Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA, sąd pierwszej instancji) wyrokiem z 3 stycznia 2019 r. sygn. akt VI SA/Wa 1508/18 po rozpoznaniu skargi W. we W. (dalej: skarżąca, Wyższa Szkoła) uchylił zaskarżoną decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: Prezes NFZ) z 21 maja 2018 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ z 18 maja 2015 r. (dalej: organ pierwszej instancji) w przedmiocie ustalenia podlegania obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu oraz orzekł o kosztach postępowania na rzecz skarżącej.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
Zaskarżoną decyzją Prezes NFZ, działając na podstawie art. 102 ust. 5 pkt 24 w związku z art. 109 ust. 5 i 6 oraz art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1938, ze zm., dalej: ustawa o świadczeniach lub u.ś.o.z.) utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji z 18 maja 20015 r. stwierdzającą, że Ł.W. (dalej: uczestnik, zainteresowany) w okresie od 1 października 2006 r. do 28 lutego 2007 r. podlegał obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu wykonywania na rzecz skarżącej pracy na podstawie umowy o świadczenie usług, do której zgodnie z przepisami ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2017 r. poz. 459 ze zm., dalej: k.c.) mają zastosowanie przepisy dotyczące zlecenia. Organ wskazał, że przedmiotem spornej umowy zawartej przez skarżącą z uczestnikiem 1 października 2006 r. i nazwanej "umową o dzieło" było przygotowanie i przeprowadzenie wykładów z [...] oraz [...], a także laboratoriów z [...] (języka programowania [...]) w ramach studiów na uczelni wyższej.
W ocenie Prezesa NFZ w przypadku spornej umowy żadne konkretne dzieło w myśl przepisów k.c. nie zostało oznaczone, gdyż jej wykonywanie było ciągiem określonych czynności starannego działania zmierzających do osiągnięcia rezultatu w postaci nauczenia, wytłumaczenia, zaprezentowania zagadnień związanych z wykładaną materią, co oznacza, że zainteresowany wykonywał obowiązki, które mieszczą się w ramach typowych akademickich prac edukacyjnych.
Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem skarżąca wniosła skargę, w której domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości, zasądzenia kosztów postępowania oraz przeprowadzenia wskazanych w skardze dowodów.
W odpowiedzi na skargę Prezes NFZ podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie.
WSA w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 329, dalej: p.p.s.a.) uchylił decyzje organów obu instancji.
Za uzasadnione WSA uznał zarzuty naruszenia przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.; dalej: k.p.a.) poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całokształtu materiału dowodowego w sprawie i niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy m.in. poprzez przeprowadzenie dowodów: z zeznań zainteresowanego, a także sylabusu, szczegółowego programu nauczania, ich treści dydaktycznych na okoliczność spełniania przez sporną umowę cech umowy o dzieło i skonkretyzowania przedmiotu umowy o dzieło.
Sąd pierwszej instancji zgodził się ze skarżącą, że postępowanie dowodowe w sprawie zostało przeprowadzone w sposób wybiórczy i dowolny, a odmowa przeprowadzenia wnioskowanych przez stronę dowodów narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego. WSA podkreślił, że organy NFZ zobowiązane były do przeprowadzenia własnego postępowania administracyjnego i nie powinny ograniczać się do analizy materiałów dowodowych zgromadzonych przez ZUS. W ocenie sądu pierwszej instancji, w celu wyjaśnienia sprawy niezbędne było dokonanie przez organ oceny przygotowanych przez zainteresowanego sylabusów, programu nauczania i ich treści dydaktycznych, dopiero bowiem szczegółowa ocena tych materiałów pozwoli odpowiedzieć na pytanie czy w sprawie doszło do opracowania programu nauczania, który może być uznany za rezultat w rozumieniu zawartej umowy o dzieło.
W ocenie WSA właściwa ocena charakteru spornej umowy wymaga pełnego i wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego nieprzeprowadzenie dowodu z zeznań świadków, WSA stwierdził, że organy nie mogą czynić ze swego prawa do swobodnej oceny dowodów instrumentu służącego nadawaniu łączącemu strony stosunkowi zobowiązaniowemu treści dowolnie przyjętej – bez przeprowadzenia na tę okoliczność – zgodnie z art. 65 § 2 k.c. – dowodu, którym może być również dowód z zeznań.
Skargę kasacyjną wniósł Prezes NFZ zaskarżając powyższy wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji, a także o rozpoznanie skargi na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm prawem przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucił naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji Prezesa NFZ w oparciu o niezgodne ze stanem faktycznym i prawnym ustalenia wyroku w zakresie:
- - naruszenia przez organ art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. i błędne przyjęcie, że Prezes NFZ niewyczerpująco zebrał i rozpatrzył całokształt materiału dowodowego w sprawie i nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności poprzez nieprzeprowadzenie dowodów z wyjaśnień zainteresowanego, przesłuchania strony, z sylabusu, szczegółowego programu nauczania, treści dydaktycznych, na okoliczność spełniania przez zakwestionowaną umowę cech umowy o dzieło i skonkretyzowania przedmiotu umowy o dzieło, oraz przeprowadzenie postępowania dowodowego w sposób wybiorczy i dowolny i odmowę przeprowadzenia wnioskowanych przez strony dowodów, przez co niedostatecznie wnikliwie zbadał, czy umowa z zainteresowanym była umową zlecenia czy umową o dzieło, podczas gdy ustalone fakty wskazują na to, że:
- - w prowadzonych postępowaniach zostały podjęte odpowiednie czynności zmierzające do zebrania pełnego materiału dowodowego w sprawie,
- - Prezes NFZ dokonał wnikliwej i wszechstronnej analizy całokształtu materiału dowodowego zebranego w sprawie;
- - z całości materiału dowodowego nie sposób wywieść, że umowa zawarta z zainteresowanym miała charakter umowy o dzieło,
- - Prezes NFZ na podstawie zebranego materiału dowodowego mógł jedynie ustalić, że umowa miała charakter umowy o świadczenie usług.
Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wyższa Szkoła wniosła o jej oddalenie jako bezzasadnej i zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego.
Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału II Izby Gospodarczej NSA z 18 maja 2022 r., na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczeniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz.U. z 2021, poz. 2095 ze zm.) sprawa została skierowana do rozpoznania w dniu 7 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, o czym zostali poinformowani telefonicznie lub mailowo strony i uczestnicy postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA, sąd drugiej instancji) rozpoznaje sprawie w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej.
Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna Prezesa NFZ ma usprawiedliwione podstawy, dlatego jej skutkiem musiało być uchylenie zaskarżonego wyroku.
W ocenie NSA trafny jest zarzut kasacyjny wskazujący na naruszenie przez sąd pierwszej instancji art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W zakresie tego zarzutu słusznie podnosi skarga kasacyjna, że sąd pierwszej instancji wadliwie przyjął, że organy nie wyjaśniły stanu faktycznego sprawy, niewyczerpująco zebrały i rozpatrzyły całokształt materiału dowodowego w sprawie i nie podjęły wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności poprzez nieprzeprowadzenie dowodów z wyjaśnień zainteresowanego, przesłuchania strony, a w konsekwencji błędnie oceniły poczynione przez siebie ustalenia. Dokonując oceny stanowiska prezentowanego przez sąd pierwszej instancji podkreślić należy, że w sprawach dotyczących ubezpieczenia zdrowotnego na mocy art. 109 ust. 3 u.ś.o.z. – w brzmieniu na datę złożonego w sprawie przez ZUS wniosku czyli na 16 października 2014 r. – wniosek o objęcie ubezpieczeniem zdrowotnym zgłasza ubezpieczony, a w zakresie objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym wniosek taki może zgłosić m.in. ZUS.
W przypadku zgłoszenia wniosku przez ZUS, zgodnie z art. 109 ust. 3a u.ś.o.z. organ do wniosku dołącza kopie dokumentów, które znajdują się w jego posiadaniu. Zatem kopie dokumentów są materiałem dowodowym, na podstawie którego mogą być czynione ustalenia istotne dla sprawy objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym. Zdaniem NSA dokumenty takie stają się dowodami w postępowaniu przed organami NFZ. Oczywiście nie zawsze muszą one być wystarczającymi dowodami w sprawie, ale to zależy od konkretnego stanu faktycznego sprawy. Wynika to z tego, że w zależności od podstawy skutkującej objęciem ubezpieczeniem konieczne będą do ustalenia różne prawnie doniosłe okoliczności, które mogą nie znajdować potwierdzenia w kopii dokumentów załączonych do wniosku.
W rozpoznawanej sprawie zakres postępowania dowodowego wyznaczony jest granicami sprawy administracyjnej. Granice takie ustalają przepisy prawa materialnego. W tym przypadku chodzi o ocenę charakteru prawnego umowy, która była podstawą ustalenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego, a więc chodzi o przesądzenie czy umowa zawarta pomiędzy stroną skarżącą a podmiotem podlegającym ubezpieczeniu jest umową o dzieło, czy też umową o świadczenie usług, do której mają zastosowanie przepisy o zleceniu. Zatem na gruncie rozpoznawanej sprawy istotnymi ustaleniami faktycznymi jest stwierdzenie istnienia umowy, zakresu czynności zrealizowanych w jej ramach oraz dowodów potwierdzających zrealizowane czynności. Z analizy akt sprawy wynika, że dokumenty dołączone do wniosku przez ZUS zawierają te elementy. Oznacza to, że dla poprawności orzekania nie trzeba było prowadzić dalszych ustaleń, a tylko należało dokonać ich oceny z punktu widzenia kryteriów właściwych dla umowy o dzieło i umowy o świadczenie usług.
Przede wszystkim chodziło o ustalenie czy z treści umowy i potwierdzenia jej wykonania wynika, że mamy do czynienia z dziełem w rozumieniu art. 627 k.c., a więc ciągiem wykładów czy innych zajęć, które mają oryginalny charakter, których efektem jest rezultat mający cechy dzieła. W tym zakresie powinien wypowiedzieć się sąd pierwszej instancji odnosząc się do zarzutów skargi. Ponieważ tego nie uczynił, NSA nie może w tym obszarze czynić swoich ustaleń, bowiem naruszałby zasadę instancyjności. Z tego powodu uchylenie zaskarżonego wyroku było konieczne.
Podkreślić należy, że organy nie naruszyły zasad rządzących postępowaniem wyjaśniającym, odmawiając dopuszczenia dowodów zgłoszonych przez skarżącą, bowiem odnosiły się one do ustaleń, które znajdują się w aktach administracyjnych sprawy. Nie można również zgodzić się z twierdzeniem, że organy nie oceniły dołączonych do wniosku materiałów potwierdzających wykonanie umowy (sylabus, konspekty zajęć).
Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organy miały te dowody na uwadze i przyjęły ich interpretację wyrażoną w rozstrzygnięciu. Zatem sąd pierwszej instancji miał ocenić poprawność tej interpretacji, a nie dążyć do ponownego gromadzenia materiału dowodowego przez organy NFZ i ponownej jego oceny.
Z tych względów NSA uznał, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach i stosownie do art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie (pkt 1 sentencji).
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w pkt 2 sentencji na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.). Zasądzona kwota 340 zł stanowi zwrot uiszczonego od skargi kasacyjnej wpisu oraz kosztów dla pełnomocnika organu, który występował przed sądem pierwszej instancji, z tytułu sporządzenia i wniesienia skargi kasacyjnej.