Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. (WSA) wyrokiem z dnia 31 marca 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 91/09 po rozpoznaniu sprawy ze skargi G. N. i S. N. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej uchylił zaskarżoną decyzję, stwierdził, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu oraz rozstrzygnął o kosztach postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. przedstawił okoliczności sprawy w sposób następujący:
Decyzją z dnia z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego uchylił decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w K. z dnia [...] lipca 2006 r. w części dotyczącej nieprawidłowego działania przyrządu kontrolnego, przekazując w tym zakresie sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, a utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w pozostałym zakresie obejmującym nałożenie na skarżących G. N. i S. N. prowadzących działalność gospodarczą pod nazwą T.S.G. T. K. s.c. kary pieniężnej z powodu:
- 1. nienaniesienia na dwóch wykresówkach imienia i nazwiska kierowcy - stosownie do art. 15 ust. 5 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE L370) oraz przepisu lp. 1.11.11 ust. 4 lit. a) zał. do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 ze zm., zwanej dalej utd.);
- 2. przekroczenia przez kierowcę maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy o czas powyżej 15 minut do 30 minut - stosownie do art. 7 ust. 1-5 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3820/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (Dz. Urz. WE L370) oraz przepisu lp. 1.11.11 ust. 4 lit a zał. do utd.;
- 3. nienaniesienia na wykresówce miejsca i daty końcowej używania wykresówki - stosownie do art. 15 ust. 5 rozporządzenia nr 3821/85 oraz przepisu lp. 1.11.11 ust. 4 lit. c zał. do utd.;
- 4. nieokazania 4 wykresówek lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu podczas kontroli drogowej - stosownie do art. 15 ust. 5 rozporządzenia nr 3821/85 oraz przepisu lp. 1.11.11 ust. 1 lit. b zał. do utd.;
- 5. skrócenia przez kierowcę dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu transportu drogowego o czas do jednej godziny - stosownie do art. 8 ust. 1-2 i ust. 7, art. 9 rozporządzenia nr 3820/85 oraz przepisu lp. 1.11.1 lit. a zał. do utd.;
- 6. wykonywania transportu drogowego w okresie obowiązywania zakazów lub ograniczeń w ruchu wprowadzonych dla określonej kategorii pojazdów ze względu na uplastycznienie nawierzchni bitumicznej - stosownie do przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 sierpnia 2003 r. w sprawie okresowych ograniczeń oraz zakazu ruchu niektórych rodzajów pojazdów po drogach (Dz. U. Nr 161, poz. 1565) oraz lp. 1.12.1 zał. do ustawy. Zakaz poruszania się obowiązywał od 27 lipca 2005 r. natomiast kontrola drogowa miała miejsce w dniu 28 lipca 2005 r. w miejscowości Poradów na drodze krajowej nr 7.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 1880/07, po rozpoznaniu skargi G. N. i S. N. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2007 r. uchylił zaskarżoną decyzję w zakresie, w jakim utrzymywała ona w mocy decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2006 r.
Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł skargę kasacyjną od tego wyroku WSA, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej, wyrokiem z dnia 14 listopada 2008 r., sygn. akt II GSK 491/08, uchylił zaskarżony wyrok z dnia 20 grudnia 2007 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W..
Zdaniem NSA sąd I instancji nie wyjaśnił na czym polegało naruszenie art. 6 k.p.a. w zakresie nałożenia kary pieniężnej z tytułu wykonywania transportu drogowego w okresie obowiązywania zakazów lub ograniczeń w ruchu wprowadzonych dla określonej kategorii pojazdów ze względu na uplastycznienie nawierzchni bitumicznej. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że wskazując na naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. WSA dostrzegł mankamenty związane z zaniechaniem ustalenia w toku kontroli drogowej i prowadzonego w jej następstwie postępowania administracyjnego, rodzaju towaru przewożonego w dniu 28 lipca 2005 r., jednakże nie wyjaśnił, przy użyciu jakich środków dowodowych ta okoliczność miałaby być obecnie ustalona.
Ponadto sąd kasacyjny stwierdził, że ustalenie rodzaju przesyłki, z uwagi na treść § 3 ust. 1 powołanego już rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 sierpnia 2003 r., było okolicznością istotną, jednakże to na skarżących spoczywał obowiązek wykazania, iż w kontrolowanym przypadku zaistniała przesłanka uzasadniająca wyłączenie zakazu określonego rozporządzeniem. Zdaniem NSA w składzie, który rozpoznawał złożona skargę kasacyjną organ prowadzący postępowanie nie ma obowiązku badania, czy w konkretnym wypadku wystąpiła jedna z 22 przyczyn wymienionych w § 3 ust. 1 rozporządzenia, stanowiąca podstawę wyłączenia stosowania zakazu ruchu do określonych kategorii pojazdów. Oznacza to, że WSA pochopnie uznał, że w sprawie nie zostały wyjaśnione wszystkie istotne okoliczności, a zatem, że uzasadnione było uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. rozpoznając ponownie sprawę uchylił zaskarżoną decyzję i stwierdził, że nie podlega ona wykonaniu.
WSA uznał, że w wypadku wielości naruszeń organ nakładający karę prowadzi postępowanie w jednej sprawie administracyjnej, którą załatwia jedną decyzją. Podzielił tym samym stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 11 kwietnia 2008 r. (sygn. akt II GSK 29/08 – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdził, że niezależnie od stwierdzonej liczby naruszeń jest to jedna sprawa administracyjna załatwiana jedną decyzją administracyjną określającą karę pieniężną, na którą składają się kary za poszczególne naruszenia. Skoro stwierdzone naruszenia stanowiły jedną sprawę administracyjną to organ odwoławczy nie mógł w jednej sprawie administracyjnej wydać w istocie dwóch decyzji: jednej w trybie art. 138 § 1 pkt 1, drugiej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Podobne stanowisko na gruncie ustawy o transporcie drogowym zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 października 2007r. sygn. akt I OSK 1455/06 (– Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Na ten wyrok WSA skargę kasacyjną złożył Główny Inspektor Transportu Drogowego zarzucając naruszenie:
- 1) art. 145 § 1 pkt 1 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) i art. 190 p.p.s.a., polegające na niezastosowaniu się w wyroku z dnia 31 marca 2009 r. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. do zaleceń Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w wyroku z dnia 14 listopada 2008 r. oraz rozstrzygnięciu tym wyrokiem z dnia 31 marca 2009 r. w zakresie wykraczającym poza granice określone wyrokiem NSA z dnia 14 listopada 2008 r., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
- 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 1 pkt 1, art. 12 § 1, art. 104 oraz art. 138 § 1 i § 2 k.p.a., a także art. 136 i art. 15 k.p.a. polegające na uznaniu przez sąd, że przedmiotem postępowania była jedna sprawa administracyjna oraz, że organ odwoławczy wydając decyzję w II instancji podjął rozstrzygnięcia nieprzewidziane w art. 138 k.p.a., czym dopuścił się naruszenia tego przepisu, a także, że sprawa nie została dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta przez organ II instancji, podczas gdy organ w ramach jednej decyzji rozstrzygnął o kilku sprawach i w ramach każdej ze spraw podjął rozstrzygnięcie zgodne z art. 138 k.p.a., co mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Stawiając te zarzuty kasator wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oraz o orzeczenie o kosztach postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej kasator podniósł m. in., że WSA rozpoznając ponownie sprawę, wyszedł poza granice swojej kompetencji, ponieważ był związany granicami skargi kasacyjnej. Ponadto WSA nie zastosował się do zaleceń zawartych wyroku NSA.
Kasator szeroko wywodził w uzasadnieniu, że w spornej sprawie w istocie jedną decyzją rozstrzygnięto kilka spraw administracyjnych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie może zostać uwzględniona, gdyż nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawach:
- 1) naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zarzut I. skargi kasacyjnej dotyczy niezastosowania się przez WSA do zaleceń Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w wyroku z dnia 14 listopada 2008 r.
NSA w przywołanym orzeczeniu uznał, że uchylenie zaskarżonej decyzji nie zostało poprzedzone właściwą oceną jej zgodności z prawem zarówno w płaszczyźnie dochowania wymaganej prawem procedury jak i zastosowanego prawa materialnego. W tych warunkach wyeliminowanie zaskarżonej decyzji, bez niewątpliwego wykazania istnienia ku temu podstaw, nosiło cechy dowolności. Wnioski wyciągnięte przez WSA, dotyczące istotnego naruszenia przepisów postępowania przy wydawaniu kwestionowanej decyzji należało ocenić jako co najmniej przedwczesne.
Zdaniem NSA Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. powinien był ocenić legalność zaskarżonej decyzji w płaszczyźnie dochowania wymaganej prawem procedury oraz przy uwzględnieniu stanu prawnego obowiązującego w dacie przeprowadzania kontroli drogowej.
NSA w tym składzie uważa, że sąd I instancji wypełnił należycie zalecenia Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku zadania 14 listopada 2008 r. w sposób właściwy rozpoznając sprawę i przedstawiając argumentację dla podjętego rozstrzygnięcia. Dlatego sąd kasacyjny nie uznał za uzasadniony zarzutu I skargi kasacyjnej.
Przechodząc do rozważań nad zarzutem II skargi kasacyjnej NSA zauważa, że z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika w istocie, że zdaniem kasatora w przypadku stwierdzenia w wyniku przeprowadzonej kontroli (drogowej lub w przedsiębiorstwie) wielu naruszeń przepisów prawa, wszczyna się tyle spraw administracyjnych, ile stwierdzono naruszeń prawa, a orzeczenie kary za każde z naruszeń stanowi rozstrzygnięcie odrębnej sprawy administracyjnej. W tym stanie rzeczy, zdaniem kasatora, nie ma na etapie postępowania odwoławczego przeszkód do odrębnego orzekania co do kary za każde naruszenie prawa.
W skardze kasacyjnej nawiązano do pojęcia sprawy administracyjnej jako relacji pomiędzy nierównorzędnymi podmiotami stosunku administracyjnoprawnego, dającej możliwość ukształtowania praw i obowiązków stron tego stosunku. Sprawę administracyjną tworzą więc: strony, stan faktyczny i norma prawna mająca do niego zastosowanie. Nałożenie na podstawie art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym kar pieniężnych za naruszenia obowiązków przewidzianych w różnych przepisach, udowadniane w różny sposób, uniemożliwia przyjęcie, że w takim przypadku, mimo wydania jednej decyzji, mamy do czynienia z jedną, tożsamą w znaczeniu materialnym, sprawą administracyjną.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego treść decyzji organu I instancji z 28 lipca 2006 r. świadczy o tym, że mamy w tym przypadku do czynienia z jedną sprawą administracyjną. Organ nałożył jedną karę pieniężną 1500 zł za kilka naruszeń prawa stwierdzonych podczas jednej kontroli. Jest to jedno rozstrzygnięcie, konkretyzujące obowiązek poniesienia kary pieniężnej w związku z jednym stanem faktycznym (kontrolą drogową). Za takim jak w rozpatrywanej sprawie administracyjnym rozstrzyganiem o jednej karze za kilka naruszeń prawa przemawia ustalenie w ustawie górnego pułapu kary (15.000 lub 30.000 zł). W sytuacji, gdy wysokość kar za poszczególne naruszenia miałaby ten pułap przekroczyć, jest prawnie dopuszczalne jedynie obniżenie sumy kar za poszczególne naruszenia, nie zaś miarkowanie kar za poszczególne naruszenia, tak aby suma kar nie przekraczała 15 lub 30 tysięcy złotych. A zatem z tego powodu sumę kar przewidzianych w ustawie za poszczególne naruszenia należy traktować jako jedna karę, a wymierzenie takiej jednej kary stanowi rozstrzygnięcie jednej sprawy administracyjnej.
Należy zauważyć, że ustawodawca nie przewidział w ustawie o transporcie drogowym wszczynania i prowadzenia, na podstawie protokołu jednej kontroli, kilku odrębnych postępowań, dotyczących z osobna każdego stwierdzonego naruszenia prawa, kończących się odrębnymi rozstrzygnięciami administracyjnymi. Stąd taka sprawa, dotycząca ustaleń poczynionych w toku jednej kontroli jest załatwiana jedną decyzją administracyjną w znaczeniu zarówno formalnym, jak i materialnym. W rezultacie organ odwoławczy nie może, ze względu na treść art. 138 § 2 k.p.a. uchylić zaskarżonej decyzji w części i w tym zakresie przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, również wtedy, gdy uzna, że sprawa tylko w części wymaga ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Z treści tego przepisu jasno wynika, że organ II instancji orzekając w sposób kasacyjny musi uchylić kontrolowaną decyzję w całości nawet jeżeli nie całą tę decyzję uznaje za wadliwą.
W konsekwencji należy stwierdzić, że Główny Inspektor Transportu Drogowego nie mógł w trybie art. 138 § 1 pkt 1 i § 2 k.p.a. częściowo uchylić decyzji organu I instancji co do niektórych kar i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia w tym zakresie przez organ I instancji, zaś w stosunku do innych kar pieniężnych utrzymać decyzję organu I instancji w mocy. Przepis art. 138 k.p.a. zawiera zamknięty katalog rozstrzygnięć, zaś nadanie mu znaczenia innego niż wskazuje jego treść stanowi naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Główny Inspektor Transportu Drogowego mógł zatem jedynie uchylić decyzję z [...] lutego 2008 r. w całości i przekazać sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia jeżeli, jego zdaniem, wydanie decyzji wymagało przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Rozstrzygnięcie podjęte przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego w rozpoznawanej sprawie było więc niedopuszczalne, co przesądza o uznaniu, że uchylenie zaskarżonej decyzji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. było prawidłowe, ze względu na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygając na podstawie art. 184 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. i art. 193 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.