Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 26 listopada 2010 r., sygn. akt VIII SA/Wa 449/10, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] M. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Białobrzegach – wspólnika spółki cywilnej "[...] " na postanowienie Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania - uchylił zaskarżone postanowienie i stwierdził, że nie podlega ono wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się wyroku z następującym uzasadnieniem.
Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARMiR) w B. decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...] umorzył postępowanie w sprawie przyznania "[...]" Spółka cywilna – dalej: spółka - płatności bezpośredniej oraz płatności uzupełniającej na rok 2009 w całości.
Decyzję doręczono pełnomocnikowi Spółki "[...]" – [...].
W dniu [...] stycznia 2010 r. do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. wpłynęło odwołanie pełnomocnika od powyższej decyzji wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego złożenia.
W uzasadnieniu wniosku o przywrócenie terminu wskazano, że decyzję z 14 grudnia 2009 r., odebrał dorosły domownik (matka) tuż przed Świętami Bożego Narodzenia podczas wyjazdu [...] do Krynicy Górskiej. O nadesłaniu decyzji rodzice nie poinformowali pełnomocnika przez cały okres urlopu ze względu na to, że nie chcieli aby skracała ona urlop. Poza tym była wtedy w drugim miesiącu ciąży i nie chcieli jej martwić. O decyzji dowiedziała się dopiero po powrocie do domu w dniu [...] stycznia 2010 r. Wówczas sporządziła odwołanie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu.
Dyrektor M. Oddziału Regionalnego ARiMR w W. – działając na podstawie art. 59 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego - postanowieniem z [...] marca 2010 r. nr [...] odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Nr [...] z [...] grudnia 2009 r.
W uzasadnieniu podkreślił, że decyzja organu została doręczona prawidłowo w dniu 22 grudnia 2009 r. W związku z tym 14-dniowy termin do złożenia odwołania upłynął 5 stycznia 2010 r. Odwołanie pełnomocnika wniesiono 7 stycznia 2010 r., czyli z uchybieniem terminu do jego złożenia.
Odnosząc się do wniosku o przywrócenie terminu organ podniósł, że warunkami przywrócenia terminu do wniesienia odwołania są: wniesienie przez zainteresowanego prośby o przywrócenie terminu w ciągu 7 dni od daty ustania przeszkody uniemożliwiającej wniesienie środka zaskarżenia w terminie, dokonanie czynności, której w ustawowym terminie nie dokonano i uprawdopodobnienie, że uchybienie nastąpiło bez winy zainteresowanego.
Zdaniem organu [...] nie uprawdopodobniła, iż uchybienie terminu do wniesienia odwołania nastąpiło bez jej winy. Status domowników mają zamieszkujący z adresatem pisma w jednym mieszkaniu dorośli krewni i powinowaci, zaś fakt podjęcia pisma przez dorosłego domownika skutkuje przyjęciem domniemania, że ten podjął się oddać pismo adresatowi.
Skargę na powyższe postanowienie złożył [...] - Prezes Zarządu [...] Spółka z o.o. wspólnika Spółki cywilnej "[...]".
W uzasadnieniu podniósł, że postanowienia nie doręczano właściwemu reprezentantowi Spółki cywilnej ujawnionemu w Ewidencji Producentów Rolnych. Poza tym uchybienie terminu przez pełnomocnika Spółki nastąpiło bez winy pełnomocnika.
Uzasadniając uchylenie zaskarżonego postanowienia WSA w Warszawie podkreślił, że organy uznały, na podstawie zapisów w umowie spółki cywilnej [...] jest osobą uprawnioną do działania w imieniu "[...]" Spółka cywilna. Nie wyjaśniły, czy osoba ta była uprawniona do działania w imieniu wspólników Spółki w trakcie postępowań dotyczących płatności obszarowych. Pominęły jednocześnie kwestię ewentualnego umocowania [...] (skarżącego) do działania w imieniu wspólników Spółki w tych sprawach.
Sąd pierwszej instancji podniósł, że uchybienie powyższe może zostać konwalidowane, ale obowiązkiem organu odwoławczego będzie wyjaśnienie kwestii zakresu pełnomocnictwa udzielonego [...]. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy obowiązany będzie także odnieść się do argumentacji skarżącego dotyczącej szczególnego pełnomocnictwa, udzielonego mu jakoby przez wspólników Spółki, do działania w ich imieniu, a także w imieniu Spółki, w trakcie postępowań związanych z poszczególnymi płatnościami rolnymi.
Sąd podał, że obowiązkiem organu odwoławczego będzie również wyjaśnienie, czy skarżący rzeczywiście został wskazany jako pełnomocnik Spółki i (lub) jej wspólników w ewidencji producentów rolnych, do wyłącznego działania w ich imieniu w sprawach dotyczących płatności rolnych.
W ocenie WSA, w tej sprawie wniosek o przyznanie płatności w imieniu Spółki składał [...]zaś dołączona do wniosku umowa spółki cywilnej z pełnomocnictwem miała inny cel niż wykazanie umocowania [...] do reprezentacji Spółki. [...] nie jest osobiście wspólnikiem Spółki cywilnej "[...]", zatem organ winien zbadać, czy był on uprawniony do składania w jej imieniu wniosku.
Sąd pierwszej instancji zauważył, że udzielenie pełnomocnictwa poza procesem ma charakter materialnoprawny i potwierdzenie tego pełnomocnictwa w procesie jest obowiązkiem strony. Organ winien być zawiadomiony o ustanowieniu pełnomocnika w danej, konkretnej sprawie (pełnomocnictwo ma być złożone do akt), nie może domniemywać jego istnienia. Z treści pełnomocnictwa powinien wynikać jego zakres, tzn. jakich czynności, w jakim postępowaniu, przed jakim organem może dokonywać pełnomocnik w imieniu swojego mocodawcy. W pełnomocnictwie należy wskazać, czy obejmuje ono wszelkie czynności procesowe, czy też tylko niektóre z nich, a ponadto określić, czy dotyczy całego postępowania, czy też tylko określonego etapu.
Nie można dowolnie interpretować zapisu pełnomocnictwa. To od mocodawcy zależy treść udzielonego pełnomocnictwa (w tym jego zakres). Powyższe okoliczności uzasadniają wątpliwości odnośnie zakresu pełnomocnictwa udzielonego [...] przez wspólników Spółki do działania w ich imieniu. Decyzja organu I instancji została skierowana niewątpliwie do wspólników, a nie do Spółki.
Zdaniem WSA, wobec uchylenia postanowienia o odmowie przywrócenia terminu, postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu należy uznać za przedwczesne.
Sąd zauważył, że uzasadnienie odmowy przywrócenia terminu jest dalece niewystarczające. Przytoczenie słusznych poglądów sądów administracyjnych na kwestię uprawdopodobnienia braku winy bez odniesienia ich do realiów rozpoznawanej sprawy nie spełnia wymagań wskazanych w art. 107 § 3 k.p.a. W tej sytuacji należy uznać, iż stwierdzenie, że wnioskodawca nie uprawdopodobnił, iż uchybienie terminu do wniesienia odwołania nastąpiło bez winy zainteresowanego nie zostało w żaden sposób uzasadnione. Końcowa część uzasadnienia postanowienia sprowadza się do oceny prawidłowości dokonanego doręczenia natomiast nie odnosi się do wniosku o przywrócenie terminu.
Dyrektor M. Oddziału Regionalnego ARMiR w W. wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.
Zaskarżonemu wyrokowi – na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) zarzucono naruszenie:
- 1) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w związku z:
- a) art. 7 Konstytucji RP w związku z art. 6, art. 7, art. 8, art. 33 § 1, art. 33 § 2, art. 33 § 3, art. 40 § 2, art. 105 § 1, art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego — dalej k.p.a. w związku z 95 § 1 i § 2, 96 i art. 98 Kodeksu cywilnego (kc) poprzez ich błędną wykładnię oraz nieprawidłowe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, iż ustanowiony na podstawie umowy spółki cywilnej pełnomocnik i umocowany do samodzielnej reprezentacji bez ograniczeń i według uznania pełnomocnik [...] nie była umocowana do reprezentacji wspólników spółki cywilnej "[...]" w trakcie postępowania administracyjnego;
- 2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 233 § 1 kpc w związku z art. 106 § 5 p.p.s.a poprzez jego błędne zastosowanie polegające na pominięciu wyjaśnienia i ustalenia istotnej dla sprawy okoliczności - tj. dowodu z dokumentu umowy spółki cywilnej, czyli nieprzeprowadzeniu prawidłowego postępowania dowodowego, i nierozważeniu w sposób bezstronny i wszechstronny i z przekroczeniem zasad swobodnej oceny dowodu, w szczególności błędnego przyjęcia, że [...] nie była uprawniona do występowania w charakterze pełnomocnika oraz bezzasadne uznanie, iż Prezes Zarządu [...] sp. z o.o. - wspólnika spółki cywilnej był uprawniony do wyłącznego działania w ich imieniu w postępowaniach o przyznanie płatności rolnych,
- 3) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 245 kpc w związku z art. 106 § 5 p.p.s.a. w związku z § 8 ust. 1 pkt. 2 i § 8 ust. 2 umowy spółki cywilnej poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji błędne przyjęcie, że [...] nie była umocowana do samodzielnego reprezentowania wspólników ww. spółki cywilnej;
- 4) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 33 § 2 kpa poprzez jego niezastosowanie co wpłynęło na błędne stanowisko Sądu, iż dołączona do wniosku o przyznanie płatności umowa spółki nie zawiera umocowania pełnomocnika i jednocześnie Dyrektora Zarządzającego - [...] do reprezentowania samodzielnie wspólników, jak również bezpodstawne uznanie, że jedynie Prezes Zarządu wspólnika spółki cywilnej był wyłącznie uprawniony do wyłącznego działania w ich imieniu;
- 5) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. z art. 860 kc, art. 865 §1,§2i§3 kc w związku art. 201 § 1 kodeksu spółek handlowych (ksh) w zw. z art., 6, art. 7, art. 8 kpa poprzez jego niezastosowanie, jak w pkt. 4 oraz dodatkowo uznanie, że Prezes Zarządu "[...] " z sp. z o.o. [...]jest pełnomocnikiem spółki cywilnej "[...]";
- 6) art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art.153 p.p.s.a poprzez ich błędną wykładnię oraz nieprawidłowe zastosowanie polegające na błędnym wskazaniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz błędne jej wyjaśnienie,
W uzasadnieniu organ podkreślił, że w umowie spółki cywilnej "[...]" wspólnicy spółki cywilnej złożyli zgodne oświadczenie woli, w którym umocowali [...]do samodzielnego reprezentowania spółki, bez ograniczeń i według uznania Pełnomocnika. [...] będzie pełniła funkcję Dyrektora Zarządzającego" (§ 8 ust. 2 umowy spółki). Równocześnie wspólnicy spółki cywilnej ustalili, że uprawnionymi do reprezentacji spółki są samodzielnie bądź każdy ze wspólników, bądź też [...] (§ 8 ust. 1 pkt 2 umowy spółki).
Zdaniem autora skargi kasacyjnej zgodnie z art. 95 § 1 kodeksu cywilnego z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych albo wynikających z właściwości czynności prawnej, można dokonać czynności prawnej przez przedstawiciela". Stosownie do art. 95 § 2 Kc czynność prawna dokonana przez przedstawiciela w granicach umocowania pociąga za sobą skutki bezpośrednio dla reprezentowanego. W niniejszej sprawie wspólnicy spółki cywilnej udzielili pełnomocnictwa [...] do samodzielnego reprezentowania wspólników, co zostało wyraźnie wyartykułowane w § 8 ust. 2 umowy. Przez udzielenie takiego pełnomocnictwa należy rozumieć złożenie oświadczenia woli, którego treścią jest upoważnienie określonej osoby do dokonania w imieniu i ze skutkiem prawnym dla mocodawcy czynności prawnej. Zakres udzielonego pełnomocnictwa w sposób wyraźny wskazuje, [...] miała umocowanie do wszelkich czynności zwykłego zarządu, w tym do prowadzenia wszelkich spraw w imieniu i na rzecz wspólników spółki "[...]" - związanych z jej działalnością.
Kasator podkreślił, że WSA zignorował treść umowy pomijając ją w procesie ustalania stanu faktycznego. Gdyby Sąd pierwszej zapoznał się z treścią umowy i dopuścił dowód z tego dokumentu wówczas uznałby, iż [...] była prawidłowo umocowana do działania w imieniu wspólników Spółki cywilnej w oparciu o § 8 umowy.
W ocenie autora skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji naruszył art. 33 § 3 k.p.a. przez przyjęcie, że organowi nie przedstawiono dokumentu pełnomocnictwa. Gdyby Sąd I instancji prawidłowo ocenił dokumentację sprawy i dopuścił dowód z dokumentu prywatnego, jakim jest umowa spółki cywilnej uznałby, że pełnomocnictwo zostało udzielone na piśmie, co wyraźnie wynika z treści §8 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 umowy spółki. Nadto do wniosku o przyznanie płatności został doręczony oryginał umowy spółki, w której znajduje się sformułowanie o udzieleniu pełnomocnictwa wraz z podanym adresem pełnomocnika. Zdaniem organu, o ile pełnomocnictwo może mieć postać pisemną, o tyle nie musi być ono wskazane w odrębnym dokumencie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r., Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego jest ocena z punktu widzenia zgodności z prawem procesu zastosowania norm prawa materialnego w danej sytuacji faktycznej. Ocen tych dokonuje wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów procesowych p.p.s.a. Nie można utożsamić zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego czy posługiwać się nimi zamiennie, bowiem dotyczą one odmiennych pojęć prawnych i dotyczą różnych instytucji prawa. Dlatego też w art. 174 p.p.s.a. przewidziano dwie podstawy kasacyjne.
Treść art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wymaga wskazania przepisów i sposobu ich naruszenia, a także wykazaniem, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Cała argumentacja zawarta w skardze kasacyjnej w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. tj. zarzutu naruszenia przepisów postępowania wyszczególnionym w pkt 1-3 zmierza do wykazania, że [...] była umocowana do reprezentowania wspólników Spółki cywilnej "[...] " w toku postępowania administracyjnego o przyznaniu płatności na podstawie § 8 ust 1 pkt 2 i ust 2 umowy Spółki cywilnej zawartej w dniu 1 marca 2008 r., a tym samym złożenia odwołania od decyzji Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARMiR) w B. z dnia [...] grudnia 2009 r., w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie płatności rolnych za 2009 r.
Przede wszystkim zupełnie chybione są zarzuty zawarte w pkt 2 i 3 skargi kasacyjnej albowiem Sąd i instancji nie stosował i nie miał potrzeby stosowania procedury wynikającej z art. 106 § 3 p.p.s.a. tj. przeprowadzenia dowodu uzupełniającego z dokumentu w postaci umowy Spółki cywilnej ponieważ dokument ten zawierały akta sprawy i był on przedmiotem oceny zarówno organu jak i Sądu o czym świadczy treść uzasadnienia wyroku, a podważaniu sposobu jego interpretacji w zakresie udzielonego pełnomocnictwa nie służy art. 106 § 5 p.p.s.a. w związku z art. 233 § 1 kpc i art. 245 kpc.
WSA w Warszawie trafnie przyjął, iż dla oceny zasadności wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od cyt. wyżej decyzji konieczne jest wyjaśnienie kwestii pełnomocnika Spółki cywilnej "[...]" upoważnionego do reprezentacji Spółki. Lakoniczne uzasadnienie wyroku w części dotyczącej pełnomocnictwa dla [...] nie poparte zostało żadną oceną przyczyn dla których pełnomocnictwo dla niej (wynikające umowy spółki) "miało inny cel" nie wskazując jaki. Tego rodzaju stwierdzenie pozostaje w sprzeczności z argumentacją Sądu dotyczącą niewyjaśnienia kwestii właściwego pełnomocnictwa dla Spółki. Rzeczą organu będzie ponownie rozważenie tej kwestii zwłaszcza, że w szeregu sprawach nie traktował [...] jako pełnomocnika strony i doręczał decyzje [...]
W pierwszym rzędzie chodzi o prawidłowość doręczenia decyzji, a następnie złożenia odwołania i ostatecznie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania.
Pomocną w usunięciu wątpliwości Sądu i organu w postępowaniu administracyjnym (co do pełnomocnika, przedstawiciela lub strony) będzie uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 maja 2012 r., sygn. akt II GPS 2/12. Zgodnie z tą uchwałą w przypadku grupy osób związanych z umową Spółki cywilnej status producenta rolnego w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r., o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2004 r., Nr 10, poz. 76 ze zm.) przysługuje Spółce cywilnej. Znaczenie dla oceny reprezentacji Spółki będzie miał również wpis do ewidencji producentów rolnych i nadanie numeru identyfikacyjnego (art. 12 ust 5 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.
Na marginesie zauważyć wypada, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną od wyroku WSA uwzględniającym skargę [...] na decyzję umarzającą postępowanie w sprawach dopłat wobec jego bezprzedmiotowości, uwzględniając treść cyt. uchwały wyraził pogląd, iż brak było podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego z tej przyczyny (por. wyrok NSA z 17 lipca 2012 r., sygn. akt II GSK 639/11).
W tych okolicznościach za pozbawione usprawiedliwionych podstaw należało uznać pozostałe zarzuty i dlatego w oparciu o art. 184 p.p.s.a. oddalono skargę kasacyjną.