Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 18 stycznia 2012 r., sygn. akt III SA/Wr 397/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny we W., po rozpoznaniu sprawy ze skargi G. G. Sp. z o.o. w W. na decyzję Dyrektora Izby Celnej we W. z dnia [...] czerwca 2011 r. Nr [...] w przedmiocie cofnięcia rejestracji automatu do gier o niskich wygranych, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Naczelnika Urzędu Celnego w L. z dnia [...] grudnia 2010 r. i stwierdził, że decyzje te nie podlegają wykonaniu.
W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny sprawy.
W dniu [...] stycznia 2010 r. funkcjonariusze celni Urzędu Celnego w L. w trakcie kontroli w zakresie urządzania i prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych przeprowadzili, w drodze eksperymentu, odtworzenie możliwości gry na automacie o niskich wygranych VEGAS MULTIGAME (nr fabryczny L/3157, nr poświadczenia rejestracji [...]), znajdującego się w punkcie gier w Z., a należącego do skarżące spółki.
W jego wyniku stwierdzili, że przedmiotowy automat nie spełnia warunków opisanych w art. 129 ust. 3 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych, (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 ze zm.), bowiem wartość stawki za jedną grę wyniosła 1,00 zł i 1,50 zł, przekraczając tym samym maksymalną dopuszczalną jej wysokość. Wartość maksymalnej stawki za udział w jednej grze nie może być wyższa niż 0,50 zł (art. 129 ust. 3 ustawy o grach hazardowych).
Postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r. Naczelnik Urzędu Celnego w Legnicy wszczął z urzędu postępowanie w sprawie cofnięcia rejestracji tego automatu o niskich wygranych, a postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 r. włączył do akt sprawy opinię biegłego sądowego z zakresu informatyki i telekomunikacji Sądu Okręgowego w C. z dnia [...] października 2010 r., sporządzoną w prowadzonym równolegle dochodzeniu w sprawie o przestępstwo skarbowe z art. 107 § 1 kodeksu karnego skarbowego. Z dołączonej do akt sprawy opinii biegłego wynika, że w przedmiotowym automacie stawka za udział w jednej grze może być wyższa od 0,50 zł.
Uwzględniając stwierdzoną w toku kontroli oraz w opinii biegłego niezgodność stanu rzeczywistego z warunkami rejestracji (przekroczenie wartości maksymalnej stawki za udział w jednej grze), Naczelnik Urzędu Celnego w L. decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., na podstawie art. 207 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (t.j.: Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm., dalej w skrócie: "Ordynacja podatkowa"), art. 129 ust. 3 cytowanej wyżej ustawy o grach hazardowych, § 14 ust. 5 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 czerwca 2003 r. w sprawie warunków urządzania gier i zakładów wzajemnych (Dz. U. Nr 102, poz. 946 ze zm., dalej: "rozporządzenie"), cofnął rejestrację automatu do gier o niskich wygranych VEGAS MULTIGAME.
Po rozpatrzeniu odwołania Dyrektor Izby Celnej we W. zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie.
G. G. Sp. z o.o. zaskarżyła powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W., który skargę uwzględnił. W pierwszej kolejności Sąd I instancji wskazał, że w rozpatrywanej sprawie materialnoprawną podstawą oceny wymagań dotyczących gier prowadzonych na automatach należących do wnoszącego skargę powinien być art. 129 ust. 3 ustawy o grach hazardowych. Przyjęte unormowanie oznacza również, że rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 3 czerwca 2003 r., wydane na podstawie poprzedniej ustawy, zachowało moc prawną, w tym także § 14 tego aktu.
W konsekwencji § 14 ust. 5 rozporządzenia – umożliwiający naczelnikowi urzędu cofnięcie rejestracji automatu lub urządzenia do gier w razie stwierdzenia niezgodności stanu rzeczywistego takiego automatu lub urządzenia do gier z warunkami rejestracji – mógł być zastosowany w rozpoznawanej sprawie.
Sąd I instancji stanął na stanowisku, że stwierdzenie niezgodności stanu rzeczywistego automatów lub urządzeń do gier z warunkami rejestracji, w zakresie objętym badaniem jednostki badającej poprzedzającym rejestrację, jest dopuszczalne wyłącznie na podstawie badań kontrolnych jednostki badającej. Tym samym więc zarówno dopuszczenie automatu lub urządzenia do eksploatacji i użytkowania (zarejestrowanie), jak i cofnięcie rejestracji wymaga przeprowadzenia przez jednostkę badającą odpowiednio: badania poprzedzającego rejestrację i badania kontrolnego. W obu tych przypadkach podstawą rozstrzygnięcia organu o zarejestrowaniu lub cofnięciu rejestracji automatu lub urządzenia do gier może być wyłącznie dowód w postaci opinii jednostki badającej.
W tej sytuacji nie jest prawidłowa taka interpretacja ust. 4 § 14 rozporządzenia (ze względu na użycie zwrotu "może zażądać przeprowadzenia...badań kontrolnych"), która czyni te badania jednym tylko z możliwych dowodów służących stwierdzeniu niezgodności stanu rzeczywistego automatów z warunkami rejestracji. W świetle łącznej interpretacji ust. 4 i ust. 5 § 14 rozporządzenia, w powiązaniu z § 7 i 8 rozporządzenia, należało uznać, że naczelnik urzędu celnego może zażądać przeprowadzenia badań kontrolnych przez jednostkę badającą w tym tylko znaczeniu, że ma takie prawo. Nie ciąży więc na nim obowiązek permanentnego żądania przeprowadzania takich badań. Jeżeli natomiast zamierza cofnąć rejestrację ze względu na niezgodność stanu rzeczywistego automatu lub urządzenia z warunkami rejestracji, musi się oprzeć wyłącznie na opinii jednostki badającej.
Wobec powyższego, Sąd I instancji uznał, że organy celne dopuściły się naruszenia § 14 ust. 5, poprzez jego błędną wykładnię, tj. poprzez przyjęcie, że cofnięcie rejestracji jest możliwe w przypadku stwierdzenia w drodze eksperymentu, czy opinii biegłego sądowego jedynie przekroczenia wartości maksymalnej stawki za udział w jednej grze, bez zakwestionowania zgodność stanu rzeczywistego automatu lub urządzenia z warunkami rejestracji, przez upoważnioną jednostkę badającą.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ, zaskarżając go w całości, zarzucając mu naruszenie:
- I. Przepisów prawa materialnego, tj.:
- 1) § 14 ust. 5 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 czerwca 2003 r. poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że podstawą cofnięcia rejestracji automatu do gier jest wyłącznie opinia jednostki badającej, pomimo iż z przepisów to nie wynika,
- 2) § 14 ust. 4 rozporządzenia poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że opinia jednostki badawczej jest jedynym możliwym dowodem na stwierdzenie niezgodności stanu rzeczywistego automatów z warunkami rejestracji, będącego podstawą cofnięcia rejestracji, pomimo iż przepisy nie wprowadzają takiego ograniczenia dowodowego,
- 3) § 7 i § 8 rozporządzenia poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że przepisy te mają zastosowanie również podczas cofnięcia rejestracji automatu do gier, podczas gdy z przepisów tych jednoznacznie wynika, że stosuje się je tylko w momencie dopuszczania automatu do gier do eksploatacji;
- II. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na tym, że uzasadnienie wyroku nie spełnia wymogu przewidzianego przepisami prawa, gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny ograniczył się tylko do sformułowania, iż nie można uznać prawidłowości postępowania dowodowego, nie wskazując przy tym, jakie przepisy postępowania zostały zdaniem Sądu przez organ naruszone.
W związku z powyższym wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we W. do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie od strony skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podkreślił, że z żadnego przepisu prawa, a szczególności zapisów rozporządzenia, nie wynika, że jeżeli organ zamierza cofnąć rejestrację ze względu na niezgodność stanu rzeczywistego automatu lub urządzenia z warunkami rejestracji, musi się oprzeć wyłącznie na opinii jednostki badającej, upoważnionej przez ministra właściwego do spraw finansów publicznych. § 14 ust. 4 rozporządzenia nie wprowadza żadnych ograniczeń dowodowych, a przeprowadzony przez organ eksperyment ma walor dowodu bezpośredniego, gdyż został dokonany w wyniku oględzin spornego automatu i przeprowadzenia na nim gry. Eksperyment ten został przeprowadzony w ramach czynności kontrolnych na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej oraz rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 grudnia 2009 r. w sprawie kontroli wykonywanych przez Służbę Celną w zakresie urządzania i prowadzenia gier hazardowych (Dz. U. Nr 226, poz. 1820).
W świetle art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy o Służbie Celnej kontrola wykonywana przez Służbę Celną polega na sprawdzeniu prawidłowości przestrzegania przepisów prawa przez zobowiązane do tego podmioty w zakresie przestrzegania przepisów regulujących urządzanie i prowadzenie gier hazardowych oraz zgodność tej działalności z udzieloną koncesją lub zezwoleniem oraz zatwierdzonym regulaminem. W ramach tych kontroli funkcjonariusze celni są uprawnieni m.in. do przeprowadzenia w uzasadnionych przypadkach, w drodze eksperymentu, doświadczenia lub odtworzenia możliwości gry na automacie o niskich wygranych lub gry na innym urządzeniu (art.
- 32. ust. 1 pkt 13 tej ustawy). Dopuszczalne jest zatem badanie przez funkcjonariuszy celnych, czy zarejestrowany automat spełnia nadal, a więc w trakcie jego eksploatacji, przewidziane prawem wymagania.
Odnośnie dowodu z opinii biegłego sądowego z zakresu informatyki i telekomunikacji Sądu Okręgowego w C. organ podkreślił, że biegły ten jest wpisany przez Sąd Okręgowy na listę biegłego z zakresu informatyki i telekomunikacji, a zatem nie zachodzi konieczność weryfikacji jego wiedzy z tego zakresu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która w przedmiotowej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Skarga kasacyjna wniesiona przez organ oparta została na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a.
Podniesiony zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji wyraźnie wyjaśnił, że organ naruszył przepisy postępowania, gdyż ustalenia faktyczne w sprawie nie zostały oparte na badaniach przeprowadzonych przez jednostkę badającą.
Podniesiony natomiast zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. § 14 ust. 4 i ust. 5 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 czerwca 2003 r., polegający na błędnej jego wykładni i przyjęciu, że dla stwierdzenia niezgodności stanu rzeczywistego automatu z warunkami rejestracji nie jest wystarczające stwierdzenie tego w ramach eksperymentu, jest zarzutem nietrafnym. Stosownie bowiem do treści § 7 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 czerwca 2003 r. warunkiem dopuszczenia automatu lub urządzenia do gier do eksploatacji i użytkowania na terytorium Polski jest rejestracja takiego automatu lub urządzenia na podstawie badania takiego automatu lub urządzenia, o którym mowa w § 8 tego rozporządzenia, a więc badania przeprowadzonego przez jednostkę badającą upoważnioną przez ministra właściwego do spraw finansów publicznych. Badanie to polega na ustaleniu, czy konstrukcja automatu lub urządzenia do gier zapewnia m.in. prawidłowe ustalenie wartości maksymalnej stawki i uniemożliwia przekroczenie wartości maksymalnej stawki w wyniku kontynuacji gry za uzyskane wygrane (§ 8 ust. 2 pkt 5a), prawidłowe ustalenie wartości jednorazowej wygranej i uniemożliwia uzyskanie jednorazowej wygranej w kwocie wyższej niż 15 euro, o której mowa w art. 2 ust. 2b ustawy (obecnie w kwocie określonej w art. 129 ust. 3 ustawy o grach hazardowych).
W myśl powyższych przepisów podstawą rejestracji automatu może być wyłącznie dowód potwierdzający spełnienie przez automat określonych prawem wymagań w postaci badania wspomnianej jednostki badającej, a nie jakikolwiek inny dowód, np. opinia biegłego albo eksperyment funkcjonariusza celnego.
Ponadto, co należy podkreślić, stosownie do § 14 ust. 4 omawianego rozporządzenia wyznaczony naczelnik urzędu celnego może zarządzić przeprowadzenie na koszt podmiotu prowadzącego gry na automatach o niskich wygranych badań kontrolnych automatów i urządzeń do gier przez jednostkę badającą. W razie stwierdzenia niezgodności stanu rzeczywistego automatów lub urządzeń do gier z warunkami rejestracji wyznaczony naczelnik urzędu celnego cofa rejestrację takiego automatu lub urządzenia do gier (§ 14 ust. 5).
Przepisy § 14 ust. 4 i ust. 5 rozporządzenia należy interpretować łącznie i w powiązaniu z przepisami § 7 i § 8 rozporządzenia. W rezultacie zarówno dopuszczenie automatu lub urządzenia do eksploatacji i użytkowania (zarejestrowanie), jak i cofnięcie rejestracji, wymaga przeprowadzenia przez jednostkę badającą odpowiednio: badania poprzedzającego rejestrację i badania kontrolnego. W obu tych przypadkach podstawą rozstrzygnięcia organu o zarejestrowaniu lub cofnięciu rejestracji automatu lub urządzenia do gier może być wyłącznie dowód w postaci opinii jednostki badającej.
Podobne stanowisko w powyższej kwestii wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 29 listopada 2011 r., sygn. akt II GSK 1031/11, II GSK 1126 (baza orzeczeń nsa.gov.pl).
Z powyższych względów skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Niezależnie od powyższego, na tle rozpoznawanej sprawy wyłania się problem dotyczący notyfikacji przez Komisję Europejską projektu ustawy o grach hazardowych. Zauważyć należy, że jedną z podstaw wydanej decyzji w pierwszej instancji był art. 129 ustawy o grach hazardowych. W związku z powyższym w rozpoznawanym przypadku należy mieć na uwadze, że Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w wyroku z dnia 19 lipca 2012 r. wydanym w połączonych sprawach C-213/11, C-214/11 i C-217/11 podniósł, że przepis art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34 WE należy interpretować w ten sposób, że przepisy krajowe tego rodzaju, jak przepisy ustawy o grach hazardowych, które mogą powodować ograniczenia, a nawet stopniowe uniemożliwienie prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami i salonami gier, stanowią potencjalne "przepisy techniczne" w rozumieniu tego przepisu, w związku z czym ich projekt powinien zostać przekazany Komisji zgodnie z art. 8 ust. 1 akapit pierwszy wspomnianej dyrektywy w wypadku ustalenia, iż przepisy te wprowadzają warunki mogące mieć wpływ na właściwości lub sprzedaż produktów, a dokonanie tego ustalenia należy do sądu krajowego.
Trybunał nie zaliczył przepisów przejściowych ustawy o grach hazardowych do "przepisów technicznych" w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34 WE, takich jak "specyfikacje techniczne" (w rozumieniu art. 1 pkt 3 dyrektywy) oraz "zakazy" (określone w art. 1 pkt 11 dyrektywy). Stwierdził natomiast, że przepisy krajowe można uznać za "inne wymagania" w rozumieniu art. 1 pkt 4 dyrektywy 98/34/WE, jeżeli ustanawiają one "warunki" determinujące w sposób istotny skład, właściwości lub sprzedaż produktu. Zakazy wydawania, przedłużania i zmiany zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami mogą bowiem, według Trybunału, bezpośrednio wpływać na obrót tymi automatami (pkt 35-36).
Stwierdzenie Trybunału, że ustalenie technicznego charakteru przepisów ustawy o grach hazardowych należy do sądów krajowych, należy odczytywać przez pryzmat specyfiki działania polskich sądów administracyjnych, sprawujących kontrolę działalności administracji publicznej (art. 184 Konstytucji RP).
W obowiązujących rozwiązaniach prawnych przyjęto zasadniczo kasacyjny typ kontroli działalności administracji publicznej, co oznacza, że wobec wyraźnego odróżnienia kontroli administracji publicznej (rozstrzygania sprawy sądowoadministracyjnej) od wykonywania administracji publicznej (rozstrzygania sprawy administracyjnej), sąd administracyjny nie ma kompetencji do przejęcia sprawy administracyjnej jako takiej, do jej końcowego załatwienia i rozstrzygania co do jej istoty. Rolą sądu administracyjnego nie jest zatem załatwienie objętej skargą sprawy, niejako za organ, a jedynie zbadanie legalności podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Ustalenie istotnego wpływu konkretnego przepisu ustawy, powodującego ograniczenia w zakresie używania automatów, na wielkość czy zakres sprzedaży tych automatów będzie wymagało uwzględnienia wielu bezpośrednich i pośrednich czynników, nie tylko prawnych, mogących mieć takie oddziaływanie, determinujących zarówno zachowanie użytkowników (grających), jak i zachowanie podmiotów urządzających gry.
Należy zwrócić uwagę, że taki wpływ mogą mieć również przepisy ustawy, które nie były podstawą prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego. Ustalenie tego wpływu będzie wymagało zbadania i oceny różnorodnych i złożonych zależności pomiędzy stosowaniem konkretnego przepisu ustawy hazardowej a zachowaniem jej adresatów.
Z sentencji wyroku TS UE wynika, co prawda, że chodzi o ustalenie potencjalnego wpływu przepisu na właściwość lub sprzedaż automatów. Niemniej jednak postawienie tezy o takim możliwym wpływie nie może być gołosłowne i będzie wymagało uzasadnienia, odwołania się do konkretnych przesłanek – okoliczności, które ów istotny wpływ będą uprawdopodobniały. Te zagadnienia powinny być przedmiotem rozważań i ocen organów administracji przy rozpatrzeniu spraw, w których zachodzi potrzeba rozstrzygnięcia o możliwości zastosowania w sprawie przepisów ustawy o grach hazardowych
Obowiązek niestosowania prawa krajowego niezgodnego z prawem unijnym dotyczy nie tylko sądów, ale również wszystkich organów rozstrzygających konkretne sprawy, co oznacza, że organ niejako z urzędu powinien ustalić czy ma do czynienia ze skuteczną normą prawną zarówno w świetle prawa krajowego, jak i unijnego. Brak procesu notyfikacji, o którym mowa w art. 8 ust. 1 dyrektywy 98/34/WE, stanowi istotne uchybienie procesowe, które może powodować, że odnośne przepisy techniczne nie mogą być stosowane przez sąd, a w rezultacie nie mają mocy obowiązującej wobec osób prawnych (por. wyroki w sprawach: C-303/04, C-433/05).
Reasumując, przedstawione zagadnienie decydujące o możliwości zastosowania w sprawie art. 129 ust. 1 i ust. 3 ustawy o grach hazardowych nie było przedmiotem rozważań Sądu I instancji ani też orzekających w sprawie organów. Ocena, czy art. 129 ust. 1 i ust. 3 ustawy o grach hazardowych jest przepisem technicznym, a w konsekwencji, czy mógł być w tej sprawie zastosowany, zależy od ustalenia rodzaju i zakresu ograniczeń w używaniu automatów, będących konsekwencją jego wejścia w życie. Tych ustaleń nie może dokonać, ze względów wyżej przedstawionych, Naczelny Sąd Administracyjny ani sądy administracyjne I instancji. Odniesienie się przez organ do zasadniczej w tej sprawie kwestii, tj. rozstrzygnięcia technicznego bądź nietechnicznego charakteru przepisu art. 129 ust. 1 i ust. 3 ustawy o grach hazardowych, stanowi niejako warunek wstępny do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.
Rozpoznając ponownie sprawę, organ będzie zobowiązany nie tylko uwzględnić wyrażony przez Sąd I instancji pogląd w kwestii wykładni prawa krajowego, ale również rozważyć dopuszczalność zastosowania w niniejszej sprawie wskazanych przepisów o grach hazardowych, w świetle wyroku TS UE z dnia 19 lipca 2012 r. w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11 oraz C-217/11 (Fortuna i in.).
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.