Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 8 maja 2012 r., sygn. akt II GSK 650/12

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. wyrokiem z 8 marca 2012 r., sygn. akt I SA/Ol 67/12, oddalił skargę D. O. K. -"G.-R." na informację Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w przedmiocie negatywnej oceny wniosku o dofinansowanie projektu z budżetu Unii Europejskiej.

Sąd pierwszej instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.

I

W dniu 30 września 2011 r. D. O. K., właściciel Przedsiębiorstwa "G.-R." (dalej: Skarżący) złożył wniosek o dofinansowanie projektu pt. "Wyposażenie obiektu wypoczynkowego w nowoczesny, energooszczędny i ekologiczny system ogrzewania w oparciu o geotermalne źródła energii odnawialnej" w ramach konkursu zamkniętego nr [...] w osi 6 Środowisko przyrodnicze, Działanie 6.2 Ochrona środowiska przed zanieczyszczeniami i zniszczeniami Podziałanie: 6.2.1 Wykorzystanie odnawialnych źródeł energii.

Wniosek został poddany ocenie na podstawie Regulaminu naboru i oceny wniosków ze środków RPOWiM na lata 2007-2013 Instytucji Pośredniczącej - Wojewódzkiemu Funduszowi Ochrony Środowiska i Gospodarski Wodnej w O. (dalej: WFOŚiGW). Na etapie oceny merytorycznej punktowej wniosek został oceniony przez Komisję Oceny Projektów (dalej: KOP), uzyskując 34,86 punktów, co stanowiło 57,7 %. W związku z powyższym, biorąc pod uwagę § 26 pkt 1 Regulaminu naboru i oceny wniosków o dofinansowanie, wniosek został odrzucony przez KOP na etapie oceny merytorycznej punktowej.

Instytucja Pośrednicząca pismem z dnia 19 grudnia 2011 r., doręczonym w dniu 23 grudnia 2011 r., poinformowała Skarżącego o negatywnej ocenie projektu i wyłączeniu go z dalszego rozpatrywania. W uzasadnieniu informacji wskazała, że ważną rolę w ocenie wniosku spełnia, przygotowanie projektu do realizacji. W przypadku wniosku Skarżącego, wskaźniki przedstawione w projekcie, były niekorzystne w porównaniu z innymi projektami w konkursie, co skutkowało uzyskaniem małej liczby punktów za kryterium II: "Uniknięte emisje CO2" oraz "Wskaźnik jednostkowych kosztów inwestycyjnych".

Pismem z dnia 5 stycznia 2012 r. Skarżący wniósł protest od negatywnej oceny projektu. Wskazał, że trudno mu zweryfikować Kryterium II: "Uniknięte emisje zanieczyszczeń CO2" oraz Kryterium III: "Wskaźnik jednostkowych kosztów inwestycyjnych", z uwagi na brak kart ocen ekspertów. Biorąc pod uwagę punktację przyznaną za te kryteria innym projektom, zakwestionował wystawioną ocenę. Odnosząc się do kryterium IV: "Przygotowanie projektu - gotowość do realizacji inwestycji" stwierdził, że w projekcie przewidział osoby odpowiedzialne za wdrażanie projektu, zarówno od strony zarządzającej, technologicznej oraz merytorycznej i finansowej. Wskazał, że podkryterium "Stopień przygotowania instytucjonalnego do wdrażania projektu" zrealizował w całości. Podkreślił, że posiada wszelkie niezbędne decyzje administracyjne do rozpoczęcia realizacji zadań projektowych, w tym prawomocne pozwolenie na budowę oraz dokonał zgłoszenia wykonania prac geologiczno/odwiertowych, uzyskując pozytywną opinię Starosty Powiatu P. Wskazaną dokumentację dołączył do wniosku.

Odnosząc się do kwestii obowiązku zgłoszenia prac budowlanych, na które nie obowiązuje uzyskanie pozwolenia na budowę stwierdził, że zgłoszenie to należy złożyć na 30 dni przed rozpoczęciem robót budowlanych. W związku z powyższym przedłożył wyłącznie oświadczenie.

Wojewódzki Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej ustosunkowując się do protestu Skarżącego od negatywnej oceny projektu, utrzymał w mocy uprzednią negatywną ocenę projektu. W uzasadnieniu powołał się na § 19 ust. 5-7 regulaminu wskazując, że członkowie Komisji Oceny Projektów dokonując oceny merytorycznej punktowej, przyznawali punkty za poszczególne kryteria merytoryczne.

Za kryterium II: "Uniknięte emisje zanieczyszczeń CO2‘’ Skarżący uzyskał 3,44 pkt na 12 pkt możliwych. Ilość przyznanych punktów obliczono zgodnie ze wzorem. Dodatkowo kryterium III: "Wskaźnik jednostkowych kosztów inwestycyjnych" został obliczony jako stosunek całkowitych nakładów inwestycyjnych niezbędnych do realizacji projektu do wielkości mocy zainstalowanej w wyniku realizacji projektu (w zł/MW). Zgodnie z załącznikiem 10.1 do Regulaminu punkty obliczane zostały na podstawie wzoru:(x/y)*4 pkt, gdzie "x" to najniższy wskaźnik w danym konkursie (4992787,70), natomiast "y" - to wskaźnik ocenianego projektu (11 683819,95). Oceniając przedstawioną dokumentację aplikacyjną za kryterium III - wniosek uzyskał 3,42 pkt z 8 pkt możliwych. Ustosunkowując się do kryterium IV" "Przygotowanie projektu - gotowość do realizacji inwestycji" WFOŚiGW w O. stwierdził, że wniosek uzyskał 12 pkt z 25 pkt, w tym: za własność gruntów uregulowaną w 100% dla całego projektu uzyskał 2 punkty oraz za uregulowany stan prawny uzyskał 2 punkty.

Natomiast w odniesieniu do podkryterium c): "Przygotowania instytucjonalnego do wdrażania projektu" powołując się na zapisy w Studium Wykonalności rozdział 2.1.3, gdzie Skarżący stwierdził, że nie będzie powoływał komórki odpowiedzialnej za wdrożenie projektu - nie przyznano mu punktów za to podkryterium. W odniesieniu do podkryterium d): "Za zaawansowanie uzyskiwania pozwoleń na budowę" Skarżący również nie otrzymał punktów, gdyż nie przedstawił stosownego zgłoszenia robót budowlanych tylko oświadczenie, iż zostanie ono złożone w II kwartale 2012 r. Dodatkowo podniósł, że ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 156 poz.1118 z późn. zm., dalej: prawo budowlane) nie przewiduje zapisów, na które powołuje się wnioskodawca w proteście. Ustawodawca stwierdził, że zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 ustęp 5 prawa budowlanego, należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Za przygotowaną dokumentację przetargową przyznano 8 punktów.

WFOŚiGW podkreślił, że ocenie strategicznej podlegają tylko te projekty, które w ocenie merytorycznej uzyskają co najmniej 60% maksymalnej liczby punktów (60 % z 61 pkt to 36,60 pkt). Wniosek zaś Skarżącego uzyskał 34,86 punktów, co stanowiło 57,15 % i tym samym został wyłączony z dalszego rozpatrywania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. rozpoznając skargę D. K. stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie

W uzasadnieniu wskazał, że kryteria wyboru projektów i sposób dokonywania oceny wniosków został określony w Regulaminie naboru i oceny wniosków ze środków RPOWiM na lata 2007-2013 Instytucji Pośredniczącej do konkursu 02/11/6.2.1. Zgodnie z postanowieniami Regulaminu, każdy wniosek jest oceniany niezależnie co najmniej przez dwóch Pracowników IP II, zgodnie z "zasadą dwóch par oczu", zarówno na etapie oceny formalnej (§ 8) jak i oceny merytorycznej (§ 19).

Zdaniem Sądu spór dotyczy dokonanej oceny merytorycznej punktowej, w szczególności przyznanych punktów w ramach kryterium "Przygotowanie projektu - gotowość do realizacji inwestycji" podkryterium: "przygotowanie instytucjonalne do wdrożenia" (pkt. c) oraz "wartość zadań inwestycyjnych posiadających pozwolenie na budowę w stosunku do wartości wszystkich zadań" (pkt d). Ocena merytoryczna wniosku dokonywana była w dwóch etapach. Za spełnienie kryterium oceny przyznawane były punkty, za brak spełnienia kryterium – 0 pkt. W § 26 Regulaminu zastrzeżono, że do dalszej części konkursu, tj. ocenie strategicznej podlegać będą projekty, które w ocenie merytorycznej uzyskają ocenę stanowiącą co najmniej 60 % maksymalnej liczby punktów. Z załączonej do Regulaminu Instrukcji wypełnienia załączników do konkursu nr [...] wynikło, że załączniki stanowią integralną część wniosku o dofinansowanie projektu.

Wnioskodawca zobowiązany był dołączyć wszystkie niezbędne załączniki. Do załączników wymaganych w momencie złożenia wniosku o dofinansowanie zaliczono m.in. kopię pozwolenia na budowę lub zgłoszenie budowy (pkt 4). Ponadto z Instrukcji wynikało, że jedynie w Osi priorytetowej 6 Środowisko przyrodnicze, posiadanie pozwolenia na budowę, będzie stanowiło jeden z elementów oceny przygotowania projektu do jego realizacji. W związku z powyższym Wnioskodawca może dołączyć kopię pozwolenia na etapie złożenia wniosku o dofinansowanie projektu w celu uzyskania większej liczby punktów na etapie oceny merytorycznej w ramach kryterium oceniającego stopień przygotowania projektu do realizacji.

Sąd zaznaczył, że w załączniku 10.1 do Regulaminu, tj. Karty oceny merytorycznej punktowej - karta z definicją kryteriów Oś priorytetowa - środowisko przyrodnicze w ramach Kryterium: Działanie 6.2 Ochrona środowiska przed zanieczyszczeniami i zniszczeniami Poddziałanie 6.2.1 Wykorzystanie odnawialnych źródeł energii ujęto cztery kryteria oceny projektu, tj. I - Wskaźnik wykorzystania energii odnawialnej, za który maksymalnie można było otrzymać 16 punktów, II - Uniknięte emisje zanieczyszczeń CO2, za które maksymalnie można było otrzymać 12 pkt, III - Wskaźnik jednostkowych kosztów inwestycyjnych (8 pkt maksymalnie) oraz IV - Przygotowanie projektu – gotowość do realizacji inwestycji (25 pkt maksymalnie). W ramach opisu do kryterium IV wyodrębniono pięć podkryteriów, które punktowane były niezależnie, zaś suma wszystkich pięciu podkryteriów składała się na ilość punktów przyznanych ocenianemu wnioskowi w ramach ww. kryterium.

Sąd podkreślił, że za kryterium "Wskaźnik wykorzystania energii odnawialnej" Skarżący uzyskał maksymalną liczbę punktów przyznawaną przez KOP, tj. 16 pkt. W przypadku kryterium II i III na maksymalne 20 pkt Skarżący uzyskał 6,86 pkt. Na przyznaną ocenę za te kryteria wpływ miał najwyższy wskaźnik uniknięcia emisji zanieczyszczeń CO2, przedstawiony w projekcie (II kryterium), oraz najniższy wskaźnik jednostkowych kosztów inwestycyjnych z pośród wszystkich ocenianych projektów (III kryterium). O przyznanej punktacji za te kryteria decydowały obiektywne wskaźniki w postaci porównania danych z projektu Skarżącego z danymi z najlepszego projektu, wg. wskazanego kryterium uczestniczącego w konkursie.

Jak wskazał Sąd I instancji kwestią sporną jest przyznana ocena punktowa projektu za kryterium IV "Przygotowanie projektu do realizacji inwestycji" w tym za podkryteria: "przygotowanie instytucjonalne do wdrażania", oraz "wartość zadań inwestycyjnych posiadających pozwolenie na budowę w stosunku do wartości wszystkich zadań". Sąd podkreślił, że w ramach podkryterium "przygotowanie instytucjonalne do wdrażania" KOP oceniając projekt Skarżącego zasadnie stwierdziło, że Skarżący w zakresie realizacji projektu nie powołał Jednostki Realizującej Projekt oraz Pełnomocnika ds. Realizacji Projektu. Wynika to jasno z treści załączonego do wniosku "Studium Wykonalności" projektu "Wyposażenie obiektu wypoczynkowego w nowoczesny energooszczędny i ekologiczny system ogrzewania w oparciu o geotermalne źródła energii odnawialnej". Gdzie w rozdziale "Wykonalność instytucjonalna" podrozdziale "Finansowanie pracy komórki odpowiedzialnej za wdrażanie projektu, Skarżący wskazał, że "projekt będzie wdrażany i realizowany przez beneficjenta.

Nie jest konieczne i zasadne powoływanie komórki odpowiedzialnej za wdrażanie projektu, zarówno ze względów finansowych jak i wykonawczych". Tym samym, zdaniem Sądu należało uznać, że nie było podstaw do przyznania punków za ww. podkryterium. Oceniając projekt Skarżącego w tym zakresie, KOP brała pod uwagę wyłącznie fakt powołania Jednostki Realizującej Projekt oraz Pełnomocnika ds. Realizacji Projektu i tylko w przypadku powołania tych struktur miała możliwość przyznać za realizację tego podkryterium punkt.

Odnosząc się do oceny przyznanej projektowi Skarżącego za podkrterium "wartość zadań inwestycyjnych posiadających pozwolenia na budowę w stosunku do wartości wszystkich zadań" (IV kryterium) Sąd wskazał, że w ramach tego podkrterium KOP oceniała wyłącznie zaawansowanie uzyskania pozwoleń na budowę. Stopień pozyskania pozwoleń na budowę weryfikowany był na podstawie złożonego oświadczenia o stosunku wartości zadań inwestycyjnych posiadających pozwolenie na budowę do wartości wszystkich zadań. Stosownie do treści art. 30 ust. 5 prawa budowlanego zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia. Zgłoszenie dotyczy odwiertów.

Zdaniem Sądu fakt posiadania dokumentacji środowiskowej dotyczącej odwiertów jak i projektu geologicznego wraz ze stosownym pozytywnym stanowiskiem Starostwa Powiatowego w P., w sprawie możliwości dokonania tych odwiertów, nie pozwalał na uznanie, że Skarżący wypełnił to podkryterium.

Zgodnie z § 19 rozporządzeniem Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 15 grudnia 2010 r. w sprawie udzielania regionalnej pomocy inwestycyjnej w ramach regionalnych programów operacyjnych (Dz. U Nr 239, poz. 1599, dalej: rozporządzenie z 2010 r.) prace inwestycyjne związane z realizacją nowej inwestycji mogą rozpocząć się po złożeniu przez przedsiębiorcę wniosku. W przypadku gdy wniosek dotyczy projektu stanowiącego jeden z etapów przedsięwzięcia inwestycyjnego o charakterze wieloetapowym i projekt ten jest nową inwestycją, rozpoczęcie prac inwestycyjnych związanych z realizacją nowej inwestycji następuje z chwilą podjęcia prac budowlanych lub złożenia pierwszego oświadczenia woli dotyczącego nabycia ruchomych środków trwałych lub wartości niematerialnych i prawnych w zakresie dotyczącym tej inwestycji (pkt 4 § 19). Jak wynika z harmonogramu realizacji projektu planowana data rozpoczęcia realizacji to 2 stycznia 2012 r.

Sąd wskazał, że zgodnie z wnioskiem Skarżącego, planowana inwestycja dotyczyła wykonania nowego źródła ciepła wraz z niezbędną instalacją c.o do budynku pensjonatu, nie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, wymagała jedynie zgłoszenia rozpoczęcia prac związanych z wykonaniem odwiertów. Skarżący na moment składania wniosku nie złożył wymaganego zgłoszenia do odpowiedniego organu. Do wniosku załączył jedynie oświadczenie, że "w związku z planowaną realizacją inwestycji w postaci wykonania systemu grzewczego w oparciu o technologie pomp ciepła, przed rozpoczęciem realizacji zadania związanego z prowadzeniem odwiertów dokona właściwego zgłoszenia robót budowlanych do Starostwa Powiatowego w P. Przewidywany termin złożenia wniosku to II kwartał 2012 r.

W sytuacji gdy przedsięwzięcie zaplanowane we wniosku w celu jego realizacji wymagało jedynie złożenia zgłoszenia o rozpoczęciu prac właściwemu organowi na podstawie ustawy Prawo budowlane natomiast w ramach podkryterium "wartość zadań inwestycyjnych posiadających pozwolenia na budowę w stosunku do wartości wszystkich zadań", oceniane było zaawansowanie uzyskania wymaganych prawem pozwoleń czy też zgłoszeń.

Zdaniem Sądu Skarżący nie przedstawił KOP wymaganego zgłoszenia, zatem zasadnie nie przyznano punktów w ramach tego podkryterium. Zgłoszenia takiego nie zastępuje przedstawione przez wnioskodawcę oświadczenie o zamiarze dokonania zgłoszenia. Nie wywołuje ono bowiem żadnych sutków prawnych w świetle ustawy Prawo budowlany. WSA podkreślił, że w sprawie nic nie stało na przeszkodzie aby takiego zgłoszenia Skarżący dokonał już w chwili składania wniosku o dofinansowanie projektu. Realizację projektu Skarżący planował rozpocząć na początku 2012 r. i zakończyć 30 listopada 2013 r. W zgłoszeniu wnioskodawca mógł określić termin przystąpienia do wykonania robót budowlanych i od tego terminu liczony byłby okres 2 lat w którym wnioskodawca winien rozpocząć wykonanie zgłoszonych robót budowlanych. Zdaniem Sądu, na przyznaną ocenę przez KOP za ww. podkryterium nie mogło mieć wpływu załączone do skargi pismo Starosty P. z dnia 31 maja 2011 r. w kwestii przyjęcia zgłoszenia Projektu prac geologicznych wykonywanych w celu wykorzystania ciepła Ziemi dla ogrzania budynku Pensjonatu.

Przedstawione bowiem przyjęcie zgłoszenie nastąpiło na podstawie przepisów ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze oraz § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 23 czerwca 2005 r., zaś punktowane w ramach podkryterium były wyłącznie pozwolenia i zgłoszenia przewidziane w ustawie Prawo budowlane.

Odnosząc się do przedłożonych decyzji nr [...] w przedmiocie rozbudowy istniejącego budynku mieszkalnego na budynek mieszkalno-pensjonatowy oraz decyzji w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie części rozbudowanego i przebudowanego istniejącego budynku mieszkalnego Sąd wskazał, że pozwolenia te nie odnosiły się do zaplanowanej inwestycji w postaci wykonania nowego źródła ciepła wraz z niezbędną instalacją. Zgodnie z § 19 rozporządzenia z 2010 r. prace inwestycyjne związane z realizacją nowej inwestycji mogły rozpocząć się po złożeniu przez przedsiębiorcę wniosku. W przypadku rozpoczęcia robót budowlanych przed złożeniem wniosku, wniosek ten podlegałby odrzuceniu

II

W skardze kasacyjnej Skarżący, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi poprzez stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję.

Zaskarżonemu wyrokowi Skarżący zarzucił naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270; dalej: p.p.s.a.), tj.:

1. 1. art. 30 c ust.1 i 3 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. Nr 84, poz. 712, dalej: u.z.p.p.r.) poprzez uznanie, iż brak zgłoszenia robót budowlanych do Starostwa Powiatowego w P. winien skutkować brakiem możliwości przyznania punktów za ww. podkryterium zgodnie z treścią § 19 Regulaminu naboru wniosków do konkursu nr [...] oraz treścią zał. 10.1., w sytuacji gdy zgodnie z treścią art. 30 prawa budowlanego, obowiązek zgłoszenia prac budowlanych, na które nie obowiązuje uzyskanie pozwolenia na budowę sprowadza się do złożenia na 30 dni przed rozpoczęciem robót budowlanych stosownego zawiadomienia;
2. 2. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak należytego uzasadnienia tezy Sądu, iż wnioskodawca winien przedłożyć do wniosku, już na etapie składania wniosku o dofinansowanie projektu, zgłoszenie o rozpoczęciu prac właściwemu organowi zgodnie z treścią art. 30 prawa budowlanego.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z regulacją zawartą w art. 30d ust. 1 u.z.p.p.r. wnioskodawca lub właściwa instytucja pośrednicząca lub zarządzająca może wnieść skargę kasacyjną. Przepis art. 30c ust. 2 cyt. ustawy stosuje się odpowiednio. W art. 30e tej ustawy ustawodawca nakazuje, w zakresie w niej nieuregulowanym, odpowiednie stosowanie do postępowania przed sądami administracyjnymi przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, określonych dla aktów i czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., wskazując jednocześnie, stosowanie których przepisów p.p.s.a. jest wyłączone, mianowicie z wyłączeniem art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, 146, 150 i 152 tej ustawy, zwanej dalej p.p.s.a. Określone w ustawie o zasadach polityki rozwoju wyłączenia nie obejmują przepisów p.p.s.a. odnoszących się do skargi kasacyjnej.

Z kolei regulacje zawarte w art. 30d ust. 1 w zw. z art. 30c ust. 2 i art. 30d ust. 2 w zw. z art. 30c ust. 5 u.z.p.p.r. ściśle określają odrębności postępowania kasacyjnego prowadzonego w trybie określonym w tej ustawie. Odrębności te dotyczą sposobu i terminu wniesienia skargi kasacyjnej, samodzielnej podstawy pobierania opłaty sądowej oraz wymogów odnoszących się do dołączenia dokumentacji w sprawie. Ustawodawca w obrębie tej ustawy nie wnika w regulowaną przepisami p.p.s.a. materię podstaw kasacyjnych, granic skargi kasacyjnej oraz zakresu badania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny i dopuszczalnych rozstrzygnięć. Konieczność modyfikacji nie wynika z celów ustawy o zasadach polityki rozwoju.

Wobec tego odpowiednie stosowanie przepisów p.p.s.a. przy rozpoznawaniu skarg kasacyjnych wnoszonych na podstawie art. 30d ust. 1 ustawy o zasadach polityki rozwoju polega na stosowaniu wprost, między innymi, art. 174, art. 183 § 1 i § 2 oraz art. 184 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawach: 1) naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z treści art. 183 § 1 p.p.s.a. wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która w niniejszej sprawie nie zachodzi. Wobec tego postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz na odniesieniu się do zarzutów składających się na podstawy kasacyjne i wyznaczających zakres badania sprawy przez sąd drugiej instancji.

Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną w przedstawionym wyżej zakresie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie opiera się ona na usprawiedliwionych podstawach i w konsekwencji nie zasługuje na uwzględnienie.

Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty zostały wskazane jako naruszenie przepisów postępowania, czyli podstawy wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzuty te w istocie zostały powiązane przez autora skargi kasacyjnej z zarzutem naruszenia prawa materialnego, tj. z art. 30 prawa budowlanego.

Przechodząc do oceny zarzutów zgłoszonych w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. należy stwierdzić, że przedmiotem kontroli sądów administracyjnych w sprawach o dofinansowanie projektów wyłonionych w trybie konkursu jest ocena projektu, dokonana przez instytucję zarządzającą (pośredniczącą lub wdrażającą). Niewątpliwie kontrola sądowoadministracyjna dokonywana w sprawach prowadzonych na podstawie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju sprowadza się do oceny przez sąd administracyjny, czy kontrolowany akt (czynność) jest zgodny z przepisami prawa powszechnie obowiązującego i czy akty o charakterze pozaustawowym pozostają w zgodności z przepisami prawa powszechnie obowiązującego.

Jednocześnie należy wskazać, że przepisy prawa powszechnie obowiązującego, w tym także przepisy ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, nie wyłączają kompetencji do weryfikowania wyników oceny wniosku o dofinansowanie na etapie postępowania odwoławczego i w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Wymogi dotyczące skargi kasacyjnej nie zostały w rozpoznawanej sprawie w pełni dopełnione przez Skarżącego. Skarżący nie określiła bowiem jednostek redakcyjnych przepisów prawnych wskazanych w skardze kasacyjnej, gdy chodzi o postanowienia § 19 Regulaminu naboru wniosków do konkursu nr [...], który składa się z siedmiu ustępów, jak również art. 30 prawa budowlanego, który został podzielony przez ustawodawcę na ustępy, punkty i litery (por. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2004 r. sygn. akt OSK 421/04, zbiór lex nr 146732). Naczelny Sąd Administracyjny w rozpoznawanej sprawie kierując się wskazaniami wynikającymi z uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełnym składzie z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09 (opubl. ONSAi WSA 2010, nr 1, poz.

1. 1) oraz jej uzasadnienia przyjął, iż zarzuty te dotyczą § 19 ust. 5-7 Regulaminu oraz art. 30 ust. 5 prawa budowlanego.

Określenie podstaw kasacyjnych polega na jednoznacznym wskazaniu konkretnych przepisów prawa, które - zdaniem Skarżącego - zostały naruszone przez Sąd I instancji, z jednoczesnym oznaczeniem formy tego naruszenia. Z kolei uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo określać, do jakiego naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego doszło zdaniem skarżącego i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, iż to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mimo że przepisy ustawy p.p.s.a. nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionej podstawy, co oznacza, że musi zawierać konkretne argumenty przemawiające za trafnością przytoczonej podstawy kasacyjnej.

W związku z tym w uzasadnieniu należy odnieść się nie tylko do poglądu przyjętego przez sąd, ale również sprecyzować własne stanowisko wobec zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA z 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/04 z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, nr 3, poz. 36; 9 marca 2005 r., sygn. akt GSK 1423/04 Lex nr 186863; 10 maja 2005 r., sygn. akt FSK 1657/04 Lex nr 238595; 12 października 2005 r., sygn. akt I FSK 155/05 Lex nr 173263; 23 maja 2006 r., sygn. akt II GSK 18/06 Lex nr 236385; 4 października 2006 r., sygn. akt I OSK 459/06 Lex nr 281385).

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę w granicach określonych skargą kasacyjną stwierdza, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw.

Istota sporu sprowadza się do zbadania zasadności oceny wniosku Skarżącego w ramach kryterium IV Karty oceny merytorycznej punktowej pt. "Przygotowanie projektu – gotowość do realizacji inwestycji" w zakresie podkryterium zawartym w literze d – "wartość zadań inwestycyjnych posiadających pozwolenia na budowę w stosunku do wartości wszystkich zadań", za które Komisja Oceny Projektów (KOP) przyznała Skarżącemu 0 punktów.

Nie są zasadne sformułowane przez autora skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 30c ust.1 i 3 u.z.p.p.r. poprzez uznanie, iż brak zgłoszenia robót budowlanych do Starostwa Powiatowego w P. winien skutkować brakiem możliwości przyznania punktów za ww. podkryterium zgodnie z treścią § 19 Regulaminu naboru wniosków do konkursu nr [...] oraz treścią zał.10.1 do Regulaminu, w sytuacji gdy zgodnie z treścią art. 30 prawa budowlanego, obowiązek zgłoszenia prac budowlanych, na które nie obowiązuje uzyskanie pozwolenia na budowę sprowadza się do złożenia na 30 dni przed rozpoczęciem robót budowlanych stosownego zawiadomienia.

W Karcie oceny merytorycznej punktowej - karta z definicją kryteriów Oś priorytetowa - środowisko przyrodnicze, stanowiącej załącznik nr 10.1 do Regulaminu, tj. w ramach Kryterium: Działanie 6.2 Ochrona środowiska przed zanieczyszczeniami i zniszczeniami Poddziałanie 6.2.1 - Wykorzystanie odnawialnych źródeł energii ujęto cztery kryteria oceny projektu. Kryterium I: "Wskaźnik wykorzystania energii odnawialnej", za który maksymalnie można było otrzymać 16 punktów, kryterium II: - "Uniknięte emisje zanieczyszczeń CO2", za które maksymalnie można było otrzymać 12 pkt – Skarżący otrzymał 3,44 pkt, kryterium III: "Wskaźnik jednostkowych kosztów inwestycyjnych" – Skarżący uzyskał 3,42 pkt na 8 pkt możliwych oraz za kryterium IV: "Przygotowanie projektu – gotowość do realizacji inwestycji" Skarżący otrzymał 12 pkt na 25 pkt maksymalnie możliwych do uzyskania.

Stosownie do § 19 pkt 5 Regulaminu członkowie KOP dokonują oceny merytorycznej punktowej poprzez przyznanie punktów za poszczególne kryteria merytoryczne. Za spełnienie kryterium oceny przyznawane są punkty, natomiast za brak spełnienia kryterium – 0 pkt. Mając na uwadze § 19 pkt 5-7 Regulaminu Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że KOP prawidłowo przyznała za niespełnienie przez Skarżącego podkryteriów c) i d) w ramach kryterium IV 0 punktów, gdyż Skarżący nie spełnił wymogów określonych w opisie tych podkryteriów.

W ramach opisu do kryterium IV wyodrębniono pięć podkryteriów, które punktowane były niezależnie, zaś suma wszystkich pięciu podkryteriów składała się na ilość punktów przyznanych ocenianemu wnioskowi w ramach ww. kryterium. Za podkrytrium a): "własność gruntów uregulowaną w 100% dla całego projektu" – Skarżący uzyskał maksymalną ilość punktów, a mianowicie - 2 pkt, następnie za podkryterium b): "uregulowany stan prawny beneficjenta" - Skarżący uzyskał również maksymalną ilość, mianowicie - 2 punkty.

W odniesieniu do podkryterium d): "Zaawansowanie uzyskiwania pozwoleń na budowę" Skarżący otrzymał 0 punktów. W opisie tego kryterium stwierdzono, że przez pozwolenie na budowę dla potrzeb oceny projektów przyjmuje się pozwolenie na budowę w rozumieniu art. 28 ust. 1 prawa budowlanego, jak również zgłoszenie właściwemu organowi w rozumieniu art. 30 ust. 1 prawa budowlanego. Postanowiono, że stopień pozyskania pozwoleń na budowę weryfikowany będzie na podstawie złożonego oświadczenia o stosunku wartości zadań inwestycyjnych posiadających pozwolenia na budowę do wartości wszystkich zadań. Przez KOP punktowana była wartość wskaźnika wyrażonego stosunkiem wartości zadań inwestycyjnych posiadających pozwolenie na budowę do wartości wszystkich zadań w następujący sposób: od 86% do100% - 4 pkt, od 71% do 85% - 3 pkt, od 56% do 70% - 2 pkt, od 40% do 55% - 1 pkt, do 39% - 0 pkt. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem zgłoszenia było jedno zadanie inwestycyjne.

Skarżący otrzymał 0 punktów za podkryterium d), gdyż nie przedstawił stosownego zgłoszenia robót budowlanych, a złożył jedynie oświadczenie, że w związku z planowaną realizacją inwestycji w postaci wykonania systemu grzewczego w oparciu o technologie pomp ciepła, przed rozpoczęciem realizacji zadania związanego z prowadzeniem odwiertów dokona właściwego zgłoszenia robót budowlanych do Starostwa Powiatowego w P. Przewidywany termin złożenia wniosku to II kwartał 2012 r.

Bezsporne jest, że na projekt Skarżącego polegający na wykonaniu źródła ciepła i systemu ogrzewania opartego na pompach ciepła wraz z rozbudową i przebudową instalacji c.o. w budynku obiektu wypoczynkowego przedsiębiorstwa Skarżącego – nie było wymagane pozwolenie na budowę w rozumieniu art. 28 ust. 1 prawa budowlanego, a jedynie zgłoszenie robót budowlanych w tym zakresie właściwemu organowi (art. 29 ust. 2 pkt 11 prawa budowlanego).

Nie ma racji Skarżący twierdząc, że - odnosząc się do kwestii obowiązku zgłoszenia prac budowlanych, na które nie obowiązuje uzyskanie pozwolenia na budowę - zgłoszenie to należy złożyć na 30 dni przed rozpoczęciem robót budowlanych. W związku z powyższym przedłożył wyłącznie oświadczenie.

Ustawodawca bowiem w art. 30 ust. 5 prawa budowlanego stanowi, że zgłoszenia należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Natomiast do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie – w drodze decyzji – sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia. Zatem termin 30 dni jest terminem, w którym właściwy organ może wnieść sprzeciw w drodze decyzji, nie zaś jak chce Skarżący – jest to termin do złożenia zgłoszenia właściwemu organowi przed rozpoczęciem robót budowlanych. Termin 30 dni określony w art. 30 ust. 5 zd. 2 prawa budowlanego jest terminem prawa materialnego, którego przekroczenie skutkuje pozbawieniem organu kompetencji do wniesienia sprzeciwu. Niewniesienie w tym terminie sprzeciwu uprawnia inwestora do podjęcia robót budowlanych.

Istnieje domniemanie wydania przez organ decyzji pozytywnej w stosunku do zamiaru objętego zgłoszeniem w sytuacji, gdy bezskutecznie upłynie zawity termin 30 dni (por. Prawo budowlane. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, wyd. 4, Warszawa 2011, s. 383 i n.).

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie podziela stanowisko Sądu I instancji, że ocena wniosku przez Komisję Oceny Projektów w ramach kryterium IV podkryterium d) została przeprowadzona w sposób zgodny z prawem, tj. zarówno z prawem budowlanym, jak i z wymogami przewidzianymi w dokumentacji konkursowej, tzn. w szczególności opisem kryterium IV Karty oceny merytorycznej stanowiącej załącznik nr 10.1 do Regulaminu naboru i oceny wniosków o dofinansowanie projektów oraz z postanowieniami Instrukcji wypełniania załączników zawartej w załączniku nr 3 do cyt. Regulaminu. Z załączonej do Regulaminu Instrukcji wypełnienia załączników do konkursu nr [...] wynikło, że załączniki stanowią integralną część wniosku o dofinansowanie projektu. Wnioskodawca zobowiązany był dołączyć wszystkie niezbędne załączniki. Do załączników wymaganych w momencie złożenia wniosku o dofinansowanie zaliczono m. in. kopię pozwolenia na budowę lub zgłoszenie budowy (pkt 4 zamieszczony w ramach załączników wymaganych w momencie złożenia wniosku o dofinansowanie).

Skarżący nie złożył tych załączników w momencie przedłożenia wniosku o dofinansowanie, a w związku z tym jego wniosek został zasadnie wyłączony z dalszego rozpatrywania na etapie oceny merytorycznej punktowej i nie przeszedł do oceny strategicznej, gdyż otrzymał mniej niż 60% punktów (§ 26 ust. 2 Regulaminu).

Nie jest usprawiedliwiony powołany przez Skarżącego zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak należytego uzasadnienia tezy Sądu iż wnioskodawca winien przedłożyć do wniosku, już na etapie składania wniosku o dofinansowanie projektu, zgłoszenie o rozpoczęciu prac właściwemu organowi, zgodnie z treścią art. 30 prawa budowlanego.

Artykuł 141 § 4 p.p.s.a. jest to przepis natury procesowej, określający wymogi, jakie powinno spełniać uzasadnienie wyroku. Autor skargi kasacyjnej nie uzasadnił szczegółowo powyższego zarzutu, nie wykazał, jakiego elementu nie zawiera uzasadnienie zaskarżonego wyroku i jaki to miało istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie NSA uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w art. 141 § 4 p.p.s.a. W uzasadnieniu Sąd I instancji przeanalizował bardzo szczegółowo, dlaczego Skarżący nie otrzymał punktów w ramach kryterium IV podkryteria c) i d) Karty oceny merytorycznej punktowej stanowiącej załącznik nr 10.1 do Regulaminu.

Ponadto przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując, z jakich przyczyn i na podstawie jakich przepisów zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie, co umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej ustaleń Sądu I instancji w kwestionowanym zakresie.

Sąd I instancji - wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej - wyraźnie wskazał w uzasadnieniu wyroku, że obowiązek złożenia zgłoszenia robót budowlanych jest wymagalny w chwili złożenia wniosku o dofinansowanie projektu. Sąd słusznie stwierdził, że z załączonej do Regulaminu "Instrukcji wypełnienia załączników" do konkursu nr [...] wynika m.in., że załączniki stanowią integralną część wniosku o dofinansowanie projektu. Wnioskodawca zobowiązany jest dołączyć wszystkie niezbędne załączniki. Z treści Instrukcji wynika też, że załączniki dzielone są na: wymagalne w chwili złożenia wniosku o dofinansowanie projektu, dodatkowe oraz dokumenty, które należy dołączyć przed podpisaniem umowy o dofinansowanie projektu. Do załączników wymaganych w momencie złożenia wniosku o dofinansowanie zaliczono w punkcie 4) kopię pozwolenia na budowę lub zgłoszenie budowy.

Ponadto, obowiązek przedłożenia zgłoszenia robót budowlanych właściwemu organowi wynikał również z podkryterium d): "Zaawansowanie uzyskiwania pozwoleń na budowę" w ramach kryterium IV Karty oceny merytorycznej punktowej stanowiącej załącznik nr 10.1 do Regulaminu konkursu.

Z tych zatem przyczyn brak było podstaw do uznania zarzutów skargi kasacyjnej za uzasadnione.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.

1. - ---------------------- 10