Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 11 października 2017 r., sygn. akt II GSK 64/16

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 29 października 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 107/15, uwzględnił skargę A. S.A. w W. na decyzję Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego z dnia [...] listopada 2014 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych w ten sposób, że uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji (pkt I wyroku) oraz zasądził od Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego na rzecz skarżącej spółki 757 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt II wyroku).

Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji podał, że Prezes Urzędu Transportu Kolejowego, decyzją z [...] listopada 2014 r. utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z [...] sierpnia 2014 r. wydaną na podstawie art. 107 ust. 1, ust. 4 pkt 2, art. 9 ust.1 pkt 1 ustawy z 19 sierpnia 2011 r. o przewozie towarów niebezpiecznych (Dz.U. Nr 227, poz. 1367 ze zm., dalej zwaną "u.o.p.t.n."), oraz art. 13 ust. 2 pkt 5 i art. 14 ust.4 ustawy z 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 1594 ze zm., zwaną dalej "u.t.k.) w związku z art. 104 k.p.a, w nawiązaniu do ustaleń kontroli prowadzonej przez Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego (Prezes UTK), zawartych w protokole kontroli z [...] marca 2014 r. o nałożeniu na skarżącą spółkę kary pieniężnej w wysokości 3200 zł za dopuszczenie do pozostawienia środka transportu przeznaczonego do przewozu towarów niebezpiecznych bez wymaganego nadzoru (pkt 1 decyzji) oraz kary pieniężnej w wysokości 300 zł za sporządzenie dokumentu przewozowego w którym nie jest zawarta inna wymagana informacja (pkt 2 decyzji).

Prezes UTK w uzasadnieniu wskazał, że w jego ocenie, niezamieszczenie w dokumencie przewozowym – Rozkazie pisemnym " O" Nr 01, wydanym w dniu [...] czerwca 2013 r. dla pociągu Nr [...] wymaganej informacji o znajdowaniu się w składzie pociągu dwóch wagonów z towarem niebezpiecznym (materiałem trującym nieorganicznym stałym i.n.o. 60UN3288), stanowiło naruszenie § 22 ust 8 Instrukcji Ir-2 (instrukcja dla personelu obsługi ruchowych posterunków technicznych wprowadzona do stosowania zarządzeniem Nr 16/2004 Zarządu A. S.A. z 27 grudnia 2004r) w związku z pkt 1.9.5.RID (Regulamin do międzynarodowego przewozu kolejami towarów niebezpiecznych stanowiący załącznik C do Konwencji o międzynarodowym przewozie kolejami (COTIF) – tekst jednolity Dz.U. z 2007 r. Nr 100, poz. 674 ze zm., dalej: RID) § 5 ust 2 i § 46 ust 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 lipca 2005r w sprawie ogólnych warunków prowadzenia ruchu kolejowego i sygnalizacji (Dz.U. z 2005 r. Nr 172, poz. 1444 ze zm.) i jednocześnie stanowiło podstawę do nałożenia kary pieniężnej w wysokości 300 zł wynikającej z lp.1.1.pkt 3 załącznika do ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych.

Prezes UTK stwierdził, że rozkaz pisemny "0" jest dokumentem przewozowym i został wymieniony w ust 9 pkt 5 wzoru formularza listy kontrolnej w przewozie koleją towarów niebezpiecznych, będącym załącznikiem nr 3 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 4 czerwca 2012 r. w sprawie formularza listy kontrolnej i formularza protokołu kontroli (Dz.U. z 2012 r. poz. 655).

Natomiast Instrukcja Ir-2 w § 22 ust 8 nakazuje powiadomić drużynę pociągową rozkazem "0" o tym, że w składzie pociągu znajduje się przesyłka z towarem niebezpiecznym z podaniem nazwy przewożonego towaru i numeru identyfikacyjnego zagrożenia towaru ze wskazaniem szczególnych środków ostrożności, jakie w danym wypadku należy stosować.

Prezes UTK nie podzielił zarzutu skarżącej spółki, iż niedokonanie przez dyżurnych ruchu w Dzienniku ruchu w rubryce 9 adnotacji "towar niebezpieczny " nie uprawnia do twierdzenia o pozostawieniu pociągu Nr [...] bez wymaganego nadzoru.

Organ wskazał, że zgodnie z § 24 ust 3 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 lipca 2005r w sprawie ogólnych warunków prowadzenia ruchu kolejowego i sygnalizacji (dalej: rozporządzenie z dnia 18 lipca 2005 r.) szczegółowe zasady prowadzenia ruchu pociągu na szlaku określa zarządca infrastruktury w przepisach wewnętrznych. Zgodnie z tym, szczegółowe zasady prowadzenia ruchu pociągu na szlaku, zarządca infrastruktury określił w Instrukcji o prowadzeniu ruchu pociągów Ir-1 przyjętej uchwałą nr 176/2008 Zarządu A. S.A. z dnia 2 kwietnia 2008r zwanej dalej " Instrukcją Ir-1".

Rejestracji telefonogramów zapowiadaczach dokonują dyżurni ruchu w Dziennikach ruchu posterunku zapowiadawczego.

Jak wynika z art. 36 ust 7 pkt 7 lit a Instrukcji Ir-1 telefonogramy zapowiadacze dla których przewidziane są osobne rubryki, należy w dziennikach ruchu dla posterunków zapowiadawczych zapisywać w następujący sposób: w rubryce 7 notuje się (...) uzupełnienie informacji o numerze pociągu oraz o treści telefonogramów zapowiadawczych zanotowanych w rubrykach 4-7 " z towar.niebez."

W myśl przywołanych uregulowań prawnych obowiązkiem dyżurnych ruchu podczas oznajmiania najbliższemu przedniemu posterunkowi następczemu odjazdu pociągu Nr [...] w dniu [...] czerwca 2013 r. było uzupełnienie telefonogramu zapowiadawczego zwrotem " z towarami niebezpiecznymi" i udokumentowanie tego faktu w rubryce 7 Dziennika ruchu.

Zaniechanie przekazu informacji o znajdowaniu się w pociągu wagonów załadowanych niebezpiecznym towarem pomiędzy dyżurnymi ruchu na drodze przebiegu pociągu skutkuje brakiem wiedzy pracowników bezpośrednio uczestniczących w prowadzeniu ruchu pociągów, o przewożonych towarach nie bezpiecznych i pozbawia możliwości sprawowania wymaganego nadzoru nad środkami transportu z towarem niebezpiecznym.

W obu przypadkach pracownicy posterunków technicznych A. nie dokonali czynności do których byli zobowiązani, tym samym nie wypełnili czynności bezpośredniego organizowania i nadzorowania wynikających z treści § 5 ust 1 rozporządzenia z dnia 18 lipca 2005 r.

Ten stan rzeczy, zdaniem Prezesa UTK, narusza § 36 ust 7 pkt 7 lit. a/ Instrukcji Ir-1 w związku z pkt 1.9.5. RID, § 24 ust 3 rozporządzenia z dnia 18 lipca 2005r, art. 12 ust 1 u.o.p.t.n. i wyczerpuje znamiona naruszenia określonego w załączniku do u.o.p.t.n. pod 1.p.5.7, tj. dopuszczenie do pozostawienia środka transportu przeznaczonego do przewozu towarów niebezpiecznych bez wymaganego nadzoru.

Wysokość kary wynosi 3.200 zł i uzależniona jest od pozostawienia bez nadzoru każdego z wagonów i każdego z posterunku technicznego na drodze przebiegu pociągu z osobna (2x800 zł + 2x800 zł).

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła A. S.A z siedzibą w W., domagając się uchylenia obu decyzji.

Nie podważając stanu faktycznego sprawy skarżąca spółka wskazała, że naruszone przez nią postanowienia instrukcji Ir-2 (Instrukcja dla personelu obsługi ruchowych posterunków technicznych) oraz instrukcji Ir-1 (Instrukcji o prowadzeniu ruchu pociągów) będących aktami o charakterze wewnętrznym nie może stanowić podstawy do nałożenia kary pieniężnej. Powołując się na art. 780 k.c. i ustawę z dnia 15 listopada 1984r - Prawo przewozowe podniosła, że list przewozowy jest dokumentem jednostronnym pochodzącym od wysyłającego i dotyczy wyłącznie relacji między wysyłającym i przewoźnikiem.

Natomiast rozkaz pisemny " 0" nie jest dokumentem przewozowym. Według strony, powyższe znajduje potwierdzenie w dziale 1.2 i 5.4 RID (Regulamin do międzynarodowego przewozu kolejami towarów niebezpiecznych) w myśl, których dokumentem przewozowym jest list przewozowy którego zasady wypełniania są umieszczone w dziale 5.4 RID. W liście przewozowym umieszczana jest informacja dotycząca nazwy przewożonego towaru wraz z grupą pakowania i taka informacja nie jest wpisywana w rozkazie pisemnym "0" gdyż żaden przepis nie zobowiązuje przewoźnika do przekazywania tak szczegółowych informacji zarządcy infrastruktury.

Zdaniem skarżącej niedokonanie przez dyżurnych ruchu w Dzienniku ruchu w rubryce 9 adnotacji "towar niebezpieczny " nie uprawnia do twierdzenia o pozostawieniu pociągu Nr [...] bez wymaganego nadzoru. Dyżurny ruchu obserwuje i nadzoruje wszystkie pociągi przejeżdżające przez okręg nastawczy zaś brak adnotacji "towar niebezpieczny " był spowodowany przekazaniem niewłaściwie wypełnionego przez przewoźnika wykazu pojazdów kolejowych w składzie pociągu.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę spółki na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., dalej: p.p.p.s.a.) uznając, że zaskarżona decyzja narusza art. 107 ust. 1 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o przewozie towarów niebezpiecznych (u.o.p.t.n.), ponieważ kara pieniężna, o jakiej mowa w tym przepisie, może być nałożona na uczestnika przewozu towarów niebezpiecznych wyłącznie w przypadku, gdy dokona on naruszeń wynikających z ustawy lub przepisów wiążących Rzeczpospolitą Polską umów międzynarodowych. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie Prezes UTK przypisał skarżącej spółce naruszenia wynikające z aktów o charakterze wewnętrznym, pozbawionych walorów prawa powszechnie obowiązującego. Podzielając w całości stanowisko zaprezentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 17 czerwca 2015r, sygn. akt.

II GSK 1612/14, II GSK 1235/14 i II GSK 1129/14, WSA w Warszawie stwierdził, że rekonstruowanie i dookreślanie znamion przypisanych skarżącej spółce naruszeń w aktach rangi podustawowej nie znajduje żadnego upoważnienia i uzasadnienia w jednoznacznej treści art. 107 ust. 1 u.o.p.t.n. Aprobując pogląd NSA zawarty w przywołanych judykatach, że " brak jest jakichkolwiek podstaw dla akceptowania sytuacji, aby tak jak w rozpatrywanej sprawie, źródła rekonstruowania znamion naruszenia obowiązków lub warunków (deliktów administracyjnych) penalizowanych na gruncie ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych poszukiwać w innych aktach prawnych niż te, które wymienione zostały w art. 107 ust 1 przywołanej ustawy", WSA w Warszawie stwierdził również, że przypisanych spółce skarżącej naruszeń nie można dokonywać także na podstawie § 46 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 lipca 2005r w sprawie ogólnych warunków prowadzenia ruchu kolejowego i sygnalizacji (Dz.U. z 2005r, Nr 172, poz. 1444 ze zm).

Przypisywanie naruszeń na podstawie wskazanego aktu wykonawczego nie znajduje bowiem upoważnienia w treści art. 107 ust 1 i 2 u.o.p.t.n. Ponadto nie znajduje uzasadnienia w treści samego rozporządzenia zważywszy na treść przepisu upoważniającego na podstawie, którego rozporządzenie to zostało wydane.

Prezes Urzędu Transportu Kolejowego zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji naruszenie:

1. I. Przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.:
2. 1) art. 107 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o przewozie towarów niebezpiecznych (Dz. U. z 2011 r. Nr 227, poz. 1367, ze zm.), zwanej dalej "uoptn", poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że przepis ten sankcjonuje jedynie naruszenia obowiązków lub warunków wynikających wprost z uoptn lub przepisów wiążących Rzeczpospolitą Polską umów międzynarodowych, a znamiona deliktu administracyjnego nie mogą być rekonstruowane na podstawie innych aktów prawnych niż ustawa lub umowa międzynarodowa, podczas gdy prawidłowa wykładnia przepisu art. 107 ust. 1 i ust. 2 w zw. z Lp. 1.1 pkt 3 oraz lp. 5.7 załącznika do uoptn prowadzi do wniosku, iż znamiona deliktu administracyjnego zostały określone przez prawodawcę na tyle szeroko, że ich rekonstrukcja wymaga odesłania również do innych aktów prawnych, w tym rozporządzeń wykonawczych do ustawy;
3. 2) art. 12 ust. 1 uoptn w zw. z art. 107 ust. 1 oraz ust. 2 uoptn poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że niedokonanie przez dyżurnego ruchu w dzienniku ruchu stosownej adnotacji o znajdowaniu się w składzie pociągu wagonów załadowanych towarem niebezpiecznym nie stanowi deliktu administracyjnego polegającego na dopuszczeniu do pozostawienia środka transportu przeznaczonego do przewozu towarów niebezpiecznych bez wymaganego nadzoru, podczas gdy, prawidłowa wykładnia ww. przepisów prowadzi do wniosku, że ustawodawca nie rozróżnił poszczególnych uchybień w tym zakresie, co prowadzi do konkluzji, że każde naruszenie wymaganego nadzoru winno podlegać karze;
4. II. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
5. 3) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zaniechanie podania podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż świadczy o zaniechaniu rozpoznania istoty sprawy przez Sąd I Instancji, jak również ogranicza skarżącemu kasacyjnie możliwość realizacji jego praw na etapie sporządzania skargi kasacyjnej;
6. 4) art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1, i 80 i 107 § 3 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.) poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezesa UTK z dnia [...] sierpnia 2014 r. na skutek wadliwego przyjęcia przez Sąd I instancji, że ustalony w postępowaniu administracyjnym stan faktyczny nie pozwalał na uznanie, że A. S.A. dopuściła do pozostawienia środka transportu przeznaczonego do przewozu towarów niebezpiecznych bez wymaganego nadzoru, co miało w ocenie skarżącego kasacyjnego istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ spowodowało, że Sąd I instancji błędnie ocenił stan faktyczny sprawy i w konsekwencji uchylił obie decyzje Prezesa UTK;
7. 5) art. 151 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi, w sytuacji, gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy oraz prawidłowa wykładnia przepisów art 12 ust. 1 uoptn oraz art. 107 ust. i ust. 2 uoptn powinna doprowadzić do oddalenia skargi przez Sąd I instancji.

W uzasadnieniu przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów kasacyjnych.

Wskazując na powyższe, organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi — a w konsekwencji jej oddalenie, z uwagi na fakt, że istota sprawy nie została dostatecznie wyjaśniona przez Sąd I instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji a także zasądzenie kosztów postępowania.

Spółka A., reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zwrot kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie została uwzględniona.

Przede wszystkim nie jest trafny zarzut naruszenia prawa materialnego: art. 107 ust. 1 i ust.2 ustawy o transporcie kolejowym przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu przez Sąd I instancji, że na jego podstawie może być nałożona kara jedynie za naruszenia obowiązków lub warunków wynikających z przepisów ustawy lub umów międzynarodowych. Stanowisko WSA w Warszawie znajduje pełne uzasadnienie w treści tego przepisu, który stanowi, że uczestnik przewozu towarów niebezpiecznych, który narusza obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy lub przepisów wiążących RP umów międzynarodowych, podlega karze pieniężnej w wysokości od 200 do 10.000 zł, z zastrzeżeniem art. 113. Nie ma zatem racji organ wnoszący skargę kasacyjną broniąc swego stanowiska, że delikt administracyjny, stanowiący podstawę odpowiedzialności, o której mowa w art. 107 ust. 1 ustawy może być rekonstruowany również na podstawie innych przepisów prawnych niż ustawa i umowa międzynarodowa.

Warto dodać, że Naczelny Sąd Administracyjny zajmował takie stanowisko we wcześniejszych orzeczeniach, np. w wyrokach z 17 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1235/14, sygn. akt II GSK 1129/14, a poglądy tam wyrażone Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie obecnym podziela. Tym samym, prawidłowo Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku uznał, że skoro Prezes UTK przypisał skarżącej spółce naruszenia (delikty administracyjne) rekonstruowane w oparciu o akt prawny pozbawiony waloru prawa powszechnie obowiązującego, a mianowicie w oparciu o akt prawa wewnętrznego - to wydane w sprawie decyzje naruszały prawo w stopniu uzasadniającym ich wyeliminowanie z obrotu prawnego.

Należy bowiem zauważyć, że w odniesieniu do pierwszego z tych naruszeń - dopuszczenie do pozostawienia środka transportu przewożącego towary niebezpieczne bez wymaganego nadzoru (lp. 5.7 załącznika do przywołanej ustawy, jak i w odniesieniu do drugiego z nich – sporządzenie dokumentu przewozowego, w którym nie jest zawarta inna wymagana informacja (lp. 1.1.3 załącznika do ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych) nastąpiło to, jak wyraźnie i jednoznacznie wynika z kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji odpowiednio, na podstawie § 36 ust.7 pkt 7 lit. a) Instrukcji Ir-1; oraz na podstawie § 22 ust.8 Instrukcji Ir-2 – a więc na podstawie aktów wewnętrznych. W efekcie, pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, jako ściśle powiązane z omówionym wyżej zarzutem, również muszą być uznane za niezasadne.

Mając to wszystko na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 490 ze zm.).