Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 27 stycznia 2010 r. sygn. akt V SA/Wa 1448/09, oddalił skargę J. Cz. na decyzję Dyrektora M. Oddziału Regionalnej Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z [...] lipca 2009 r. nr [...], w przedmiocie przyznania renty strukturalnej.
Sąd orzekał w następującym stanie sprawy:
J. Cz., w dniu [...] lipca 2006 r. wystąpił do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w C. z wnioskiem o przyznanie renty strukturalnej.
Organ ten, decyzją z [...] sierpnia 2007 r. nr [...] przyznał skarżącemu rentę strukturalną w wysokości 1.625,09 zł.
Dyrektor M. Oddziału Regionalnego ARiMR w W., orzekając na skutek odwołania strony, decyzją z [...] września 2007 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
Organ odwoławczy podzielił stanowisko Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w C. o braku podstaw do zwiększenia renty strukturalnej na podstawie § 12 ust. 2 pkt 2 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskiwanie rent strukturalnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 114, poz. 1191 ze zm., dalej: rozporządzenie). W świetle tych przepisów wysokość renty strukturalnej (210 % kwoty najniższej emerytury) zwiększa się o 50 % kwoty najniższej emerytury za przekazanie gospodarstwa rolnego o powierzchni co najmniej 3 ha użytków rolnych, w przypadku przeniesienia własności użytków rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego (§ 12 ust. 2 pkt 2) oraz po 3 % kwoty najniższej emerytury za każdy przekazany na własność pełny hektar użytków rolnych przekazywanego gospodarstwa powyżej 3 ha użytków rolnych na powiększenie innego gospodarstwa rolnego i dodatkowo po 3 % kwoty najniższej emerytury za każdy tak przekazany pełny hektar użytków rolnych, jeżeli przekazanie nastąpiło na rzecz rolnika będącego w wieku poniżej 40 lat, ale nie więcej niż za 20 ha użytków rolnych powyżej 3 ha tych użytków (§ 12 ust. 2 pkt 3).
Z ustaleń poczynionych w sprawie wynika, że skarżący na podstawie aktu notarialnego przekazał swojej córce D. J. Cz. w dniu [...] lutego 2007 r. także grunty będące uprzednio przedmiotem współwłasności z M. Cz. Współwłasność została zniesiona w dniu [...] lipca 2006 r. na podstawie aktu notarialnego i umowy darowizny. W ocenie organów, przekazanie tych gruntów z punktu widzenia zwiększenia wysokości renty strukturalnej było nieskuteczne z uwagi na uregulowanie wynikające z § 12 ust. 3 rozporządzenia. W myśl powołanego przepisu zwiększenia, o których mowa w § 12 ust. 2 pkt 2 i 3 rozporządzenia, nie dotyczą użytków rolnych wchodzących w skład przekazywanego gospodarstwa rolnego, nabytych przez wnioskodawcę na podstawie umowy zawartej w okresie 2 lat przed dniem złożenia wniosku o rentę strukturalną, chyba że użytki te pozostawały w posiadaniu wnioskodawcy w okresie dłuższym niż 2 lata przed dniem złożenia wniosku o rentę strukturalną na podstawie czynności prawnej z datą pewną lub umowy zawartej z Agencją Własności Rolnej Skarbu Państwa lub Agencją Nieruchomości Rolnych. Według ustaleń dokonanych w sprawie część użytków rolnych, wchodzących w skład przekazanego córce skarżącego gospodarstwa rolnego, była w posiadaniu M. Cz.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 13 maja 2008 r. sygn. akt V SA/Wa 102/08, uwzględnił skargę J. Cz. i uchylił powyższą decyzję.
Sąd pierwszej instancji podkreślił, że współwłasność nieruchomości jest stanem prawnym, który nie musi pokrywać się ze stanem faktycznym jakim jest posiadanie. Możliwe jest bowiem zastosowanie przez współwłaścicieli nieruchomości indywidualnego i umownego modelu dotyczącego współposiadania i korzystania z rzeczy wspólnej w ramach którego możliwy jest podział nieruchomości rolnych do odrębnego korzystania przez współwłaścicieli. Odmawiając skarżącemu zwiększenia wysokości renty strukturalnej, stosownie do przepisów § 12 ust. 2 pkt 2 i 3 rozporządzenia, organ odwoławczy z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego (art. 7, 10 § 1, 77 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a.) oparł się wyłącznie na stanie prawnym, nie przeprowadzając natomiast postępowania dowodowego na okoliczność ustalenia, czy skarżący był posiadaczem w okresie dłuższym niż 2 lata nieruchomości rolnej przekazanej swojej córce w dniu [...] lutego 2007 r., składającej się z działek nr: 21, 108, 184, 196, 226, 293/1.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 10 lutego 2009 r. sygn. akt II GSK 821/08, oddalił skargę kasacyjną Dyrektora M. Oddziału Regionalnego ARiMR w W. z 15 lipca 2008 r.
Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w C., rozpoznając sprawę ponownie, decyzją z [...] czerwca 2009 r. nr [...] przyznał skarżącemu rentę strukturalną w kwocie 1.836,27 zł. Wysokość przyznanej renty nie obejmowała zwiększeń od połowy powierzchni przekazanych użytków rolnych nabytych w wyniku zniesienia współwłasności na podstawie aktu notarialnego z [...] lipca 2006 r.
Dyrektor M. Oddziału Regionalnego ARiMR, orzekając na skutek odwołania strony, decyzją z [...] lipca 2009 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie ze wskazaniem WSA, wyrażonym w uzasadnieniu wyroku z 13 maja 2008 r., wystosował do skarżącego wezwanie do złożenia wyjaśnień i przedłożenia dowodów posiadania w okresie co najmniej 2 lat przed dniem złożenia wniosku o przyznanie renty strukturalnej działek rolnych o numerach ewidencyjnych: 21, 108, 184, 196, 226, 293/1, które następnie były przekazane w związku z ubieganiem się o przyznanie renty strukturalnej. W odpowiedzi skarżący dostarczył: umowy kontraktacji buraków cukrowych z [...] marca 2003 r., z [...] marca 2004 r. oraz z [...] marca 2005 r., decyzje i nakazy w sprawie wymiaru podatków: rolnego, leśnego i od nieruchomości na lata 2002 – 2006, oraz kserokopię wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych lub o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2004 r.
W ocenie organu, umowy kontraktacji buraków potwierdzały jedynie tonaż kontraktowanych buraków cukrowych oraz odnoszący się do niego, minimalny areał powierzchni uprawy. Na podstawie umów kontraktacji buraków nie można było określić posiadania i użytkowania konkretnych działek ewidencyjnych, choć łączna powierzchnia areału była zbliżona (2003 r. - 10,9 ha, 2004 r. - 10,9 ha, 2005 r. - 10,00 ha) do powierzchni deklarowanego do przekazania i przekazanego gospodarstwa w ramach przyznania renty strukturalnej (10,14 ha użytków rolnych). Natomiast decyzje i nakazy w sprawie wymiaru podatków odnosiły się do nieruchomości własnych i nie obejmowały nieruchomości stanowiących przedmiot współwłasności.
Zdaniem Dyrektora M. Oddziału Regionalnego ARiMR, rozstrzygającym dowodem w sprawie były, składane w Biurze Powiatowym ARiMR w C., wnioski o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych i ONW na rok 2005 i na rok 2006. W omawianym okresie skarżący wnioskował o dopłaty bezpośrednie na jedną działkę rolną o numerze ew. 192/2. Pozostałe działki rolne, które skarżący przekazał w związku z ubieganiem się o rentę strukturalną objęte były wnioskami o dopłaty bezpośrednie w latach 2005 i 2006 składanymi przez M. Cz. W sytuacji, gdy o płatności bezpośrednie w odniesieniu do konkretnych działek rolnych wnioskował M. Cz. i dopłaty te zostały mu przyznane, to nie mogły one jednocześnie być w posiadaniu skarżącego. W ocenie organu odwoławczego, tak ustalony stan faktyczny wykluczał posiadanie tych działek przez skarżącego w okresie dłuższym niż 2 lat przed dniem złożenia wniosku o rentę strukturalną.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalając skargę J. Cz. stwierdził, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. w powołanym wyroku z 13 maja 2008 r. wskazał, że kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma wyjaśnienie przez organy kwestii posiadania przez skarżącego całej nieruchomości rolnej, tj. działek ewidencyjnych o numerach 21, 108, 184, 196, 226, 293/1, w okresie dłuższym niż 2 lata przed dniem złożenia wniosku o rentę strukturalną. Oznacza to, że WSA nie miał wątpliwości co do tego, iż skarżący nabył wymienione użytki rolne wchodzące w skład przekazywanego gospodarstwa rolnego na podstawie umowy zawartej w okresie 2 lat przed dniem złożenia wniosku o rentę strukturalną. Nabycie przez skarżącego użytków rolnych, przekazanych następnie córce, nastąpiło [...] lipca 2006 r. tj. w dniu zawarcia w formie aktu notarialnego umowy zniesienia współwłasności między skarżącym i jego żoną J. Cz. a M. Cz. i jego żoną E. Cz.
Umowa zniesienia współwłasności stanowi rozporządzenie nieruchomością, która kończy się nabyciem wyłącznej własności całej rzeczy przez jednego ze współwłaścicieli. Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że aby skarżącemu mogły zostać naliczone pełne zwiększenia wysokości renty strukturalnej o jakich mowa § 12 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia, koniecznym było udowodnienie posiadania przez wnioskodawcę konkretnych gruntów rolnych tj. powierzchni użytków rolnych wchodzących w skład przekazywanego gospodarstwa rolnego, a nie samego faktu posiadania jakichkolwiek innych użytków rolnych tej samej wielkości.
W ocenie Sądu, organy administracji przeprowadziły prawidłowo i wnikliwie postępowanie w wyniku którego bezspornie ustaliły, że skarżący w latach 2005 – 2006 r. wnioskował o dopłaty bezpośrednie na jedną działkę ewidencyjną o numerze 192/2, która nie wchodziła w skład przekazanego córce gospodarstwa rolnego. Wszystkie działki ewidencyjne będące przedmiotem przekazania w ramach przyznania renty strukturalnej objęte były wnioskami o dopłaty bezpośrednie w latach 2005 i 2006 składanymi przez brata skarżącego M. Cz. Świadczą o tym znajdujące się w aktach administracyjnych sprawy wnioski o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych z [...] maja 2005 r. i [...] maja 2006 r. oraz decyzje Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w C. z [...] maja 2005 r. i [...] grudnia 2006 r. o przyznaniu tych płatności.
W związku z tym organ trafnie uznał, że tak ustalony stan faktyczny wykluczał posiadanie wskazanych przez skarżącego działek w okresie dłuższym niż 2 lat przed dniem złożenia wniosku o rentę strukturalną. Zdaniem Sądu, organy obu instancji prawidłowo zinterpretowały i zastosowały § 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia i przyznały skarżącemu rentę strukturalną we właściwej wysokości.
J. Cz. zaskarżył powyższy wyrok w całości, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz zasądzenia kosztów postępowania.
Zaskarżonemu orzeczeniu, na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj.: § 12 ust. 3 rozporządzenia przez jego błędną wykładnię, polegającą na wadliwym przyjęciu, że pojęcie "nabycia na podstawie umowy użytków rolnych", o którym mowa w tym przepisie odnosi się również do umownego zniesienia współwłasności, a w konsekwencji naruszenie § 12 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na uwzględnieniu jedynie 1/2 powierzchni przekazanych użytków rolnych przy zwiększeniu wysokości renty strukturalnej.
Strona wnosząca skargę kasacyjną zakwestionowała dokonaną przez WSA wykładnię § 12 ust. 3 rozporządzenia, zgodnie z którą zniesienie współwłasności w drodze umowy w formie aktu notarialnego jest tożsame z "nabyciem użytków rolnych" w rozumieniu § 12 ust. 3 rozporządzenia. W ocenie skarżącego, nie może być uważane za "nabycie" przyznanie współwłaścicielowi w drodze zniesienia współwłasności pozostałego udziału we współwłasności a przysługującego uprzednio innej osobie (drugiemu współwłaścicielowi). Ponadto, utożsamianie umowy zniesienia współwłasności z "nabyciem" własności pozostaje w opozycji z przepisami kodeksu cywilnego, który reguluje kwestie nabycia nieruchomości w przepisach art. 155 i nast. k.c.
Wnoszący skargę kasacyjną podkreślił, że ograniczenia w zastosowaniu zwiększeń dotyczą nabycia dokonanego wyłącznie w drodze umowy. W rozpoznawanej sprawie, zniesienie współwłasności nastąpiło w drodze umowy, jednak nie była to jedyna możliwość zniesienia współwłasności. Wskazał też, że jednym z podstawowych uprawnień współwłaścicieli jest żądanie zniesienia współwłasności. Współwłasność bowiem jest ze swojej istoty stanem nietrwałym, tymczasowym, którego likwidacja następuje na żądanie każdego ze współwłaścicieli, zarówno co do samego zniesienia współwłasności, jak i co do zakresu zniesienia (całkowite, czy częściowe), przy czym zniesienie współwłasności może nastąpić w drodze umowy lub postępowania sądowego. Z uwagi na to nie można przyjąć, że "nabycie" wyłącznej własności nieruchomości rolnej w drodze umowy wywoływałoby odmienny (na gruncie rozporządzenia) skutek, niż tożsame w skutkach cywilnoprawnych "nabycie" w drodze postanowienia sądu wydanego w postępowaniu nieprocesowym (art. 617 i nast. k.p.c.).
Zdaniem skarżącego, zastosowana w rozpoznawanej sprawie interpretacja § 12 ust. 3 rozporządzenia prowadzi do pogorszenia sytuacji nawet posiadającego współwłaściciela, bowiem w sytuacji zniesienia współwłasności w okresie krótszym niż 2 lata od przekazania użytków rolnych współwłaściciel będzie miał trudność w wykazaniu posiadania. Wniosek taki wypływa z regulacji kształtującej prawa i obowiązki współwłaściciela, który z mocy ustawy jest uprawniony do współposiadania rzeczy wspólnej oraz do korzystania z niej w takim zakresie, jaki daje się pogodzić ze współposiadaniem i korzystaniem z rzeczy przez pozostałych współwłaścicieli (art. 206 k.c.). W takim stanie prawnym nie ma nawet konieczności podejmowania czynności prawnej w celu wejścia w posiadanie nieruchomości stanowiącej współwłasność. Tym bardziej nieracjonalnym staje się wymóg dokumentowania takiej czynności w szczególny sposób (data pewna).
Skarżący podkreślił, że zaakceptowanie powyższej interpretacji przepisu § 12 ust. 3 rozporządzenia oznaczałoby, że posiadający współwłaściciel byłby w gorszej sytuacji niż np. dzierżawca, zawierający z reguły umowę dzierżawy (z datą pewną).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie należy zauważyć, że sprawa przyznania J. Cz. renty strukturalnej była już przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 13 maja 2008 r., sygn. akt V SA/Wa 102/08, uwzględniając skargę uznał, że decyzja ustalająca wysokość renty strukturalnej została wydana z naruszeniem przepisów postępowania – art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu, nie została dostatecznie wyjaśniona kwestia posiadania przez skarżącego w okresie dłuższym niż 2 lata przed dniem złożenia wniosku o rentę strukturalną, nieruchomości rolnej, którą w związku z ubieganiem się o rentę strukturalną przekazał córce.
Mając na uwadze, że przekazana [...] lutego 2007 r., nieruchomość stanowiła przedmiot współwłasności J. Cz. i M. Cz., która została zniesiona w drodze umowy zawartej w formie aktu notarialnego z [...] lipca 2006 r., należało wyjaśnić kwestię jej posiadania w okresie dłuższym niż 2 lata poprzedzające złożenie wniosku. Powyższe stanowisko oznacza, że WSA uznał, iż umowne zniesienie współwłasności stanowi nabycie na podstawie umowy użytków rolnych. W przeciwnym wypadku, w świetle § 12 ust. 3 rozporządzenia, okres posiadania tych użytków nie miałby znaczenia dla określenia wysokości renty strukturalnej.
W tym miejscu należy przypomnieć, że zgodnie z § 12 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia wysokość renty strukturalnej zwiększa się po 3% kwoty najniższej emerytury za każdy przekazany pełny hektar użytków rolnych rolnych przekazywanego gospodarstwa powyżej 3 ha użytków rolnych na powiększenie innego gospodarstwa rolnego i dodatkowo po 3% kwoty najniższej emerytury za każdy tak przekazany pełny hektar użytków rolnych, jeżeli przekazanie nastąpiło na rzecz rolnika będącego w wieku poniżej 40 lat, ale nie więcej niż za 20 ha użytków rolnych powyżej 3 ha tych użytków.
Natomiast w myśl § 12 ust. 3 rozporządzenia zwiększenia, o których mowa w ust. 2 pkt 2 i 3, nie dotyczą użytków rolnych wchodzących w skład przekazywanego gospodarstwa rolnego, nabytych przez wnioskodawcę na podstawie umowy zawartej w okresie 2 lat przed złożeniem wniosku o rentę strukturalną, chyba że użytki te pozostawały w posiadaniu wnioskodawcy w okresie dłuższym niż 2 lata przed złożeniem wniosku o rentę strukturalną na podstawie czynności prawnej z datą pewną lub umowy zawartej z Agencją Własności Rolnej Skarbu Państwa lub Agencją Nieruchomości Rolnych.
W związku z tym dla określenia wysokości renty strukturalnej, w tym szczególności zastosowania zwiększeń konieczne jest ustalenie, czy w konkretnej sprawie miał zastosowanie § 12 ust. 3 rozporządzenia.
Z prawidłowych i niekwestionowanych przez skarżącego ustaleń, przyjętych przez Sąd pierwszej instancji, wynika że w skład przekazanego przez skarżącego gospodarstwa rolnego wchodziły użytki rolne stanowiące uprzednio przedmiot współwłasności. Umowne zniesienie współwłasności nastąpiło [...] lipca 2006 r., a więc w okresie krótszym niż 2 lata przed złożeniem wniosku, co miało miejsce [...] lipca 2006 r. Wspomniane użytki rolne nie były też w posiadaniu skarżącego przez określony w § 12 ust. 3 rozporządzenia czas (dłuższy niż 2 lata). Ta okoliczność, jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji, została w sposób wyczerpujący wyjaśniona w toku postępowania administracyjnego.
Skarżący formułując zarzut błędnej wykładni § 12 ust. 3 rozporządzenia nie dostrzegł, że powołany przepis nie był interpretowany przez Sąd pierwszej instancji. Sąd ten uznał, że w sprawie została już wyrażona ocena prawna dotycząca wykładni powołanego przepisu i na podstawie art. 153 p.p.s.a. jest ona wiążąca zarówno dla organu jak i dla Sądu rozpoznającego sprawę ponownie. W skardze kasacyjnej nie zakwestionowano tego poglądu. Przyjmując, że w istocie WSA w wyroku z 13 maja 2008 r. dokonał wykładni § 12 ust. 3 rozporządzenia, zgodnie z którą zniesienie współwłasności w drodze umowy zawartej w formie aktu notarialnego jest tożsame z nabyciem użytków rolnych w rozumieniu powołanego przepisu, to zwalczanie tego poglądu na obecnym etapie postępowania należało uznać za chybione.
Zakładając natomiast, iż WSA w wyroku z 13 maja 2008 r. nie zawarł wiążącej oceny prawnej dotyczącej wykładni § 12 ust. 3 rozporządzenia, to zarzut naruszenia powołanego przepisu przez jego błędną wykładnię należałoby uznać za nietrafny z tego powodu, że w kontrolowanym obecnie wyroku Sąd pierwszej instancji nie dokonał wykładni omawianego przepisu.
Jedynie na marginesie należy zauważyć, że zniesienie współwłasności niezależnie od sposobu w jakim następuje (w drodze umowy lub orzeczenia sądu), stanowi formę nabycia własności. Powyższy wniosek wypływa z zasady stosowania do umowy o zniesieniu współwłasności ogólnych przepisów o czynnościach prawnych oraz przepisów o przeniesieniu własności. W szczególności dotyczy to obowiązku zachowania formy aktu notarialnego dla zniesienia współwłasności nieruchomości (art. 158 k.c.). Należy zauważyć, że niezależnie od zastosowanego sposobu zniesienia współwłasności, stanowi ono rozporządzenie nieruchomością, w wyniku którego dochodzi do nabycia wyodrębnionych części rzeczy przez poszczególnych współwłaścicieli (w razie podziału rzeczy wspólnej) lub nabycia wyłącznej własności całej rzeczy przez jednego ze współwłaścicieli albo osobę trzecią (w razie sprzedaży).
W związku z tym za słuszne należało uznać stanowisko, zgodnie z którym nabycie własności nieruchomości rolnej w drodze umownego zniesienia współwłasności stanowi nabycie użytków rolnych w drodze umowy, o którym mowa w § 12 ust. 3 rozporządzenia.
Nieuwzględnienie zarzutu naruszenia § 12 ust. 3 rozporządzenia przez jego błędną wykładnię w konsekwencji prowadzi do uznania za chybiony zarzut naruszenia § 12 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia przez jego niewłaściwe zastosowanie. Jest bowiem oczywiste, że w sprawie nie mogła mieć zastosowania reguła opisana w § 12 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia, jeżeli zaistniała podstawa do przyjęcia, że zaistniał określony w § 12 ust. 3 rozporządzenia wyjątek od tej reguły.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.