Uzasadnienie
Wyrokiem z 26 października 2017 r. (sygn. akt II SA/Rz 823/17) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (dalej zwany "WSA"), działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej zwanej "ppsa"), oddalił skargę M. W. (dalej zwanej "Skarżącą") na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej zwanego "GITD") z [...] maja 2017 r. (nr [...]) w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym.
WSA orzekał w następującym stanie sprawy.
W piśmie z 17 stycznia 2017 r. Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego (dalej zwany "WITD") zawiadomił Skarżącą (prowadzącą działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego osób) o zamiarze przeprowadzenia kontroli w jej siedzibie. Zawiadomienie odebrał w dniu 18 stycznia 2017 r. pełnoletni domownik A. W. W piśmie z 6 lutego 2017 r. Skarżąca wniosła o przesunięcie kontroli. W piśmie tym nie podano przyczyny, która uzasadniałaby przesunięcie kontroli.
W dniu 8 lutego 2017 r. funkcjonariusze upoważnieni do kontroli zjawili się pod adresem Skarżącej wskazanym w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej, jednak nie zastali tam Skarżącej, ani osoby przez nią upoważnionej do jej reprezentowania w trakcie kontroli. Nie powiodły się również próby telefonicznego skontaktowania się ze Skarżącą, ani ponowna próba kontaktu podjęta 9 lutego 2017 r., gdyż siedziba Skarżącej była zamknięta.
Decyzją z [...] marca 2017 r. WITD, działając na podstawie art. 92a ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1907 ze zm.; dalej zwanej "utd") oraz lp. 1.5 załącznika nr 3 do utd, nałożył na Skarżącą karę pieniężną w wysokości 10 000 zł za niepoddanie się kontroli.
Skarżąca złożyła odwołanie od tej decyzji. Stwierdziła, że jej nieobecność była spowodowana wcześniej zaplanowaną podróżą zagraniczną w dniach 7–11 lutego 2017 r. istotną z punktu widzenia prowadzonej działalności. Dlatego 6 lutego 2017 r. wnioskowała o zmianę terminu kontroli. Zaznaczyła, że nie miała obowiązku wyznaczania pod swoją nieobecność osoby, która by ją reprezentowała.
Decyzją z [...] maja 2017 r. GITD utrzymał w mocy decyzję WITD. Uznał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że Skarżąca dopuściła się naruszenia nakazu poddania się kontroli. Zwrócił uwagę, że na podstawie art. 80 ust. 3 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1829 ze zm.) kontrolowany obowiązany jest do pisemnego wskazania osoby upoważnionej do reprezentowania go w trakcie kontroli, w szczególności w czasie jego nieobecności. Tymczasem w dniu kontroli kontrolujący nie zastali ani Skarżącej, ani osoby przez nią upoważnionej. Z uwagi na to GITD uznał, że wobec jednoznacznego niepoddania się kontroli nałożenie na Skarżącą kary pieniężnej było prawidłowe.
Skarżąca złożyła do WSA skargę na decyzję GITD. Podniosła w szczególności, że w dniu 6 lutego 2017 r. wystąpiła z prośbą o przesunięcie terminu planowanej kontroli. Było to spowodowane kluczowym dla jej przedsiębiorstwa kontraktem, połączonym z koniecznością odbycia wcześniej zaplanowanego wyjazdu zagranicznego w dniach 7-11 lutego 2017 r., co Skarżąca wyjaśniła organowi w piśmie z 1 marca 2017 r. oraz w odwołaniu. Skarżąca stwierdziła, że nie miała zamiaru uniemożliwiać, ani utrudniać przeprowadzenia kontroli, ale też nie ciążył na niej obowiązek ustanowienia osoby, która by ją reprezentowała podczas kontroli w czasie jej nieobecności.
WSA oddalił skargę.
WSA uznał, że ustalenia faktyczne organów znajdują potwierdzenia w aktach sprawy, są prawidłowe i zostały dokonane z zachowaniem wymagań przewidzianych w ustawie z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej zwanej "kpa"). WSA nie stwierdził przy tym uchybień w zakresie oceny i kwalifikacji naruszenia prawa stwierdzonego przez organy i przypisanego Skarżącej.
WSA wskazał, że Skarżąca jako przedsiębiorca podlega obowiązkowi kontroli działalności gospodarczej, o której mowa w przepisach ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, na zasadach określonych w art. 77 i następnych tej ustawy. Stwierdził m.in., że organ kontroli ma, wynikający z art. 79 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, obowiązek zawiadomienia przedsiębiorcy o zamiarze wszczęcia kontroli, z zachowaniem terminów określonych w ust. 4, czego w niniejszej sprawie dopełniono. WSA wskazał też, że z art. 80 ust. 3 i art. 85 ust. 3 wspomnianej ustawy wynika, że kontrolowany jest obowiązany do pisemnego wskazania osoby upoważnionego do reprezentowania go w trakcie kontroli (w szczególności w czasie nieobecności) i że czynności kontrolne przeprowadza się w obecności przedsiębiorcy lub osoby przez niego wyznaczonej.
WSA wskazał też przepisy utd, które określają kompetencje kontrolne Inspekcji Transportu Drogowego oraz obowiązki kontrolowanego. Dodał, że niepoddanie się kontroli lub uniemożliwienie jej przeprowadzenia sankcjonowane jest karą pieniężną wymierzaną na podstawie art. 92a utd, w wysokości 10 000 zł określonej w lp. 1.5 załącznika nr 3 do utd.
Zdaniem WSA, organy prawidłowo oceniły, że ustalony stan faktyczny świadczył o tym, że Skarżąca nie poddała się kontroli, skoro mimo zawiadomienia nie była obecna w dniu kontroli w siedzibie, ani nie wyznaczyła osoby do jej reprezentowania podczas nieobecności. WSA uznał, że Skarżąca w istocie nie podała żadnej dającej się zweryfikować przyczyny tej nieobecności, a zatem zaistniały podstawy do nałożenia na nią kary pieniężnej w wysokości 10 000 zł.
WSA stwierdził, że zaplanowana wcześniej podróż służbowa, mająca istotne znaczenie dla prowadzonej działalności gospodarczej, mogłaby uzasadnić na wniosek przedsiębiorcy zmianę terminu zaplanowanej przez organ kontroli, jednakże taka prośba powinna być poparta stosownymi i wiarygodnymi dowodami bądź oświadczeniami. Tymczasem Skarżąca w piśmie z 6 lutego 2017 r. nie podała jakiegokolwiek powodu niemożności poddania się kontroli w dniu 8 lutego 2017 r., a próby telefonicznego skontaktowania się inspektorów ze Skarżącą także w dniu kontroli okazały się bezskuteczne. Zdaniem WSA, Skarżąca nie przedstawiła też np. dowodów odbytej podróży służbowej, ani nie wskazała miejsca wyjazdu, ani firmy kontrahenta. Z akt sprawy nie wynika też, aby w terminie późniejszym, zwłaszcza po otrzymaniu zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego, Skarżąca podjęła jakiekolwiek czynności, które umożliwiłyby przeprowadzenie kontroli.
WSA zwrócił też uwagę, że zawiadomienie o kontroli doręczono Skarżącej z właściwym wyprzedzeniem, a czas ten umożliwiał – przy zachowaniu należytej staranności – odpowiednie zorganizowanie się, a także nawiązanie kontraktu z organem kontroli i powiadomienie go o obiektywnej przyczynie niemożności poddania się kontroli w wyznaczonym terminie, czego jednak Skarżąca nie uczyniła.
Skarżąca złożyła skargę kasacyjną od wyroku WSA, zaskarżając to orzeczenie w całości. Wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, ewentualnie o umorzenie postępowania, a także o zasądzenie kosztów postępowania (w tym kosztów zastępstwa procesowego wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa) według norm przepisanych.
Skarżąca zarzuciła wyrokowi WSA:
- 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:
- - art. 92c ust. 3 utd w zw. z lp. 1.5 załącznika nr 3 do utd przez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, że ma ten przepis zastosowanie w świetle zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie, gdy w rzeczywistości Skarżąca pismem z 6 lutego 2017 r. wniosła prośbę do WITD o przesunięcie daty kontroli wyznaczonej na 8 lutego 2017 r. na inny termin oraz przedłożeniem przez Skarżącą pisma z 2 marca 2017 r. do WITD, w którym szczegółowo wyjaśnia okoliczności sprawy, a także zwraca się z prośbą o przeprowadzenie kontroli w przedsiębiorstwie w nowym terminie;
- - art. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej przez błędne przyjęcie przez WSA, że podczas podjętych w przedmiotowej sprawie czynności kontrolnych przez WITD (upoważnionych przez niego inspektorów transportu drogowego) działali na podstawie i w granicach prawa, z poszanowaniem uzasadnionych interesów przedsiębiorcy, gdy w rzeczywistości mimo faktu złożenia przez Skarżącą pisemnej informacji z 6 lutego 2017 r. z prośbą o przesunięcie terminu kontroli, podjęli próbę rozpoczęcia kontroli w przedsiębiorstwie Skarżącej (dzwonili domofonem, pukali do drzwi etc.), choć mieli świadomość i wiedzę, że Skarżąca wniosła pismo z 6 lutego 2017 r. z prośbą o przesunięcie daty kontroli na inny termin;
- - art. 80 ust. 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej przez błędne uznanie przez WSA, że Skarżąca swoim działaniem naruszyła przedmiotowy przepis w ten sposób, że nie upoważniła innej osoby do jej reprezentowania w czasie jej nieobecności, gdy w rzeczywistości takowy obowiązek spoczywa na kontrolowanym przedsiębiorcy w trakcie kontroli, a w niniejszej sprawie takowa (kontrola) się nie rozpoczęła ze względu na fakt wyjazdu służbowego Skarżącej, o czym zresztą Skarżąca informowała pisemnie WITD dzień wcześniej tj. 6 lutego 2017 r.;
- - art. 72 utd przez błędne uznanie przez WSA, że Skarżąca uniemożliwiła inspektorom transportu drogowego dokonanie czynności kontrolnych, gdy w rzeczywistości Skarżąca wniosła pismem z 6 lutego 2017 r. do WITD o przesunięcie daty kontroli z 8 lutego 2017 r. na inny termin, nadto pismem z 2 marca 2017 r. (wyjaśnienia) szczegółowo wyjaśniła okoliczności wniosku oraz zwróciła się z prośbą o wyznaczenie nowego terminu kontroli; nadto Skarżąca każdorazowo (w każdym piśmie kierowanym do WITD) jasno stwierdza, że podda się kontroli, jak też umożliwi inspektorom transportu drogowego dokonanie czynności kontrolnych;
- 2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
- - art. 1 § 1 i 2 ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 art. 107 § 3 kpa, polegające na oddaleniu skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji GITD, gdy w rzeczywistości WSA winien przez kontrolę działalności administracji publicznej dokładnie wyjaśnić zaistniały stan faktyczny, gdy w rzeczywistości WSA w uzasadnieniu wyroku na str. 6 wskazuje: "Co więcej, z akt sprawy nie wynika, aby także w terminie późniejszym, zwłaszcza po otrzymaniu zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego, podjęła jakiekolwiek czynności, które umożliwiałyby przeprowadzenie kontroli"; cytowane zdanie jest niezgodne ze zgromadzonym materiałem dowodowym w sprawie, gdyż Skarżąca w każdym piśmie kierowanym do WITD w toku postępowania administracyjnego wyraźnie oświadczyła, że zamiarem jej nie było uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli, a jedynie zmiana jej daty terminu; w tym piśmie nadto wniosła o wyznaczenie nowego terminu kontroli;
- - art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 w zw. z art. 77 kpa przez wydanie przez organ decyzji z rażącym naruszeniem przepisów prawa (zasad ogólnych) tj. niepodjęcie wszelkich możliwych czynności mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, w tym nieudzielenie odpowiedzi Skarżącej na złożone przez nią pismo z 6 lutego 2017 r. w WITD, tym samym nie informując Skarżącej należycie i wyczerpująco o okolicznościach faktycznych i prawnych; organ przy wydawaniu decyzji nie wziął pod uwagę interesu społecznego, ani słusznego interesu obywateli (w tym przypadku interesu Skarżącej), tym samym organ przez swoje działania prowadził postępowanie w sposób, który w żaden sposób nie pogłębia zaufania Skarżącej do władzy publicznej;
- - art. 237 kpa przez niezałatwienie skargi, w tym nieudzielenie odpowiedzi, ani nie ustosunkowanie się przez WITD do pisma Skarżącej z 6 lutego 2017 r.
W uzasadnieniu Skarżąca wskazała argumenty mające przemawiać za trafnością zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1842) przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, przy czym na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Wobec tego, że taka sytuacja wystąpiła w tej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Rozpoznając sprawę w tych granicach skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego uznał, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie - z uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw.
Skarga kasacyjna zawiera zarzuty naruszenia zarówno przepisów postępowania, jak i prawa materialnego, przez błędne ich zastosowanie. W tej sytuacji w pierwszej kolejności należy odnieść się do pierwszych ze wskazanych zarzutów, albowiem dopiero prawidłowo ustalony stan faktyczny, pozwala na ocenę zasadności zastosowania przepisu prawa materialnego.
W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 ppsa, w pierwszej kolejności zgłoszono zarzut naruszenia "art. 1 § 1 i 2 ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 art. 107 § 3 kpa", a następnie naruszenia art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 kpa w zw. z art. 77 kpa przez wydanie decyzji z rażącym naruszeniem zasad ogólnych. W końcu zarzucono naruszenie również art. 237 kpa, przez nieudzielenie odpowiedzi, ani nieustosunkowanie się do pisma Skarżącej z 6 lutego 2017 r.
Odnośnie do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, ich rozpoznanie należy poprzedzić ogólną uwagą, że nie każde naruszenie przepisów postępowania sądowego może stanowić podstawę kasacyjną, ale tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Użycie słowa "wpływ" w art. 174 pkt 2 ppsa należy bowiem rozumieć w ten sposób, że pomiędzy wydanym orzeczeniem a błędem postępowania musi zachodzić związek przyczynowy. W skardze kasacyjnej należy zatem wykazać zarówno fakt naruszenia przepisów procesowych, jak i uprawdopodobnić istnienie potencjalnego związku.
Przechodząc już natomiast do rozpoznania poszczególnych zarzutów - co się tyczy "art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a.", to w tym zakresie pierwszy z wymienionych zarzutów nie może zostać rozpoznany, ponieważ nie jest możliwe ustalenie, o jaki przepis chodzi, gdyż ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ppsa) w art. 1 nie zawiera paragrafów. Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 183 § 1 ppsa, nie jest uprawniony do domyślania się, o jaki przepis chodziło autorowi skargi kasacyjnej, ponieważ może rozpoznać sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej wyznaczonych przez stronę wnoszącą ten środek odwoławczy.
Jeśli natomiast chodzi o naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107§ 3 kpa oraz wymienionych pozostałych ogólnych zasad postępowania, to - zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego - WSA prawidłowo uznał, że organy administracji ich nie naruszyły i że stan faktyczny sprawy został prawidłowo wyjaśniony.
Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji działają na podstawie przepisów prawa, stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz prowadząc postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 7 i art. 8 kpa). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 kpa) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów - art. 80 kpa). Obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego jest związany ściśle z przyjętą zasadą swobodnej oceny dowodów.
Swobodna ocena dowodów, aby nie przerodziła się w samowolną, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny, tj.: 1) opierać się na materiale dowodowym zebranym przez organ, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w przepisach prawa;
2) być oparta na wszechstronnym rozpatrzeniu całokształtu materiału dowodowego i 3) organ powinien dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy. Oczywiste też jest, że rozumowanie, w wyniku którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznych, powinno być zgodne z zasadami logiki. Rezultaty tej oceny materiału dowodowego organ winien następnie wyrazić w uzasadnieniu decyzji spełniającym wymogi opisane w art. 107 § 3 kpa.
W omawianych zarzutach skargi kasacyjnej Skarżąca polemizuje z oceną WSA zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, dotyczącą tego, że nie podjęła ona czynności, które umożliwiałyby przeprowadzenie kontroli; podnosi też, że nie udzielono jej – wbrew treści art. 237 kpa – odpowiedzi na pismo z 6 lutego 2017 r., a organ winien to uczynić nie później, niż w ciągu miesiąca. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej polemizuje się natomiast z przyjętą w sprawie oceną materiału dowodowego, powtarzając własną narrację sprowadzającą się do twierdzenia, że Skarżąca nie mogła poddać się w wyznaczonym przez organ dniu kontroli ze względu na wyjazd służbowy. Skarżąca nie wyjaśnia jednak jakich niezbędnych dowodów nie przeprowadzono, powołując się (jak do tej pory w tej sprawie) na złożone przez siebie organowi pisma procesowe z 6 lutego 2017 r. i z 2 marca 2017 r. Brak jest również uzasadnienia, jak wskazywane uchybienia mogłyby wpłynąć na wynik postępowania.
Tak sformułowane zarzuty nie mogły okazać się skuteczne. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, nie można stwierdzić deficytów w dokonanej w sprawie ocenie materiału dowodowego, przekładającej się na ustalenia stanu faktycznego. Prawidłowo zatem WSA uznał, że trafne były ustalenia organów odnośnie do tego, że Skarżąca, pomimo wcześniejszego zawiadomienia o terminie zaplanowanej kontroli, nie była w tym terminie obecna w miejscu określonym jako siedziba prowadzonej działalności. Nie podała dającej się zweryfikować przyczyny tej nieobecności, nie wykazała też, że niemożność przeprowadzenia wobec niej kontroli była od niej niezależna, że nie mogła tej przeszkody wcześniej przewidzieć. Podawana przez Skarżącą przyczyna niepoddania się kontroli - tj. zaplanowana wcześniej podróż służbowa - mogłaby ewentualnie uzasadniać zmianę terminu kontroli na jej wniosek, gdyby została poparta stosownymi i wiarygodnymi dowodami i oświadczeniami.
Tymczasem Skarżąca nie dość, że w piśmie z prośbą o zmianę terminu (złożonym 6 lutego 2017 r., wobec zaplanowanej kontroli na dzień 8 lutego 2017 r.) nie podała jakiegokolwiek powodu niemożności poddania się tej kontroli, to jeszcze próby inspektorów skontaktowania się z nią zarówno w dniu kontroli, jak i wcześniej, okazały się bezskuteczne.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że te oceny i ustalenia znajdują pełne potwierdzenie w uzasadnieniach wydanych w sprawie decyzji i znajdującym się w aktach materiale dowodowym. Odzwierciedlają one m.in. starania podejmowane przez inspektorów kilkukrotnego skontaktowania się ze Skarżącą w dniach 7 – 9 lutego 2017 r., zarówno telefonicznego, jak i osobistego - przez próby przystąpienia do kontroli w miejscu zarejestrowanym jako siedziba przedsiębiorstwa, a będącym też miejscem zamieszkania Skarżącej oraz brak podania jakiejkolwiek przyczyny prośby o przesunięcie kontroli zawartej w piśmie z 6 lutego 2017 r.
W tej sytuacji - kwestionując w skardze kasacyjnej twierdzenie przez WSA, że z akt sprawy nie wynika, aby Skarżąca podjęła, nawet w późniejszym terminie, jakiekolwiek czynności, które umożliwiałyby przeprowadzenie kontroli - autor skargi kasacyjnej powinien wyjaśnić, jakie to mogło mieć znaczenie i wpływ na wynik sprawy, czego zupełnie zaniechał. Brak jest także wskazania, jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć nieudzielenie Skarżącej w miesięcznym terminie odpowiedzi na pismo z 6 lutego 2017 r. z prośbą o przesunięcie kontroli, skoro dotyczyło ono kontroli, która miała się odbyć (ale nie odbyła) 8 lutego 2017 r. i jednocześnie z pisemnych wyjaśnień skarżącej z 2 marca 2017 r. wynika, że otrzymała ona zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie niepoddania się lub uniemożliwienia kontroli wraz z protokołem z czynności z 13 lutego 2017 r., z których wprost wynika, że jej prośba nie została uwzględniona i z jakich przyczyn.
Dlatego też uznać należało, że brak jest jakichkolwiek podstaw do uwzględnienia zarzutów skargi kasacyjnej w zakresie naruszenia przepisów postępowania, gdyż zgromadzono kompletny materiał dowodowy, a jego ocena była zgodna z treścią art. 77 § 1 i art. 80 kpa, w tym zgodna z zasadami logiki i uwzględniająca całokształt okoliczności, w tym zachowanie Skarżącej i terminy analizowanych zdarzeń, nie wykazano również naruszenia zasad ogólnych prowadzenia postępowania, ani art. 237 kpa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.
Przechodząc do rozpoznania zarzutów naruszenia prawa materialnego i tym zakresie stwierdzić należy, że nie są one zasadne.
W pierwszej kolejności ustosunkowując się do zarzutu tiret pierwsze z pkt 1 petitum skargi kasacyjnej, sformułowanego jako naruszenie "art. 92c ust. 3 ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2012r. poz. 1265 ze zm.) zwaną dalej u.t.d. w związku z L.p. 1.5 zał. nr 3 do u.t.d.(...)" stwierdzić trzeba, że ustawa o transporcie drogowym w tej wersji nie miała zastosowania w sprawie, co wprost wynika z decyzji z [...] maja 2017 r., która wskazała na stosowaną wersję ustawy, aktualną na dzień wydania tej decyzji tj. – tekst jednolity zawarty w Dz. U. z 2016 r., poz. 1907 ze zm. Niezależnie od tego stwierdzić trzeba, że ani w wersji wskazanej w skardze kasacyjnej, ani tej zastosowanej w sprawie (ani zresztą w żadnej innej wersji tej ustawy) artykuł 92c nie ma ustępu trzeciego. Zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, o czy była mowa wyżej, w połączeniu z wymogiem formalnym zawartym w przepisach ppsa, sprowadzającym się do obowiązku sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalistę, ma tę konsekwencję, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może sam poszukiwać właściwych przepisów prawnych, w miejsce błędnie powołanych, uzupełniać zarzutów czy w inny sposób zastępować strony w formułowaniu skargi kasacyjnej. Omawiany zarzut z tych więc już tylko przyczyn nie mógł zostać uwzględniony.
Kolejny oraz ostatni zarzut naruszenia prawa materialnego (tiret drugie i czwarte pkt 1 skargi kasacyjnej), a więc zarzuty naruszenia art. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz art. 72 utd oparte są na stanowisku Skarżącej wyrażającej przekonanie, że organy po otrzymaniu pisma z 6 lutego 2017 r. powinny przesunąć termin kontroli.
Zgodnie z art. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej – wykonując swoje zadania, w szczególności w zakresie nadzoru i kontroli, właściwy organ działa wyłącznie na podstawie i w granicach prawa, z poszanowaniem uzasadnionych interesów przedsiębiorcy. Z kolei stosownie do art. 72 utd, w którym wymienione są obowiązki kontrolowanego, jest on obowiązany umożliwić inspektorowi dokonanie czynności kontrolnych, a w szczególności udzielić ustnych lub pisemnych wyjaśnień, okazać dokumenty lub inne nośniki informacji, udostępnić dane mające związek z przedmiotem kontroli, udostępnić pojazd, obiekt, siedzibę przedsiębiorcy oraz wszystkie pomieszczenia, w których przedsiębiorca prowadzi działalność gospodarczą lub przechowuje mienie przedsiębiorstwa, przekazać oryginał zapisu urządzenia samoistnie rejestrującego prędkość jazdy i aktywność kierowcy w zakresie prowadzenia pojazdu lub karty kierowcy i innych nośników lub wydruków obrazujących te dane, umożliwić sporządzenie kopii dokumentów a także dokumentacji filmowej lub fotograficznej.
Z żadnego z tych przepisów nie wynika obowiązek organu do przesuwania odpowiednio wcześniej wyznaczonego terminu kontroli, zgodnie ze złożonym tuż przed planowaną kontrolą i w żaden sposób nieumotywowanym pismem. Tak więc nie organy czy (pośrednio) WSA naruszyły ww. przepisy, lecz - jak trafnie w sprawie oceniono - to Skarżąca naruszyła art. 72 utd, nie poddając się wyznaczonej kontroli.
Wreszcie nie można zgodzić się z zarzutem skargi kasacyjnej dotyczącym naruszenia art. 80 ust. 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, w którym autor skargi kasacyjnej w istocie zarzuca błędną wykładnię – i w konsekwencji błędne zastosowanie tego przepisu, przez uznanie przez WSA, że Skarżąca naruszyła ww. przepis w ten sposób, że nie upoważniła innej osoby do reprezentowania jej w czasie nieobecności, tymczasem zdaniem autora wskazany przepis należy rozumieć tak, że ww. obowiązek spoczywa na przedsiębiorcy w tracie kontroli, a w niniejszej sprawie taka kontrola jeszcze się nie rozpoczęła.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że WSA w zaskarżonym wyroku takiej analizy – odnośnie do naruszenia przez skarżącą art. 80 ust. 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, przez naruszenie obowiązku upoważnienia innej osoby w ogóle nie przeprowadzał i takiej tezy nie stawiał, zacytował tylko wprost treść tego przepisu. Stwierdził natomiast, że Skarżąca ani sama nie była obecna podczas kontroli, ani nie wyznaczyła innej osoby do jej reprezentowania, a więc słusznie przyjęto, że nie poddała się kontroli. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego to są dwie zupełnie inne rzeczy, gdyż o ile rzeczywiście trudno wyprowadzić z analizowanego przepisu obowiązek przedsiębiorcy do upoważnienia innej osoby jeszcze przed rozpoczęciem kontroli, to taka możliwość przecież istnieje, a skorzystanie z niej przez Skarżącą mogłoby ją uchronić od zakwalifikowania jej działania jako niepoddania się kontroli.
W istocie taka jest bowiem idea upoważnienia innej osoby, gdyż jak stanowi przepis czynności kontrolnych dokonuje się w obecności kontrolowanego lub osoby przez niego upoważnionej (ust. 1), zgodnie natomiast z ust. 3 kontrolowany jest obowiązany do pisemnego wskazania osoby upoważnionej do reprezentowania go w trakcie kontroli, w szczególności w czasie jego nieobecności.
Z tych wszystkich przyczyn, skarga kasacyjna jako niezawierająca usprawiedliwionych zarzutów, na podstawie art. 184 ppsa podlegała oddaleniu.