Uzasadnienie
I
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem, objętym skargą kasacyjną, oddalił skargę N. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych z dnia [...] kwietnia 2012 r. w przedmiocie kary pieniężnej.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
w toku kontroli obejmującej prawidłowość oznakowania koncentratów spożywczych ustalono, że skarżąca spółka wprowadza konsumentów w błąd poprzez oznakowanie produktów "Zupa [...] ", "Barszcz [...]", "Żurek [...]" i "Pomysł na... [...]" napisem "bez konserwantów", a w stosunku do produktu "Pomysł [...]" napisem "bez konserwantów zgodnie z prawem". Ponadto ustalono, że w oznakowaniu produktu "Żurek [...]" umieszczono określenie "składniki mineralne" bez ich wymienienia. W oparciu o te ustalenia [...] Wojewódzki Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. wymierzył skarżącej karę pieniężną w wysokości 10.000 zł za wprowadzenie do obrotu nieprawidłowo oznakowanych w/w koncentratów spożywczych.
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych uchylił w całości decyzję organu I instancji i wymierzył skarżącej spółce karę pieniężną w wysokości 10.000 zł za wprowadzenie do obrotu artykułów rolno-spożywczych o niewłaściwej jakości handlowej polegającej na nieprawidłowym oznakowaniu koncentratów spożywczych: "Żurek [...]" oraz "Pomysł [...]". Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska organu I instancji, co do wadliwości oznakowania pozostałych produktów oraz produktu "Żurek [...]" w zakresie umieszczenie na nich napisu "bez konserwantów". Odnośnie kwestii umieszczenia przez producenta określenia "bez konserwantów zgodnie z prawem" w oznakowaniu produktu "Pomysł [...]" oraz umieszczenia składników mineralnych jako składników środka spożywczego "Żurku [...]" organ odwoławczy stwierdził, że producent wprowadzając do obrotu zakwestionowane produkty naruszył przepis art. 46 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (tekst jedn.
Dz. U. z 2010 r., Nr 136, poz. 914; dalej: ustawa o bezpieczeństwie żywności), oraz art. 8 ust. 1 i art. 16 rozporządzenia (WE) Nr 178/2002 (tzw. ogólnego prawa żywnościowego), które ustanawia podstawowe zasady prawa żywnościowego wspólne dla wszystkich Państw Członkowskich. Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych określił stopień szkodliwości czynu producenta jako średni i przyjął, że producent działał umyślnie, a zakres naruszenia dokonanego przez producenta ocenił jako średni. Organ odwoławczy dokonał również ponownej weryfikacji obrotu osiągniętego przez producenta odnosząc go do całości obrotu, a nie tylko obrotu zakwestionowanymi produktami, jak uczynił to organ I instancji, i w związku z tym wymierzył karę w takiej samej wysokości.
Oddalając skargę N. S.A., Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uznał, że zasadniczą kwestią wymagającą rozstrzygnięcia był zarzut skarżącej, że w zaskarżonej decyzji określono wysokość kary na 10.000 zł mimo faktu, iż podstawą do jej wydania była niewłaściwa, jakość 2, a nie 5 produktów. Odnosząc się do tego zarzutu, Sąd podzielił opinię organu, że uchylenie zarzutów w stosunku do trzech zakwestionowanych w decyzji organu I instancji produktów nakazywałoby odpowiednie obniżenie wymierzonej uprzednio kary, jednak organ II instancji wymierzył karę w takiej samej wysokości ze względu na znaczne podwyższenie wysokości obrotu, który należało wziąć pod uwagę.
Oceniając zarzut naruszenia § 2 ust. 1 pkt 2, § 5 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 lipca 2007 r. w sprawie znakowania środków spożywczych (Dz. U. Nr 137, poz. 966, dalej: rozporządzenie w sprawie znakowania środków spożywczych) przez przyjęcie, że producent powinien usunąć określenie "składniki mineralne" ze składu produktu "Żurek [...]", Sąd I instancji wskazał, że oznakowanie tego produktu wprowadza konsumenta w błąd poprzez wywołanie wrażenia, że składniki mineralne zostały dodane do produktu celem wzbogacenia ilości składników mineralnych występujących w składnikach środka spożywczego, m.in. w mleku odtłuszczonym. Zauważył także, że strona w toku całego postępowania nie wskazała jednoznacznie, że dodaje do zakwestionowanego produktu dwa osobne produkty o identycznym składzie (mleko w proszku i proszek mleczny). Załączony do skargi schemat nie został przez stronę udostępniony na etapie postępowania kontrolnego, tak samo, jak specyfikacja mleka w proszku, co pozwoliłoby organowi dokonać już na etapie postępowania administracyjnego w I i II instancji analizy stanu faktycznego poszerzonej o przedstawione w skardze fakty i dokonać stosownego uzasadnienia swojej decyzji.
W związku z powyższym Sąd I instancji uznał, że zarzuty naruszenia: art. 6, art. 7, art. 77, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.; dalej: k.p.a.), art. 46 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o bezpieczeństwie żywności, art. 40a ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r., Nr 187, poz. 1577) oraz § 2 ust. 1 pkt 2, § 5 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia w sprawie znakowania nie zasługiwały na uwzględnienie.
W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji powołał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.
Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.).
II
N. S.A. zaskarżyła wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy temu sądowi do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Wyrokowi zarzuciła naruszenie:
- a) art. 46 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o bezpieczeństwie żywności w zw. z art. 16 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiające procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności Nr 178/2002, przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na wadliwym uznaniu, że umieszczenie przez producenta składników mineralnych w wykazie składu produktu gotowego "Żurek [...]" stanowi działanie wprowadzające konsumenta w błąd w rozumieniu ww. przepisów, w sytuacji, gdy w stanie faktycznym sprawy działanie to wynikało z przepisów prawa i zastosowanej technologii, tj. uzasadnione było obecnością w składzie produktu składnika złożonego, jakim jest odtłuszczony preparat mleczny w postaci proszku;
- b) § 5 ust. 1 i 3 rozporządzenia w sprawie znakowania środków spożywczych w związku z § 2 ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia poprzez jego niezastosowanie i nie wzięcie pod uwagę, że skarżący kasacyjnie w świetle ww. przepisu miał obowiązek wymienić w składzie produktu gotowego "Żurek [...]" składniki mineralne wchodzące w skład składnika złożonego, jakim jest odtłuszczony preparat mleczny w postaci proszku użyty bezpośrednio do wytworzenia produktu gotowego;
oraz naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. polegające na zaniechaniu uchylenia zaskarżonej decyzji, pomimo że zawierała ona uchybienia przepisom postępowania administracyjnego mające wpływ na wynik sprawy, tj. pomimo naruszenia przez organ II instancji zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego poprzez postawienie stronie odmiennych zarzutów względem produktu "Żurek [...]" nr partii [...] aniżeli uczynił to organ I instancji i zastosowaniu odmiennej podstawy prawnej nałożenia kary pieniężnej z tytułu wprowadzania do obrotu tego produktu, skutkiem, czego stało niesłuszne oddalenie skargi;
- d) art 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 139 k.p.a. polegające na zaniechaniu uchylenia zaskarżonej decyzji, pomimo że zawierała ona uchybienia przepisom postępowania administracyjnego mające wpływ na wynik sprawy, tj. pomimo naruszenia przez organ II instancji zakazu orzekania na niekorzyść strony odwołującej się poprzez nałożenie kary pieniężnej w wysokości 10.000 zł z tytułu wprowadzania do obrotu dwóch produktów (dwóch naruszeń), w sytuacji, gdy organ
I instancji nałożył karę w tej samej wysokości z tytułu wprowadzania do obrotu 5 produktów (pięciu naruszeń), skutkiem czego było niesłuszne oddalenie skargi;
e) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, jaki stan faktyczny Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uznał za ustalony oraz poprzez niewskazanie w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia, jak i jej wyjaśnienia, skutkujące niemożnością poddania wyroku kontroli instancyjnej;
f) art. 134 § 1 p.p.s.a. i 141 § 4 p.p.s.a. poprzez odniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyłącznie do zarzutów powołanych w skardze i zaniechanie zbadania z urzędu innych naruszeń prawa tkwiących w zaskarżonej decyzji, skutkiem czego stało się niedostrzeżenie uchybień przepisom art. 15 k.p.a. i art.139 k.p.a. i wadliwe oddalenie skargi;
g) na wypadek nieuwzględnienia przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutu określonego w pkt c) powyżej, naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 k.p.a. polegające na zaniechaniu uchylenia zaskarżonej decyzji, pomimo że zawierała ona uchybienia przepisom postępowania administracyjnego mające wpływ na wynik sprawy, tj. pomimo naruszenia przez organ II instancji obowiązku pełnego ustalenia faktów potrzebnych do rozstrzygnięcia sprawy i wymierzenie stronie kary pieniężnej za umieszczanie składników mineralnych w wykazie składu produktu gotowego "Żurek [...]" bez zbadania zasadności takiego znakowania produktu przez producenta, skutkiem, czego stało się wadliwe oddalenie skargi.
III
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych wniósł o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie od skarżącej kosztów zastępstwa procesowego wg norm prawem przewidzianych.
IV
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie, o której stanowi art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego usprawiedliwionym w stopniu, o którym mowa w powołanym przepisie, jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.
Przepis art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a. stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Szczególne miejsce w uzasadnieniu wyroku zajmuje wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Podstawa prawna rozstrzygnięcia obejmuje wskazanie zastosowanych przepisów oraz wyjaśnienie przyjętego przez sąd sposobu ich wykładni i zastosowania. Powołanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia powinno mieć charakter zwięzły, ale pozwalający na skontrolowanie przez stronę postępowania i ewentualnie przez sąd wyższej instancji czy sąd orzekający nie popełnił w swoim rozumowaniu błędów.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że ograniczenie się w uzasadnieniu wyroku do przytoczenia przepisu prawnego, czy też ogólnikowego powoływania się na poglądy doktryny czy judykatury, bez gruntownego odniesienia się do okoliczności konkretnego stanu faktycznego sprawy, nie może zastąpić opisu przebiegu operacji logicznej, rezultatem której jest przyjęty konkretny kierunek interpretacji i zastosowania konkretnego przepisu prawnego w okolicznościach konkretnego stanu faktycznego sprawy (por. wyroki NSA z dnia 11 stycznia 2011 r., sygn. akt I GSK 685/09, z dnia 9 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 1934/11). Podkreśla się również, że jeżeli w uzasadnieniu wyroku wojewódzki sąd administracyjny ogranicza się w dużym stopniu do powielenia stanowiska zajętego w sprawie przez organy administracji lub jego prostej akceptacji, nie służy to realizacji celów sądowej kontroli administracji publicznej.
Wśród niezbędnych składników uzasadnienia wyroku przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. wymienia obowiązek przedstawienia zwięzłego stanu sprawy. Obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy obejmuje nie tylko przytoczenie ustaleń dokonanych przez organ administracji publicznej, ale także ich ocenę pod względem zgodności z prawem (art. 3 § 1 p.p.s.a.). Ocena pozytywna oznacza, że ustalony w postępowaniu administracyjnym stan faktyczny stał się stanem faktycznym przyjętym przez sąd. Obowiązek przyjęcia określonego stanu faktycznego przez sąd pierwszej instancji wynika bezpośrednio ze zdania drugiego art. 188 p.p.s.a., a także art. 183 § 1 w związku z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Jeżeli bowiem w skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutu naruszenia przepisów postępowania, albo zarzut ten okazał się bezzasadny, to zgodność wyroku z prawem materialnym sąd kasacyjny bada w oparciu o stan faktyczny, który przyjął sąd pierwszej instancji. Uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego powinno w związku tym zawierać ocenę stanu faktycznego ustalonego przez organ administracji publicznej.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi już wątpliwości, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Kwestię tę przesądziła uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA z 2010 r., Nr 3 (36), poz. 39).
W ocenie składu orzekającego w tej sprawie do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. dochodzi również wówczas, gdy w uzasadnieniu wyroku przedstawiony przez Sąd
I instancji stan sprawy wykracza poza ustalenia przyjęte przez organ. Nie może przy tym ulegać wątpliwości, że w świetle konstytucyjnego modelu sądowej kontroli działalności administracji publicznej sąd administracyjny nie posiada, co do zasady, kompetencji do dokonywania ustaleń stanu faktycznego w będącej przedmiotem jego rozpoznania sprawie administracyjnej. Zadanie to należy do organu administracji publicznej. Obowiązkiem sądu administracyjnego pierwszej instancji jest natomiast zbadanie, czy organ ten, dokonując ustalenia stanu faktycznego, nie naruszył przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, oraz zajęcie stanowiska, co do tego, jaki stan faktyczny został przez sąd przyjęty.
Przenosząc te uwagi na rozpoznawaną skargę kasacyjną podkreślić najpierw należy, że kontroli legalności Sądu I instancji poddana została decyzja o nałożeniu kary pieniężnej za wprowadzenie do obrotu nieprawidłowo oznakowanych koncentratów spożywczych, w tym produktu "Żurek [...]". Działając w granicach zakreślonych skargą kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że dla wyników postępowania kasacyjnego istotne są jedynie kwestie związane z prawidłowością oceny oznakowania tego produktu, gdyż, pomijając zarzut związany z wysokością kary, zarzuty skargi kasacyjnej tylko tego dotyczą. Bez znaczenia ma przy tym stwierdzona w toku kontroli wadliwość oznakowania polegająca na oznaczeniu produktu "Żurek [...]" napisem "bez konserwantów", gdyż stanowisko zaprezentowane w tym zakresie w decyzji organu I instancji uznane zostało przez organ odwoławczy za błędne.
Z akt sprawy oraz tzw. części historycznej uzasadnienia kontrolowanego wyroku wynika, że w toku kontroli poprzedzającej wszczęcie postępowania administracyjnego kontrolujący uznał, że wadliwość oznakowania produktu "Żurek [...]" polega na umieszczeniu w składzie określenia "składniki mineralne" bez wymienienia w/w składników mineralnych. Po wszczęciu postępowania organ I instancji przyjął, że zaniechanie to stanowiło naruszenie § 5 ust. 1 rozporządzenia w sprawie znakowania środków spożywczych. Natomiast organ odwoławczy uznał, że umieszczenie w wykazie "składników mineralnych", jako składników produktu było niedopuszczalne, gdyż wchodzą one w skład mleka odtłuszczonego w proszku i są jego naturalnymi komponentem, nie są zatem substancją występującą w środku spożywczym samodzielnie.
Najogólniej rzecz zatem ujmując, według organu I instancji wadliwość oznakowania produktu polegała na niepodaniu nazwy konkretnych składników mineralnych wchodzących w jego skład, czyli na niepełnym wykazie składników wykorzystanych do produkcji środka spożywczego i nadal w nim obecnych (§ 5 ust. 1 rozporządzenia w sprawie znakowania środków spożywczych), a według organu odwoławczego w ogóle nie można było w składzie produktów wymienić składników mineralnych, a bezpodstawne uczynienie tego stanowiło naruszenie zakazu wprowadzenia konsumentów w błąd co do składu produktu, o którym stanowi art. 46 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o bezpieczeństwie żywności i art. 16 rozporządzenia nr 178/2002.
Oczywiście zarówno uchybienie przyjęte przez organ I instancji jak i to, które legło u podstaw zaskarżonej decyzji były uchybieniami obejmującymi prawidłowość oznakowania środka spożywczego i brak jest podstaw prawnych do przyjęcia tezy prezentowanej w skardze kasacyjnej, że dokonana przez organ odwoławczy zmiana oceny uchybień skutkowała naruszeniem art. 15 k.p.a. Niemniej jednak, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sytuacji zmiany klasyfikacji naruszenia, obejmującego oznakowanie produktów, w aspekcie skutków niewłaściwego oznakowania wprowadzających nowy element materialnoprawny – wprowadzenia konsumenta w błąd poprzez sugerowanie, że środek spożywczy posiada szczególne właściwości, o czym stanowi art. 46 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o bezpieczeństwie żywności - Sąd I instancji zobligowany był rozważyć i ocenić, czy ustalony w sprawie stan faktyczny był wystarczający do dokonania jego subsumcji, w zakresie wszak odmiennym niż ustalony w toku najpierw kontroli, a następnie w postępowaniu przed organem I instancji.
Tymczasem z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, czy dostrzeżono ten problem, a zawarta w nim uwaga, że "strona w toku całego postępowania nie wskazała jednoznacznie, iż dodaje do zakwestionowanego produktu dwa osobne produkty o identycznym składzie (mleko w proszku i proszek mleczny)" zdaje się potwierdzać, że uszedł on uwadze Sądu.
Konieczność dokonania takiej oceny wzmacnia jeszcze okoliczność przedłożenia wraz ze skargą schematu i specyfikacji mleka w proszku, które to dowody miały wykazywać, w ocenie skarżącej, że w skład produktu wchodzą m.in. dwa osobne składniki – mleko odtłuszczone w proszku oraz odtłuszczony preparat mleczny w postaci proszku, zawierającego w swym składzie laktozę, białka mleka, tłuszcz mleczny oraz składniki mineralne, a to obliguje ją do umieszczenia w składzie produktu wszystkich składników składnika złożonego.
Naczelny Sąd Administracyjny, z przyczyn już uprzednio podanych, zauważa, że nie można skutecznie czynić stronie zarzutu, że jej działanie uznać należało za spóźnione. W toku postępowania administracyjnego, o czym już była mowa, nie kwestionowano umieszczenia w składzie produktu oznakowania "składniki mineralne", lecz niedostateczność tego oznaczenia poprzez niewskazanie konkretnych składników mineralnych. O niedopuszczalności umieszczenia w składzie produktu "składników mineralnych" przesądził dopiero organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji. Nie sposób zatem w takiej sytuacji zarzucić stronie, jak to czyni Sąd I instancji, że specyfikacja odtłuszczonego mleka w proszku sporządzona została po zakończeniu kontroli przez organ I instancji "stąd nie mogła stanowić podstawy wydania decyzji przez organ I instancji oraz organ odwoławczy".
Argumenty zaprezentowane w skardze i dołączonych do niej dokumentach powinny stanowić podstawę do oceny, czy organ, którego działanie zaskarżono, ustalił stan faktyczny zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej. Nie mogły natomiast stanowić podstawy do dokonywania przez Sąd I instancji ustaleń stanu faktycznego, w zakresie w jakim organ nie dokonał takich ustaleń. Sąd administracyjny nie może bowiem dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu załatwieniu sprawy rozstrzygniętej zaskarżonym aktem.
Przenosząc tę uwagę na treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że poza zakresem ustaleń dokonanych przez organ odwoławczy jest zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowisko, że "producent używa dwóch substancji o analogicznym składzie, różniących się wyłącznie sposobem uzyskiwania (mleko w proszku jest pozyskiwane naturalnie, natomiast preparat mleczny uzyskiwany jest przemysłowo poprzez działanie człowieka). Jedną z owych substancji (preparat mleczny) umieszcza w składzie produktu poprzez wymienienie osobno jej składników w oznakowaniu. W składzie zakwestionowanego produktu znajdują się zatem dwie analogiczne substancje (preparat mleczny bowiem odwzorowuje skład mleka), które wskazane są osobno i to w odmienny sposób (jedna przez podanie jej nazwy, druga poprzez wymienienie składników)."
Nawet zakładając, że rozważania te mają charakter hipotetyczny, skoro Sąd I instancji wskazuje, że "... gdyby przyjąć, że faktycznie producent dodawał do "Żurku z grzybami" mleko w proszku oraz proszek mleczny..." to i tak w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowany powyżej wywód Sądu I instancji, stanowiący w istocie odwzorowanie stanowiska zaprezentowanego przez organ w odpowiedzi na skargę, nie tylko wykracza poza ustalenia stanu faktycznego, ale przede wszystkim nie stanowi elementu oceny zaskarżonej decyzji w aspekcie jej zgodności z przepisami postępowania w zakresie powyżej omówionym.
Nie można przy tym nie dostrzec braku konsekwencji w prowadzeniu uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Z jednej bowiem strony Sąd dokonuje w istocie oceny "faktów" przedstawionych przez skarżącą w postępowaniu sądowoadministracyjnym dotyczących składu produktu i materialnoprawnych skutków wymienienia w jego składzie składników mineralnych znajdujących się w "dwóch analogicznych substancjach", które wykazane są osobno i to w odmienny sposób stwierdzając, że "w konsumencie powstaje zatem wrażenie, iż mamy do czynienia z produktem wzbogaconym", co uznaje za niedopuszczalne. Z drugiej jednak strony Sąd I instancji oceniając fakt załączenia dopiero na etapie skargi schematu oraz specyfikacji mleka w proszku, zauważa, że gdyby przedłożono je na etapie postępowania kontrolnego to pozwoliłoby to "organowi dokonać już na etapie postępowania administracyjnego w I i II instancji analizy stanu faktycznego poszerzonej o przedstawione w skardze fakty i dokonać stosownego uzasadnienia swojej decyzji".
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja wydana została bez naruszeń przepisów postępowania. Nie sposób jednak w oparciu o treść uzasadnienia wyroku ustalić, czy ocena ta obejmuje również kompletność materiału dowodowego w zakresie stwierdzonego przez organ odwoławczy uchybienia w zakresie oznakowania produktu, odmiennego wszak od uchybienia stwierdzonego przez organ I instancji.
Zgodzić się przy tym należy z autorem skargi kasacyjnej, że "niezasadne było przerzucenia ciężaru dowodu w tym zakresie na producenta, w szczególności, jeśli nie wiedział, że organ II instancji prowadził postępowanie w kierunku innego zarzutu niż ten, od którego producent się odwołał".
Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny za usprawiedliwiony uznał zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu uniemożliwiającym w wyżej podanym zakresie kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku. Braki w uzasadnieniu orzeczenia przedwczesnymi czynią, co do zasady, zarzuty obejmujące naruszenia prawa materialnego. Podkreślenia przy tym wymaga, że obydwa zarzuty postawione w obrębie podstawy kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. dotyczą w istocie prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego w stanie faktycznym przyjętym nie przez organ, lecz przez Sąd I instancji (obecność w produkcie odtłuszczonego preparatu mlecznego w postaci proszku).
Odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów postawionych w oparciu o podstawę, o której stanowi art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny za przedwczesny uznał także zarzut obejmujący naruszenie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7 i 77 k.p.a.
Natomiast za nieusprawiedliwiony należało uznać zarówno zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 139 k.p.a., jak i zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 15 k.p.a.
Strona skarżąca upatruje w pierwszym z omawianych zarzutów naruszenia art. 139 k.p.a. w tym, że organ II instancji nałożył karę pieniężną w takiej samej wysokości jak organ I instancji, w sytuacji, gdy stwierdził jedynie naruszenia w oznakowania dwóch produktów, gdy tymczasem kara w tej samej wysokości została nałożona przez organ I instancji za niewłaściwe oznakowanie pięciu produktów. Przepis art. 139 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny.
Z kolei przepis art. 40 a ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r., Nr 187, poz. 1577) określa delikt administracyjny podlegający karze pieniężnej polegający na wprowadzeniu do obrotu artykułów rolno-spożywczych nieodpowiadających jakości handlowej deklarowanej przez producenta w oznakowaniu tych artykułów.
Z zestawienia obu przepisów wynika wprost, że nie można mówić o naruszeniu zakazu orzekania na niekorzyść strony w sytuacji, gdy organ II instancji orzekając co do istoty w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. wymierzy karę pieniężną w takiej samej wysokości, w jakiej wymierzył organ I instancji w uchylonej, na skutek odwołania, decyzji. Zauważyć przy tym należy, ze przesłanki ustalenia wysokości kary określa art. 40 a ust. 5 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych. Należą do nich m.in. zakres naruszenia oraz wysokość obrotu. Nie można jednak w sytuacji takiej, jak zaistniała w tej sprawie, prawidłowości ich zastosowania zwalczać poprzez zarzut naruszenia art. 139 k.p.a.
W rozpoznawanej w granicach skargi kasacyjnej sprawie kontroli Sądu I instancji została poddana decyzja administracyjna o nałożeniu kary pieniężnej w oparciu o art. 40 a ust. 1 pkt 3 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych za wprowadzenie do obrotu dwóch nieprawidłowo oznakowanych produktów. O tym orzekał zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy. To, że w stosunku do jednego z tych produktów doszło do odmiennej oceny stwierdzonej nieprawidłowości w oznakowaniu nie oznacza, że została naruszona zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, o czym uprzednio już była mowa. Z tego względu zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 15 k.p.a. uznać należało za nieusprawiedliwiony.
Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. i art. 203 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 490) orzekł jak w sentencji.