Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 8 grudnia 2020 r. oddalił skargę F. M. Sp. z o.o. w Warszawie na decyzję Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Olsztynie z dnia 23 marca 2020 r., w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zwieranie umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
w dniu 22 stycznia 2020 roku Dyrektor Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, ogłosił postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nr 14-20-000054/PDT/17/1/17.9250.031.08/01 prowadzone w trybie konkursu ofert w rodzaju; pomoc doraźna i transport sanitarny od 2009 w zakresie świadczenia udzielane przez zespół transportu medycznego na obszarze powiatów działdowskiego, nidzickiego, nowomiejskiego na okres od 1 kwietnia 2020 roku do 31 marca 2023 roku.
W postępowaniu złożono trzy oferty, które zostały zakwalifikowane do części niejawnej. W dalszej części postępowania komisja konkursowa przeprowadziła negocjacje z oferentami w celu ustalenia liczby planowanych do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej oraz ich ceny. W ich wyniku sporządzono ranking bieżący postępowania konkursowego, który był tożsamy z rankingiem końcowym. Rozstrzygnięcie postępowania nastąpiło natomiast w dniu 9 marca 2020 r. i do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej został wybrany S. P. Z. O. Z. w Dz..
Objętą skargą decyzją Dyrektor Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ w Olsztynie, oddalił odwołanie spółki F. M. i nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Organ w motywach wskazał, że w toku prowadzonego postępowania komisja konkursowa dokonała weryfikacji poprzez wgląd w jawną, przypisaną oferentowi wyłonionemu w toku postępowania księgę rejestrową i ustaliła, że objęta postępowaniem konkursowym komórka rozpoczęła działalność w dniu 14 grudnia 2017 r. W konsekwencji odpowiedź zawarta w części VIII formularza ofertowego rozdział 6.2 poz. 6.2.1 była odpowiedzią prawidłową. Odnośnie zarzutu przyjęcia oferty wybranego oferenta bez weryfikacji kodów resortowych wskazanych w rejestrze, organ wskazał, że oferent wyłoniony w toku konkursu ofert, analogicznie jak skarżąca spółka, posiadał zarejestrowaną i wymaganą w toku postępowania konkursowego komórkę o kodzie "9250 – Zespół transportu medycznego - świadczenia zdrowotne udzielane w specjalistycznym środku transportu".
Kod ten widnieje w przypisanej oferentowi, wyłonionemu w toku postępowania konkursowego, jawnej księdze rejestrowej. Organ stwierdził, że nie zostały wypełnione przesłanki do odrzucenia oferty wskazane w art. 149 ust. 1 pkt 7 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 1373 ze zm.), gdyż oferta spełniała wymagane warunki określone w przepisach prawa oraz w szczegółowych warunkach umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, o których mowa w art. 146 ust. 1 pkt 2 ustawy.
Sąd I instancji oddalając skargę na tą decyzję wskazał, że opinia o celowości inwestycji jest wydawana nie tylko w przypadku utworzenia nowego podmiotu leczniczego - w tym nowej jednostki lub komórki organizacyjnej podmiotu leczniczego - ale również innej inwestycji, dotyczącej wykonywania działalności leczniczej polegającej na udzielaniu świadczeń zdrowotnych. Niewątpliwie, w ocenie Sądu, świadczenia z zakresu transportu medycznego są świadczeniami specyficznymi, ponieważ są one udzielane przy pomocy środka transportu sanitarnego, dlatego też pod tym kątem organ powinien w postępowaniu konkursowym rozważyć nie tylko samo zarejestrowanie podmiotu świadczącego usługi medyczne przed 12 lipca 2018 r., ale również to czy po tej dacie nie dokonano inwestycji o kluczowym znaczeniu dla możliwości realizowania określonego zakresu świadczeń zdrowotnych.
Sąd I instancji stwierdził, że organ takiej oceny nie dokonał, jednak przedstawiony przez wybranego oferenta wykaz zasobów jednoznacznie wskazywał, że nie było konieczne posiadanie przez niego pozytywnej opinii IOWISZ, ponieważ nie dokonał on po 12 lipca 2018 r. żadnego zakupu, którego wartość mogłaby przekraczać 10.000 zł. Z tych przyczyn, zdaniem Sądu I instancji, częściowo błędne uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie mogło skutkować jej uchyleniem i w konsekwencji odjęciem 8 punktów. Sąd zauważył w tym zakresie, że z wykazu zasobów formularza ofertowego wynikało, że S. P. Z. O. Z. w Dz. po dniu 12 lipca 2018 r., nabył jedynie zestaw do intubacji, worek samorozprężalny, termometr i aparat do pomiaru ciśnienia tętniczego krwi.
W ocenie Sądu nabycie tego rodzaju urządzeń nie stanowiło inwestycji o kluczowym znaczeniu dla zakresu udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej. Wartość żadnego z tych urządzeń nie przekraczała 10.000 zł., dlatego też posiadanie pozytywnej opinii IOWISZ nie było konieczne.
W podstawie prawnej wyroku podano art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.).
F. M. Sp. z o.o. w W., skargą kasacyjną zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji zarzucając mu:
naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:
- 1.1. art. 149 ust. 1 pkt.
- 4) ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, przez brak odrzucenia oferty oferenta, który wygrał postępowanie prowadzone przez NFZ, jako że zawiera cenę rażąco niską w stosunku do wartości zamówienia;
naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
- 2.1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art 7 k.p.a., art 77 § 1 k.p.a. oraz art 80 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że normy te nie zostały naruszone w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji, w ten sposób, że organ nie wyjaśnił wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy oraz w stopniu niewyczerpującym zebrał i rozstrzygnął materiał dowodowy, w zakresie dotyczącym ustalenia rażąco niskiej ceny oferty, złożonej przez oferenta, który wygrał postępowanie prowadzone przez NFZ.
- 2.2. art 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w związku z art 8 k.p.a. poprzez błędne uznanie, jakoby nie zostały naruszone przez organ zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, w zakresie dotyczącym ustalenia rażąco niskiej ceny oferty, złożonej przez oferenta, który wygrał postępowanie konkursowe prowadzone przez NFZ.
Podnosząc te zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wniosła również o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Dyrektor Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Olsztynie, w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem podniesione w jej petitum zarzuty wraz z zawartą w uzasadnieniu argumentacją nie podważają prawidłowości wyroku Sądu I instancji i dokonanej w nim oceny rozstrzygnięcia organu Narodowego Funduszu Zdrowia.
Wskazania wymaga, że pomieszczone w skardze kasacyjnej zarzuty, tak naruszenia prawa materialnego jak i przepisów postępowania w swojej istocie zmierzają do wskazana naruszenia przez Sąd I instancji powołanej oceny decyzji Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Olsztynie przez wadliwe zaaprobowanie błędnie przeprowadzonego postępowania i wydanego rozstrzygnięcia w wyłącznie w odniesieniu do ustalonej ceny ofert. W pozostałym zakresie skarżąca kasacyjnie spółka nie podważyła sądowej oceny rozstrzygnięcia organu Funduszu. Z tych przyczyn, Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., wyrok Sądu I instancji skontroluje wyłączne w granicach nakreślonych zarzutami poniesionymi w skardze kasacyjnej.
Z uwagi na komplementarny charakter tychże zarzutów – naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego - zostaną one rozpoznane łącznie.
Pomieszczone w petitum skargi kasacyjnej zarzuty zmierzają do wytknięcia Sądowi I instancji, że w sprawie doszło do naruszenia art. 149 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach poprzez nieodrzucenie przez organ wygrywającej w sprawie oferty, która w ocenie strony skarżącej zawierała rażąco niską cenę w stosunku do wartości przedmiotu zamówienia.
Wskazania wymaga, że powołany art. 149 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach, zawierając nieostre pojęcie "rażąco niskiej ceny" w zestawieniu, że ma ona odnosić się do przedmiotu zamówienia, może sugerować, że należy ją oceniać przez pryzmat przedmiotu zamówienia. Można na tej podstawie sformułować wniosek, że w zależności np. od wielkości zamówienia, w tym również oferty złożonej przez oferenta i jego potencjału wykonawczego, cena oferty może kształtować się inaczej (w: Pietraszewska-Macheta Agnieszka (red.), Ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Komentarz, wyd. III, opublikowano: WKP 2018 r.).
W omawianym zakresie Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, który stwierdził, że: "w przedmiotowym postępowaniu wartość przedmiotu zamówienia wynikająca z ogłoszenia o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej wynosiła 825.000,00 PLN. Uwzględniając, objęty konkursem ofert, okres rozliczeniowy wynoszący 275 dni (01.04-2020 r. - 31.12.2020 r.), ustalona cena rekomendowana za ryczałt dobowy wynosiła nie więcej niż 3 000,00 PLN. Cena ofertowa wynikająca z treści oferty złożonej przez: a) S. P. Z. O. Z. w Dz. - wyniosła 2 950,00 PLN/ryczałt dobowy, zaś w wyniku przeprowadzonych negocjacji ostateczną cenę ustalono na poziomie 2.649,00 PLN/ryczałt dobowy, a ostateczną wartość oferty na sumę 728 475,00 PLN; b) skarżącej - wyniosła 2.980,00 PLN/ryczałt dobowy, zaś w wyniku przeprowadzonych negocjacji ostateczną cenę ustalono na poziomie 2 698,00 PLN/ryczałt dobowy, a ostateczną wartość oferty na sumę 741 950,00 PLN.
W konsekwencji, różnica między wartością ryczałtu dobowego ustaloną z oferentem wyłonionym w toku konkursu ofert, a skarżącą wyniosła 49,00 PLN, zaś między ostateczną wartością ofert obu oferentów 13.475,00 PLN, co było istotne dla rozstrzygnięcia postępowania w sytuacji, gdy dwóch oferentów uzyskało taką samą łączną sumę punktów oceny w rankingu końcowym, tj. 59 pkt, a komisja konkursowa mogła zgodnie z ogłoszeniem o postępowaniu dokonać wyboru tylko jednego świadczeniodawcy tzn. w tym przypadku tego, którego oferta przedstawiała korzystniejszy bilans ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia.".
Podzielając powołane stanowisko organu, Sąd I instancji za prawidłowe uznał stwierdzenie, że cena zaoferowana przez oferenta wyłonionego w konkursie nie stanowiła ceny rażąco niskiej w stosunku do przedmiotu zamówienia zaś przedstawiona kwota wystarczała do właściwego zabezpieczenia udzielania świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju pomoc doraźna i transport sanitarny od 2009 w zakresie: świadczenia udzielane przez zespół transportu medycznego.
Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do stwierdzenia, aby wskazane stanowisko organu, zaakceptowane przez Sąd I instancji, było wadliwe. Brak jest również podstaw do stwierdzenia, że wybrana przez organ oferta obarczona była przymiotem "rażąco niskiej ceny", która skutkowałaby koniecznością odrzucenia konkurencyjnej w stosunku do skarżącej oferty. Również sama skarga kasacyjna, przede wszystkim zaś jej motywy, pomieszczone w uzasadnieniu, nie podważają zasadności wyboru tejże oferty. Wskazać bowiem należy, że uzasadnienie omawianych zarzutów skargi kasacyjnej w jakikolwiek sposób nie wskazuje, z jakich przyczyn konkurencyjną ofertę należałoby uznać za ofertę zawierającą "rażąco niską cenę". Strona skarżąca kasacyjnie, poza polemiką opartą na ogólnikowych stwierdzeniach, nie przedstawiła żadnej szerszej argumentacji pozwalającej, już nawet nie na stwierdzenie, a na uznanie, iż w istocie kontroferent skarżącej spółki przedstawił cenowo ofertę, która uniemożliwi wykonywanie objętych konkursem świadczeń poniżej przyjętych i wymaganych standardów świadczenia opieki w zakresie pomocy doraźnej i transportu sanitarnego.
W istocie wywód strony skarżącej kasacyjnie ograniczył się do powołania fragmentu orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 maja 2015 r, sygn. akt VI SA/Wa 3771/14 oraz wyłącznego twierdzenia strony, że: "W ocenie Skarżącego nawet tak nieznaczna (mogło by się wydawać) różnica jak kwota 49 (czterdzieści dziewięć) złotych polskich powoduje, że za tę kwotę nie da się udzielać świadczeń zdrowotnych o jakości jakiej oczekuje NFZ. Wynika to chociażby z tej okoliczności, że kwota przedstawiona przez skarżącego, to w istocie kwota, która, przy dużych oszczędnościach pozwala jedynie na udzielanie świadczeń przez zespoły transportu medycznego jedynie po kosztach, tj. bez osiągania zysku (bez żadnej marży) po stronie skarżącego.". Jak już zauważono takie stanowisko, bez jego poparcia konkretnymi danymi i argumentami związanymi z kosztami świadczenia usług pomocy doraźnej i transportu sanitarnego, stanowią wyłącznie polemikę ze stanowiskiem organu oraz Sądu I instancji i nie pozwalają na dokonanie oceny objętego skargą kasacyjną wyroku w zakresie zamysłu, jaki autor skargi kasacyjnej miał formułując postawione w petitum zarzuty.
Podkreślenia bowiem wymaga, że nie jest rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego interpretowanie stawianych wyrokowi Sądu I instancji zarzutów i poszukiwanie argumentacji oraz dowodów na poparcie zasadności tychże zarzutów.
Podsumowując, brak jest podstaw do stwierdzenia aby w sprawie doszło do naruszenia podnoszonych przez stronę przepisów prawa procesowego, jak i przepisów prawa materialnego, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku.
O kosztach jak w punkcie 2 sentencji wyroku postanowiono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 pkt 2 i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 265).