Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 26 listopada 2014 r., sygn. akt I SA/Gd 1139/14 oddalił skargę Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Gdańsku z dnia [...] lipca 2014 r., w przedmiocie nieprzystąpienia do egzekucji w oparciu o tytuł wykonawczy.
Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy:
Kierownik BP ARiMR w B., działając jako wierzyciel, przekazał organowi egzekucyjnemu Naczelnikowi Urzędu Skarbowego w B. celem przeprowadzenia egzekucji administracyjnej tytuł wykonawczy z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...].
Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w B., działając na podstawie art. 29 § 2 w zw. z art. 27 § 1 i 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r. poz. 1015 ze zm.; powoływanej dalej jako: u.p.e.a.) nie przystąpił do egzekucji w oparciu o ww. tytuł wykonawczy.
Po rozpatrzeniu zażalenia, Dyrektor Izby Skarbowej w Gdańsku postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu organ powołał się na odpowiednie przepisy ustawy z 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (t.j. Dz. U. z 2014, poz. 1438 ze zm., dalej: ustawa o ARiMR) i wskazał, że ustawodawca przyznał Kierownikowi ARiMR prawo do wydawania decyzji, jednakże uprawnienie to nie przesądza, że stał się on odrębnym organem czy instytucją ARiMR, mogącą występować samodzielnie jako wierzyciel w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym. Zdaniem organu odwoławczego, wierzycielem w rozumieniu art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a. jest Prezes ARiMR jako organ Agencji reprezentujący ją na zewnątrz. Wobec błędnego oznaczenia w tytule wykonawczym osoby wierzyciela, organ egzekucyjny zgodnie z art. 29 § 2 u.p.e.a. nie przystąpił do egzekucji, zwracając tytuł wykonawczy wierzycielowi.
Kierownik BP ARiMR złożył skargę do WSA, domagając się uchylenia postanowień wydanych w obu instancjach. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono rażące naruszenie przepisów u.p.e.a., w szczególności art. 29 § 2 u.p.e.a. przez nieuzasadnione przyjęcie, że tytuł wykonawczy wystawiony przez Kierownika BP ARiMR nie spełnia wymogu określonego w art. 27 § 1 pkt 1 u.p.e.a. oraz art. 1a pkt 13 w zw. z art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że w myśl u.p.e.a. wierzycielem jest wyłącznie Prezes ARiMR jako organ Agencji reprezentujący ją na zewnątrz.
Nadto strona skarżąca wywiodła, że postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej narusza art. 29 ust. 2 w zw. z art. 29 ust. 10 ustawy o ARiMR przez nieuwzględnienie konstrukcji tego przepisu i w efekcie błędne przyjęcie, że Kierownik ARMiR nie może występować samodzielnie jako wierzyciel w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wyrokiem z dnia 26 listopada 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę Kierownika BP ARiMR w B. Sąd I instancji stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia prawa i w powstałym sporze, odnośnie prawidłowego oznaczenia wierzyciela, przyznał rację Dyrektorowi Izby Skarbowej.
WSA przypomniał, że skarżąca wywiodła, iż skoro jest właściwa w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności, może również samodzielnie występować jako wierzyciel w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym celem dochodzenia tych należności. Zdaniem organu odwoławczego z kolei, Kierownik BP ARiMR jest wprawdzie wyposażony w uprawnienie do wydawania decyzji, jednak nie jest odrębnym organem, czy instytucją Agencji, mogącą samodzielnie występować jako wierzyciel w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym.
Sąd wskazał, że w rozpoznawanej sprawie Naczelnik Urzędu Skarbowego w B. nie przystąpił do egzekucji w oparciu o wystawiony przez Kierownika BP ARiMR tytuł wykonawczy wobec niespełnienia wymogu określonego w art. 27 § 1 pkt 1 u.p.e.a., tj. z uwagi na błędne oznaczenie jako wierzyciela Kierownika BP ARiMR, a nie Prezesa Agencji. WSA podzielił stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu, że to Prezes Agencji jest wierzycielem uprawnionym do samodzielnego działania w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym. W celu ustalenia, kto – Prezes ARiMR czy też Kierownik ARiMR jest, w myśl art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a., bezpośrednio zainteresowany w wykonaniu dochodzonych obowiązków, należy - zdaniem Sądu - wziąć pod uwagę przepisy regulujące kwestie reprezentacji na zewnątrz ARiMR oraz konsekwencje decyzyjnego ustalania należności z tytułu nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych.
Ustalając powyższe sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 31 ustawy o ARiMR należności ustalane w drodze decyzji administracyjnej przez organ, o którym mowa w art. 29 ust. 2, z tytułu nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych pochodzących z Europejskiego Funduszu Rolniczej Gwarancji (EFRG) lub Europejskiego Funduszu Rolniczego Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) oraz krajowych środków publicznych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z tych funduszy, a także wierzytelności wynikające z umów z tytułu płatności określonych w odrębnych przepisach realizowanych przez Agencję ze środków publicznych pochodzących z EFRG lub EFRROW oraz krajowych środków publicznych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z tych funduszy, z wyłączeniem należności, o których mowa w art. 29 ust. 4 ustawy o ARiMR, podlegają potrąceniu z bezspornej i wymagalnej wierzytelności lub należności dłużnika z tytułu realizowanych przez Agencję płatności w ramach tych funduszy oraz krajowych środków publicznych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z tych funduszy.
Koszty powstałe w wyniku dochodzenia należności i wierzytelności, w tym koszty postępowania administracyjnego, koszty postępowania sądowego i koszty egzekucyjne, podlegają potrąceniu z bezspornej i wymagalnej wierzytelności lub należności dłużnika finansowanej z części krajowej z tytułu realizowanych przez Agencję płatności w ramach poszczególnych funduszy Unii Europejskiej oraz krajowych środków publicznych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych w ramach tych funduszy. Do potrącenia kosztów powstałych w wyniku dochodzenia należności i wierzytelności stosuje się odpowiednio przepis ust. 3 (ust. 5 art. 31). Zgodnie natomiast z art. 24 ustawy o ARiMR Prezes Agencji może umarzać, w całości lub w części, rozkładać na raty lub odraczać termin spłat wierzytelności Agencji przypadających jej w związku z wykonywaniem przez nią zadań finansowanych wyłącznie z krajowych środków publicznych, zwanych dalej "wierzytelnościami Agencji".
W kontekście przytoczonych powyżej przepisów kwestią bezsporną w ocenie WSA było przyjęcie, że Kierownik ARiMR jest uprawniony do wydawania decyzji w przedmiocie nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych, co jednak nie przesądza o tym, że jest on odrębnym organem czy instytucją Agencji mogącą samodzielnie występować, że nie jest on odrębnym organem czy instytucją Agencji mogącą samodzielnie występować jako wierzyciel w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym, co sam niejako potwierdził wpisując w spornych tytułach wykonawczych jako numer identyfikacji podatkowej wierzyciela NIP ARiMR.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Kierownik BP ARMiR w B., zaskarżając orzeczenie w całości oraz domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł oraz kosztów zastępstwa prawnego w postępowaniu sądowoadministracyjnym, według norm przepisanych.
Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016, poz. 718 ze zm., powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie:
- 1. przepisów prawa procesowego polegające na naruszeniu art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. (w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a.) oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zm., dalej jako: p.u.s.a.) w zw. z art. 1a pkt 13 i art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a. oraz w zw. z art. 29 ust. 8 ustawy o ARiMR polegające na nie uchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zaskarżonego postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej w Gdańsku z dnia [...] lipca 2014 r. i oddaleniu skargi wskutek jej nieuwzględnienia, z powodu błędnego uznania, że wierzycielem w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 2 u.p.e.a. jest Prezes Agencji jako organ reprezentujący ją na zewnątrz, a także, że Kierownikowi ARiMR nie przysługuje prawo do występowania w postępowaniu egzekucyjnym w administracji w roli wierzyciela i tym samym dokonaniu błędnej kontroli działania organu administracji, podczas gdy z dniem 1 sierpnia 2012 r. organem działającym w imieniu Agencji jako wierzyciela, obok Prezesa Agencji, jest również - z mocy ustawy - Kierownik ARiMR
- - które to naruszenie w ocenie skarżącego mogło mieć i miało istotny wpływ na wynik sprawy.
- 2. przepisów prawa materialnego polegające na niewłaściwym zastosowaniu przepisu art. 29 ust. 8 ustawy o ARiMR w zw. z art. 1a pkt 13 i art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a., czego rezultatem było uznanie, że Kierownik BP ARiMR w B. nie jest organem właściwym do wystawiania tytułów wykonawczych, a jest nim Prezes Agencji, który kieruje działalnością Agencji i reprezentuje ją na zewnątrz, podczas gdy z dniem 1 sierpnia 2012 r. organem działającym w imieniu Agencji jako wierzyciela, obok Prezesa Agencji, jest również - z mocy ustawy - Kierownik BP ARiMR.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Izby Skarbowej w Gdańsku wniósł o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, ponieważ jej zarzuty są w istotnej części uzasadnione.
W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji stwierdził, że Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa jest wprawdzie wyposażony w uprawnienie do wydawania decyzji, nie jest jednak odrębnym organem, czy instytucją Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, mogącą występować samodzielnie, jako wierzyciel w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym. Powołał się przy tym na treść art. 5 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, według którego uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązków określonych w art. 2 tej ustawy jest dla obowiązków wynikających z orzeczeń sądów lub innych organów albo bezpośrednio z przepisów prawa - organ lub instytucja bezpośrednio zainteresowana w wykonaniu przez zobowiązanego obowiązku albo powołana do czuwania nad wykonaniem obowiązku, a w przypadku braku takiej jednostki lub jej bezczynności - podmiot, na którego rzecz wydane zostało orzeczenie lub którego interesy prawne zostały naruszone w wyniku niewykonania obowiązku.
Wynika z tego, że zdaniem Sądu I instancji tym bezpośrednio zainteresowanym nie jest organ, który w świetle ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa ma kompetencje do ustalania, w formie decyzji, kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych (art. 29 ust. 2 w związku z art. 10 ust. 1).
Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie podziela i uznaje za własny pogląd wypowiedziany w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 27 sierpnia 2015 r. (sygn. akt II GSK 434/15, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którym przymiot organu bezpośrednio zainteresowanego w wykonaniu przez zobowiązanego obowiązku ma ten organ, który bezpośrednio kreuje ten obowiązek, czyli tak jak w rozpatrywanej sprawie organ, który wydaje decyzje o przyznaniu płatności ze środków publicznych oraz decyzje o zwrocie kwoty nienależnie pobranych lub pobranych w nadmiernej wysokości środków publicznych. Tym organem jest kierownik Powiatowego Biura ARiMR. Co prawda kierownik Biura ARiMR nie jest organem Agencji jako osoby prawnej, jest jednakże organem działającym za Agencję w sferze stosunków publicznoprawnych, dotyczących realizacji przez Agencję płatności w ramach systemów wsparcia dla rolnictwa. W zakresie tych działań mieści się niewątpliwie domaganie się wykonania decyzji o zwrocie nienależnych świadczeń. Inaczej mówiąc - Kierownik Biura ARiMR jest organem publicznoprawnym, działającym na rzecz Agencji, wobec której obowiązek zwrotu płatności ma być wykonany.
W świetle przyznanych Kierownikowi Biura ARiMR kompetencji, nie jest uzasadnione przyjęcie, że wierzycielem w takich sprawach jak rozpatrywana, jest Prezes ARiMR, tylko dlatego, że jest organem Agencji jako osoby prawnej. Powiedziano już, że w sferze publicznoprawnej organem działającym za Agencję jest również Kierownik Biura ARiMR. Zaprezentowane stanowisko znajduje potwierdzenie w piśmiennictwie prawniczym. W komentarzu do Postępowania egzekucyjnego w administracji pod red. R. Hausera i Z. Leońskiego (Warszawa 2004) można spotkać stwierdzenia, że w postępowaniu egzekucyjnym w administracji wierzycielem jest podmiot administracji publicznej lub organ (instytucja) wykonująca funkcje władcze (s.
- 36) oraz, że jeżeli podstawą egzekucji są indywidualne akty administracyjne, wierzycielem będzie organ, który wydał akt w I instancji (s. 38).
Z tych względów podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania: art. 151 p.p.s.a. oraz naruszenia przepisów prawa materialnego: art. 29 ust. 8 ustawy o ARiMR w związku z art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a. należało uznać za uzasadnione.
Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 183 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 200 p.p.s.a.