Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 6 grudnia 2004 r. sygn. akt 6 II SA 4183/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E. M. na uchwałę Krajowej Rady Notarialnej z dnia [...] sierpnia 2003 r. Nr [...] w przedmiocie opinii w sprawie odwołania ze stanowiska notariusza.
W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, iż Rada Izby Notarialnej postanowieniem z dnia [...] czerwca 2003 r. pozytywnie zaopiniowała wszczęcie postępowania w sprawie odwołania Pani E. M. ze stanowiska notariusza w K. Było to wynikiem przeprowadzonych trzech wizytacji zakończonych negatywnymi ocenami przeprowadzonych we wrześniu 1998 r., lipcu 2002 r. na zlecenie Rady Izby Notarialnej oraz w dniach 6 i 12 lutego 2003 r. na polecenie Ministra Sprawiedliwości.
Na to postanowienie P. E. M. złożyła zażalenie do Krajowej Izby Notarialnej, zarzucając bezprawne wszczęcie postępowania o jej odwołanie, wydanie opinii o wszczęciu postępowania. Kwestionowała uzyskanie trzech negatywnych ocen z wizytacji oraz podważała związek opinii z postępowaniami dyscyplinarnymi.
Krajowa Rada Notarialna uchwałą z dnia [...] sierpnia 2003 r. utrzymała w mocy zaskarżone postanowienie. Organ wskazał jako podstawę orzeczenia art. 16 § 3 Prawa o notariacie, który przewiduje odwołanie notariusza po dwóch negatywnych ocenach uzyskanych podczas wizytacji. Decyzję taką wydaje Min. Sprawiedliwości po zasięgnięciu opinii rady właściwej izby, nie jest jednak treścią opinii związany. Uchwała wskazała również art. 35 pkt 2 Prawa o notariacie, na podstawie którego izba notarialna może składać wniosek o rozważenie odwołania notariusza na podstawie art. 16 § 3 Prawa o notariacie.
Sąd odnosząc się do zarzutów w skardze stwierdził, że Rada Izby miała obowiązek wydania opinii w sprawie odwołania ze stanowiska notariusza, gdyż organy samorządu współpracują w postępowaniu związanym z odwołaniem notariusza na podstawie art. 16 § 3 Prawa o notariacie. Zgodnie z art. 35 pkt 1 tej ustawy opiniowanie wniosków w przedmiocie powoływania i odwoływania notariuszy i asesorów notarialnych należy do zakresu działania rady notarialnej.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oddalającego skargę E. M. wniosła ona do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną, wnosząc o: uwzględnienie przedmiotowej skargi kasacyjnej w całości, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia Krajowej Rady Notarialnej i (lub) Rady Izby Notarialnej w R., bądź uwzględnienie skargi kasacyjnej w całości, uchylenie zaskarżonego tą skargą wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 16 § 3 i art. 35 ustawy Prawa o notariacie oraz naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 133 i 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), dalej p.p.s.a., w zw. z art. 16 § 3 Prawa o notariacie; art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 1 i art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz w zw. z art. 106 § 1 i art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. przy zastosowaniu art. 126 k.p.a.; art. 111 p.p.s.a.
W uzasadnieniu podstaw kasacyjnych skarżąca wywodziła, iż rada izby notarialnej w sprawach dotyczących odwołania notariuszy posiada jedynie uprawnienia opiniodawcze (art. 16 § 3 Prawa o notariacie). Nie posiada ona legitymacji do występowania w tym samym postępowaniu, w którym korzysta z uprawnień opiniodawczych, do realizacji swoich partykularnych praw i interesów, ponieważ w postępowaniu, w którym może wykonywać funkcje władcze w stosunku do jednostki (notariusza), takie działanie można uznać za nadużycie prawa. Zdaniem skarżącej, Rada Izby Notarialnej nie była uprawnionym organem do wnioskowania o wszczęcie postępowania w sprawie wykluczenia notariusza, gdyż przedmiotem swej opinii uczyniła samo wszczęcie postępowania, zamiast wyrażenia opinii w sprawie odwołania notariusza przez Ministra Sprawiedliwości, co nakazuje ustawodawca w art. 16 § 3.
Wskazując na naruszenie art. 106 k.p.a., skarżąca stwierdziła, że przepis ten nie ma zastosowania do trybu odwołania notariusza, ustanowionego w art. 16 § 3 Prawa o notariacie, co powoduje brak uprawnień strony do zaskarżenia opinii rady izby notarialnej do organu nad nią nadrzędnego w administracyjnym toku instancji. Mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ skarżącej nie przysługiwał żaden środek odwoławczy od opinii Rady Izby Notarialnej w R. do Krajowej Rady Notarialnej, a jeżeli tak to orzeczenie Krajowej Rady Notarialnej dotknięte jest wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
E. M. podnosiła, iż Sąd błędnie określił w sentencji wyroku przedmiot sprawy wskazując, że jest to opinia w sprawie odwołania ze stanowiska notariusza, podczas gdy tą sprawą była opinia w sprawie wszczęcia postępowania w przedmiocie odwołania ze stanowiska notariusza. WSA w Warszawie przekroczył granice rozpoznania sprawy i granice orzekania, przez co naruszył art. 134 p.p.s.a.
Kolejnym zarzutem jest to, iż Sąd działał z naruszeniem zasady powagi rzeczy osądzonej (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.), ponieważ wniosek Rady Izby Notarialnej w R. z dnia [...] listopada 2002 r. był drugim wnioskiem w sprawie odwołania notariusza w stosunku do przedmiotowo i podmiotowo tożsamego wniosku tej samej Rady z dnia [...] października 2001 r.
Skarżąca poruszyła w skardze kasacyjnej problem przysługujących środków prawnych notariuszowi jako podmiotowi wykonującemu z mocy prawa funkcje publiczne wobec rady właściwej izby - organowi wykonawczemu walnego zgromadzenia notariuszy danej izby, który sprawuje funkcje kontrolne wobec notariuszy - w sytuacji gdy organ wykonawczy narusza:
- - art. 15 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej, którego treść została recypowana do art. 65 Konstytucji RP,
- - art. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. Nr 173, poz. 1807, nakazujący organom administracji publicznej, przy sprawowaniu funkcji kontrolnych, poszanowanie uzasadnionych interesów notariusza sprawującego również funkcję publiczną.
Krajowa Rada Notarialna w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do przepisu art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwaną dalej p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.
Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienie zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego, wskazanie dodatkowo, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna wniesiona przez pełnomocnika skarżącej w zasadzie odpowiada wymogom formalnym przewidzianym w przepisach art. 174 i 176 p.p.s.a., lecz nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, które skutkowałyby jej uwzględnienie i uchylenie zaskarżonego wyroku na mocy art. 185 § 1 lub art. 188 p.p.s.a.
Nietrafny jest bowiem pierwszy zarzut skargi kasacyjnej - naruszenie prawa materialnego przepisu art. 16 § 3 i art. 35 pkt 2 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie (jedn. tekst z 2002 r. Nr 42, poz. 369 z późn. zm.) przez błędną jego wykładnię, gdyż Sąd I instancji prawidłowo zastosował powyższe przepisy i dokonał jego właściwej wykładni.
Zgodnie z treścią przepisu art. 16 § 3 Prawa o notariacie Minister Sprawiedliwości może odwołać notariusza, który uzyskał dwie ujemne oceny w wyniku kolejnych wizytacji przeprowadzonych przez wizytatora samorządu notarialnego lub właściwy organ Ministra Sprawiedliwości. Odwołanie następuje po zasięgnięciu opinii rady właściwej izby notarialnej wydanej na wniosek Ministra Sprawiedliwości, w terminie miesięcznym od wpływu wniosku. Bezskuteczny upływ tego terminu nie wstrzymuje rozpatrzenia odwołania.
Z powyższego przepisu wynika, że Minister Sprawiedliwości jest zobowiązany zasięgnąć opinii rady właściwej izby notarialnej, a rada jako organ samorządu notarialnego wydaje taką opinię w terminie miesięcznym. Kompetencje rady w tym zakresie potwierdzone są dodatkowo treścią przepisu art. 35 pkt 1 Prawa o notariacie.
Stwierdzenie w przepisie art. 16 § 3 Prawa o notariacie, że bezskuteczny upływ tego terminu nie wstrzymuje rozpatrzenia odwołania, nie podważa absolutnie trybu wydawania tej opinii przez organy samorządu notarialnego w trybie art. 106 § 3 k.p.a.
Wielokrotnie już w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego potwierdzono, że do opinii wydawanej na podstawie art. 16 § 3 Prawa o notariacie ma zastosowanie przepis art. 106 § 3 k.p.a. Zastosowanie tego trybu leży w interesie notariuszy poddanych procedurze odwołania, jako gwarancja ochrony ich praw i możliwości kwestionowania opinii rady izby notarialnej poprzez składanie zażalenia do Krajowej Rady Notarialnej, która zobowiązana jest odnieść się do zarzutów skarżącego i ponownie rozważyć zasadność opinii w zakresie odwołania notariusza.
Zatem brak jest przekonywujących argumentów ze strony skarżącej, że organy samorządu notarialnego naruszyły w tej sprawie przepisy proceduralne przy wydawaniu skarżonej opinii.
Wprawdzie Rada Izby Notarialnej w R. użyła w swoim postanowieniu niewłaściwego sformułowania, że opinia dotyczy wszczęcia postępowania w sprawie odwołania E. M. ze stanowiska notariusza w K., ale zostało to skorygowane w zaskarżonej uchwale Krajowej Rady Notarialnej Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r. i nie ma żadnej wątpliwości, że przedmiotowa opinia została wydana na podstawie art. 16 § 3 Prawa o notariacie i spełnia wszystkie wymagania wynikające z tego przepisu, jak również z innych przepisów prawa o notariacie, a w szczególności art. 35 pkt 1 i 2 Prawa o notariacie.
W tych warunkach zarzut naruszenia prawa materialnego art. 16 § 3 Prawa o notariacie przez organy samorządu notarialnego jest całkowicie chybiony.
Brak jest również usprawiedliwionych zarzutów skargi kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania mających mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Niewątpliwie w niniejszej sprawie nie miał zastosowania przepis art. 135 p.p.s.a. i dlatego Wojewódzki Sąd Administracyjny nie mógł go naruszyć.
Przedmiotem zaskarżenia była jedynie opinia w sprawie odwołania ze stanowiska notariusza, wydana przez Radę Izby Notarialnej w R. i utrzymana w mocy przez Krajową Radę Notarialną i w granicach tej sprawy nie były podejmowane inne akty lub czynności, do których mogłyby być skierowane środki prawne w celu usunięcia naruszenia prawa.
Nie ma w tej sprawie żadnego znaczenia, że Rada Izby Notarialnej kierowała wcześniej wnioski do Ministra Sprawiedliwości o wszczęcie postępowania o odwołanie skarżącej ze stanowiska notariusza, gdyż ta czynność po pierwsze nie skutkowała wszczęcia postępowania administracyjnego przez Ministra Sprawiedliwości, który w tego rodzaju sprawach wszczyna postępowanie z urzędu, co wynika z treści przepisu art. 16 § 3 Prawa o notariacie, a po drugie stanowisko wyrażone przez Radę w tych pismach jedynie potwierdza późniejszą opinię w zakresie odwołania notariusza.
Nie można mówić w tej sprawie o naruszeniu przez Sąd przepisu art. 133 i 134 p.p.s.a. w związku z art. 106 § 1 i art. 156 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a., gdyż zaskarżony wyrok został wydany na podstawie akt sprawy i sprawa została rozstrzygnięta w granicach danej sprawy, jednak Sąd I instancji nie był związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Nie było rozbieżności między przedmiotem opiniowania przez organy samorządu notarialnego z przedmiotem rozstrzygnięcia Ministra Sprawiedliwości w przedmiocie odwołania ze stanowiska notariusza.
Jak już zaznaczono wyżej, zarówno z postanowienia Rady Izby Notarialnej w R. z dnia [...] czerwca 2003 r., jak i z uchwały Krajowej Rady Notarialnej Nr [...] jednoznacznie wynika, że przedmiotem opinii wydanej w trybie art. 16 § 3 Prawa o notariacie w związku z art. 106 § 1 k.p.a. było odwołanie E. M. ze stanowiska notariusza.
Jeszcze raz należy podkreślić, że tryb wydawania opinii na podstawie art. 16 § 3 Prawa o notariacie z zastosowanie przepisu art. 106 § 3 k.p.a. nie nasuwa żadnych zastrzeżeń i nie może być skutecznie kwestionowany. Wynika on z fundamentalnych zasad postępowania administracyjnego, a w szczególności z zasady dwuinstancyjności tego postępowania, wyrażonej w przepisie art. 15 k.p.a., oraz zasady współdziałania organów administracji publicznej przy rozstrzyganiu spraw administracyjnych - art. 106 § 1, 3 i 5 k.p.a.
Nie nastąpiło również w niniejszej sprawie naruszenie art. 111 p.p.s.a., gdyż WSA rozpoznał obie sprawy łącznie, lecz nie połączył ich do łącznego rozstrzygnięcia, bowiem do takiego łącznego rozstrzygnięcia nie zakwalifikował tych spraw z uwagi na różne strony występujące w tych sprawach (Krajowa Rada Notarialna i Minister Sprawiedliwości).
Z tych wszystkich przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł uwzględnić skargi kasacyjnej i orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 p.p.s.a.
Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego Sąd oparł na przepisie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.