Uzasadnienie
Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2009 r. sygn. akt VI SA/Wa 2564/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. po rozpoznaniu sprawy ze skargi R. K. na postanowienie Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2008 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania w punkcie 1. uchylił zaskarżone postanowienie, w punkcie 2. stwierdził, że uchylone postanowienie nie podlega wykonaniu, w punkcie 3. zasądził od Ministra Sprawiedliwości na rzecz skarżącego R. K. kwotę 200 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Wnioskiem z dnia [...] maja 2008 r. skierowanym do Okręgowej Rady Adwokackiej w W., R. K. poinformował w trybie art. 72 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (tekst jednolity: Dz. U. z 2002 r. Nr 123, poz.1058 ze zm.), że występuje z adwokatury i prosi o wyznaczenie likwidatora jego kancelarii. Okręgowa Rada Adwokacka uchwałą z dnia [...] maja 2008 r. skreśliła R. K. z listy adwokatów Izby Adwokackiej w W., zawiadamiając o powyższym Ministra Sprawiedliwości. Uchwała została doręczona zainteresowanemu dnia 28 maja 2008 r.
Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej (NRA) uchwałą z dnia [...] czerwca 2008 r. uchyliło powyższą uchwałę Okręgowej Rady Adwokackiej (ORA) w W. - stwierdzając naruszenie prawa, tj. art. 12 ust. 1 i art. 45 ust. 3 zd. pierwsze Prawa o adwokaturze, gdyż uchwała nie została podjęta w głosowaniu tajnym oraz nie zawiera uzasadnienia faktycznego i prawnego. W ocenie Prezydium NRA brak uzasadnienia nie pozwala ustalić, czy ORA w W. wiedziała o toczącym się przeciwko R. K. postępowaniu dyscyplinarnym, co wymagało rozważenia negatywnej przesłanki przewidzianej art. 72 ust. 2 Prawo o adwokaturze. Organ pouczył zainteresowanego - wskazując art. 46 ust. 2 ustawy Prawo o adwokaturze - iż od ww. uchwały przysługuje odwołanie do Ministra Sprawiedliwości w terminie 14 dni od dnia jej doręczenia.
W wyniku złożonego przez R. K. odwołania, Minister Sprawiedliwości postanowieniem z dnia 6 października 2008 r. na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej: k.p.a.) stwierdził jego niedopuszczalność. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że uchwała ORA w W. stała się - wobec niezłożenia przez zainteresowanego odwołania - ostateczna. Organ zauważył, iż uchwała Prezydium NRA nie powołała podstawy prawnej działania, stwierdził jednak, że prawo do uchylania uchwał ORA sprzecznych z prawem przysługuje NRA na podstawie art. 60 Prawo o adwokaturze i jest to działanie nadzorcze realizowane wobec uchwał o charakterze abstrakcyjnym i generalnym. Wskazany tryb nie może zaś mieć zastosowania do spraw indywidualnych, bowiem naruszałoby to zasadę skargowości wynikającą z art. 46 Prawa o adwokaturze. Postępowania takie toczą się według przepisów k.p.a., który nie przewiduje dla organu II instancji działania z urzędu.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego R. K. zarzucił postanowieniu naruszenie art. 134 k.p.a. i art. 46 Prawo o adwokaturze.
Uchylając zaskarżone postanowienie Sąd I instancji wskazał, iż kluczowe znaczenie ma rozstrzygnięcie statusu Prezydium NRA w sprawie, w której wydało uchwałę uchylającą uchwałę ORA w W. W ocenie WSA akt Prezydium NRA nie miał charakteru aktu nadzoru. Organ ten - mimo niewskazania przez Prezydium NRA podstawy prawnej działania - podjął rozstrzygnięcie jako organ wyższego stopnia w postępowaniu administracyjnym w sprawie indywidualnej (jak to określił w uzasadnieniu uchwały - sprawie osobowej), pouczając o prawie do złożenia odwołania do Ministra Sprawiedliwości.
Zdaniem Sądu I instancji uruchomienie przez Prezydium NRA z własnej inicjatywy postępowania odwoławczego i podjęcie przez nie - jako przez organ II instancji - uchwały w sprawie indywidualnej bez koniecznego, a przewidzianego art. 46 ust. 1 Prawa o adwokaturze odwołania, mimo że wadliwe, stanowi dalszy ciąg postępowania administracyjnego w danej sprawie, które w razie wniesienia odwołania, podlega kontroli Ministra Sprawiedliwości na podstawie ust. 2 cyt. artykułu.
Sąd podzielił pogląd Ministra Sprawiedliwości, że Naczelna Rada Adwokacka nie mogła uchylić uchwały rozstrzygającej indywidualną sprawę administracyjną w trybie art. 60 Prawo o adwokaturze albowiem podejmowane na tej podstawie prawnej działanie NRA ma charakter nadzorczy i wynika z funkcji, jaką ten organ sprawuje stosownie do art. 58 pkt 1a) oraz pkt 3) ustawy. W ramach działań nadzorczych NRA może na podstawie art. 60 Prawa o adwokaturze uchylać uchwały okręgowych rad adwokackich sprzeczne z prawem i może też na podstawie art. 61 ww. ustawy zwracać się do tych rad o podjęcie uchwały w określonej sprawie należącej do zakresu działalności rady. Uchwały podejmowane przez organy samorządu zawodowego w prowadzonych przez nie - czy to z urzędu, czy na wniosek - postępowaniach administracyjnych w sprawach indywidualnych oparte zaś są na zasadzie skargowości i żądzą się określonymi regułami procesowymi.
Wkraczanie przez organy sprawujące nadzór nad działalnością organów zawodowych stopnia podstawowego do prowadzonych przez nie postępowań administracyjnych poprzez działanie nadzorcze, nie znajduje podstawy prawnej i z uwagi na uniemożliwienie włączenia się strony postępowania administracyjnego do postępowania nadzorczego i podjęcie obrony swoich praw, jest niedopuszczalne.
Od powyższego wyroku skargi kasacyjne wnieśli: Minister Sprawiedliwości oraz Prezydium Naczelnej rady Adwokackiej.
Minister Sprawiedliwości - powołując w podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej: p.p.s.a.) - zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
- - błędne zastosowanie art. 46 ust. 2 ustawy - Prawo o adwokaturze w związku z art. 134 k.p.a., poprzez niezasadne przyjęcie przez Sąd, że Minister Sprawiedliwości jest uprawniony do rozpatrzenia odwołania od uchwały Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] czerwca 2008 r., Nr 19 podjętej z urzędu, po uprawomocnieniu się uchwały Okręgowej Rady Adwokackiej w W. dnia [...] maja 2008 r. o skreśleniu z listy adwokatów pana R. K., gdy tymczasem właściwe zastosowanie przytoczonych przepisów doprowadziłoby do wniosku, że Naczelna Rada Adwokacka, mogąc jedynie wydać uchwałę na podstawie art. 60 Prawa o adwokaturze, nie była uprawniona do podjęcia uchwały w przedmiotowej sprawie w trybie art. 46 ust. 1 Prawa o adwokaturze bez złożenia przez pana R. K. odwołania, co w konsekwencji prowadzić winno do utrzymania w mocy postanowienia z dnia 6 października 2009 r. Ministra Sprawiedliwości,
- - art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu tego orzeczenia kwestii odnoszącej się do wskazanego przez Sąd sposobu rozpoznania przez Ministra Sprawiedliwości odwołania pana R. K. od uchwały Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej w W. w trybie art. 46 ust. 2 Prawa o adwokaturze, skoro w dniu 25 marca 2009 r. weszła w życie ustawa z dnia 20 lutego 2009 r. o zmianie ustawy - Prawo o adwokaturze, ustawy o radcach prawnych oraz ustawy - Prawo o notariacie (Dz. U. z 2009 r., Nr 37, poz. 286), uchylająca ustęp 2 cytowanego przepisu, na mocy tego Minister Sprawiedliwości stracił uprawnienie do rozpoznawania odwołań od uchwał samorządu adwokackiego, podjętych w sprawach indywidualnych.
Mając powyższe na uwadze Minister Sprawiedliwości domagał się uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA w W. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Minister Sprawiedliwości podtrzymał stanowisko, że uchwała Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej w W. nie mogła zostać wydana w oparciu o przepis art. 60 Prawa o adwokaturze, bowiem w tym trybie zapadają jedynie uchwały w sprawach o charakterze generalnym i abstrakcyjnym.
Zdaniem Ministra Sprawiedliwości skoro Naczelna Rada Adwokacka w trybie art. 46 ust. 1 Prawa o adwokaturze rozpoznawała odwołania od uchwał organów I instancji, a dopiero wówczas przysługiwało stronie prawo odwołania do Ministra Sprawiedliwości, to brak odwołania strony od uchwały organu I instancji uniemożliwia rozpoznanie sprawy przez Naczelną Radę Adwokacką z urzędu w sprawie indywidualnej, a tym samym wyłączona jest możliwość złożenia od takiej uchwały odwołania do Ministra Sprawiedliwości.
Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej zaskarżonemu wyrokowi - powołując art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - zarzuciło naruszenie prawa materialnego, a to art. 60 Prawa o adwokaturze przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że Prezydium NRA nie może jako organ nadzoru w oparciu o art. 60 Prawa o adwokaturze uchylać z urzędu uchwał Okręgowych Rad Adwokackich w sprawach indywidualnych.
Mając powyższe na uwadze Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, wywodząc w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że usytuowanie art. 60 Prawa o adwokaturze wskazuje, że jest to przepis szczególny, nadający Prezydium NRA uprawnienia nadzorcze, odróżniane od uprawnień w postaci środków zaskarżenia przede wszystkim właśnie tym, że przysługują z urzędu, nie istnieje potrzeba wszczynania postępowania przez inną osobę, której sprawa dotyczy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna Ministra Sprawiedliwości nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z objętym skargą kasacyjną art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza - w drodze postanowienia - niedopuszczalność odwołania /.../. Niedopuszczalność w rozumieniu przywołanego przepisu może mieć charakter podmiotowy lub przedmiotowy. Niedopuszczalność podmiotowa zachodzi, jeśli odwołanie wnosi podmiot niemający ku temu legitymacji lub zdolności do czynności prawnych. Niedopuszczalność przedmiotowa zaś dotyczy przypadków, gdy brak jest przedmiotu zaskarżenia, bądź też gdy przepisy prawne nie przewidują możliwości zaskarżenia (v. B.Adamiak, J.Borkowski, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" 8. wydanie. Wydawnictwo C.H. Beck; Warszawa 2006; str.596-597).
Żadna z opisanych wyżej sytuacji w rozpoznawanym przypadku nie ma miejsca. Kwestia legitymacji R. K. do wniesienia odwołania jak i istnienie przedmiotu zaskarżenia nie są sporne. Nie ma też podstaw by przyjąć, że brak jest stosownych uregulowań prawnych przewidujących środek odwoławczy.
Zgodnie bowiem z art. 46 ust. 1 ustawy Prawo o adwokaturze - w brzmieniu obowiązującym 18 czerwca 2008 r. tj. w dniu podejmowania przez Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej uchwały uchylającej uchwałę Okręgowej Rady Adwokackiej o wykreśleniu R. K. z listy adwokatów - od uchwały Okręgowej Rady Adwokackiej, podjętej w pierwszej instancji w sprawach indywidualnych, służyło zainteresowanemu odwołanie do Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej. W myśl zaś ust. 2 ww. artykułu od uchwały Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej służy zainteresowanemu odwołanie do Ministra Sprawiedliwości, zgodnie z Kodeksem postępowania administracyjnego.
W tym stanie rzeczy przytoczony art. 46 ust. 2 ustawy Prawo o adwokaturze wprost przewidywał odwołanie do Ministra Sprawiedliwości od uchwały Prezydium NRA, o której mowa w art. 46 ust. 1, tzn. rozstrzygającej o uchwale okręgowej rady adwokackiej, podjętej w pierwszej instancji w sprawach indywidualnych.
Nie ulega wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie uchwała Okręgowej Rady Adwokackiej stała się ostateczna gdyż nie wniesiono od niej odwołania. Uchwała o jej uchyleniu została zatem podjęta przez Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z urzędu – wbrew jednoznacznej regulacji zawartej w cytowanym art. 46 ust. 1.
Nie znaczy to jednak, że brak jest podstaw prawnych do jej zaskarżenia odwołaniem.
Wadliwość przewidzianej ww. przepisem uchwały Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej, polegająca na naruszeniu zasady skargowości, nie może bowiem wykluczać prawa wniesienia od niej odwołania.
Nie do zaakceptowania jest stanowisko kasatora, że na gruncie przytoczonego art. 46 ust. 1 i 2 Prawa o adwokaturze odwołanie do Ministra Sprawiedliwości dopuszczalne jest tylko od uchwały Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej wydanej w wyniku rozpoznania odwołania od uchwały okręgowej rady adwokackiej. Nie można się opowiedzieć za takim rozumieniem ww. przepisu, które w efekcie prowadzi do stwierdzenia braku możliwości zaskarżenia uchwał ewidentnie sprzecznych z prawem. Z akt sprawy wynika wprawdzie, że w uchwale Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej nie podano podstawy prawnej jej wydania. Nie jest jednak kwestionowane, że w zawartym pod nią pouczeniu o możliwości wniesienia odwołania do Ministra Sprawiedliwości wskazano art. 46 ust. 2 Prawa o adwokaturze.
Ponadto zwrócenia uwagi wymaga, że art. 58 Prawa o adwokaturze w zakresie działania Naczelnej Rady Adwokackiej odróżnia nadzór na działalnością okręgowych rad adwokackich (pkt 3) od rozpoznawania odwołań od uchwał okręgowych rad adwokackich (pkt 8).
Wprawdzie na mocy art. 59 ust. 3 Prawa o adwokaturze zasadą jest, że wyżej wymienione czynności z zakresu działania Naczelnej Rady Adwokackiej sprawuje Prezydium, jednakże tylko w art. 46 ust. 2 ustawa posługuje się pojęciem "uchwały Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej". W świetle powyższego, mając na uwadze także treść kwestionowanej uchwały, zdaniem składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji zasadnie przyjął, iż uchwała ta została wydana w trybie art. 46 ust. 1 ustawy, a zatem możliwość odwołania od niej przewidywał art. 46 ust. 2.
W tym stanie rzeczy oparcie skargi kasacyjnej na podstawie błędnego zastosowania art. 46 ust. 2 ustawy Prawo o adwokaturze w związku z art. 134 k.p.a. nie jest usprawiedliwione.
Chybiony jest też zarzut naruszenia art.141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten jest przepisem postępowania, zatem – w myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – jego naruszenie musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanym przypadku strona wnosząca skargę kasacyjną nie wykazała by ewentualne uchybienia ww. przepisowi miało taki wpływ na wynik sprawy.
Omawiany zarzut strona wiąże z brakiem uzasadnienia możliwości rozpoznania odwołania przez Ministra Sprawiedliwości w nowym stanie prawnym.
Istotnie, na mocy art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 lutego 2009 r. o zmianie ustawy - Prawo o adwokaturze, ustawy o radcach prawnych oraz ustawy - Prawo o notariacie art. 46 ust. 2 ustawy Prawo o adwokaturze z dniem 25 marca 2009 r. został uchylony. Jednakże - w myśl art. 6 ww. ustawy zmieniającej - postępowania w sprawach wniesionych do Ministra Sprawiedliwości na podstawie art. 46 ust. 2 /.../ ustawy Prawo o adwokaturze przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy i niezakończone do dnia wejścia w życie tej ustawy prowadzone są na dotychczasowych zasadach.
Z tych wszystkich względów podstawy, na których oparto skargę kasacyjną Ministra Sprawiedliwości nie są usprawiedliwione.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę tę w pkt. 1 wyroku oddalił.
Odrzucenie skargi kasacyjnej wniesionej przez Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej – jako niedopuszczalnej - znajduje zaś oparcie w art. 178 p.p.s.a.
Zgodnie bowiem z art. 173 § 2 ww. ustawy skargę kasacyjną może wnieść strona, prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich po doręczeniu im orzeczenia z uzasadnieniem. Stroną zaś w postępowaniu sądowoadministracyjnym są skarżący oraz organ, którego działanie lub bezczynność jest przedmiotem skargi.
Skarżącym w sprawie był R. K., przedmiotem skargi było postanowienie Ministra Sprawiedliwości. Naczelna Rada Adwokacka - czynności należące do której sprawowało Prezydium - była organem, który podjął uchwałę, od której wniesiono odwołanie. Organ ten nie może zatem domagać się kontroli kasacyjnej zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego w wyniku wniesienia odwołania. Nawet jeśli wziąć pod uwagę, że pod pojęciem skarżącego należy rozumieć nie tylko podmiot, który wniósł skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego ale każdy podmiot uprawniony do wniesienia skargi, to po stronie organu orzekającego w sprawie w niższej instancji brak interesu prawnego w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. Organowi temu nie przysługuje żadne roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z obowiązku. Nie istnieje przepis prawa materialnego ani procesowego, który uprawniałby ten organ do wystąpienia we własnym imieniu z określonym żądaniem.
Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O zwrocie wpisu od skargi kasacyjnej orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.