Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 11 czerwca 2010 r., sygn. akt II GSK 658/09

Uzasadnienie

Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 26 marca 2009 r., sygn. akt I SAB/Sz 2/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę M. G.-Z. na bezczynność Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. w przedmiocie wniosku o dofinansowanie projektu z budżetu Unii Europejskiej.

I

Z uzasadnienia wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji przyjął następujące ustalenia.

M. G.-Z. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na bezczynność [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. W uzasadnieniu skargi na bezczynność strona wskazała, że w dniu [...] lipca 2005 r. złożyła we wspomnianym organie wniosek o przyznanie bezzwrotnego wsparcia w kwocie 76.367,16 zł w ramach działania "Różnicowanie działalności rolniczej i zbliżonej do rolnictwa w celu zapewnienia różnorodności działań lub alternatywnych źródeł dochodów".

W dniu [...] maja 2006 r. organ poinformował wnioskodawczynię, że jej wniosek jest niekompletny i wymaga uzupełnienia m.in. poprzez przedstawienie prawomocnej decyzji dotyczącej zezwolenia na budowę lub potwierdzonej kopii dokumentu zgłoszenia zamiaru wykonania robót właściwemu organowi, przy czym skarżąca stwierdziła, że uzupełnienie to zostało wykonane. Skarżąca podniosła, że pismem z dnia [...] lipca 2006 r. organ wydał decyzję o odrzuceniu bądź też o pozostawieniu jej wniosku bez rozpoznania, wskazując w uzasadnieniu, iż powodem wydania decyzji było niedostarczenie uzupełnień do złożonego wniosku w zakresie i terminie podanym w wezwaniu z dnia [...] maja 2006 r. W dalszej części skargi na bezczynność strona wskazała, że składała odwołanie, a następnie skargę do sądu administracyjnego oraz skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W uzasadnieniu skargi na bezczynność skarżąca podkreśliła ponadto, że od dnia złożenia wniosku minęły prawie trzy lata, zaś ostatnie pismo organu administracji pochodzi z dnia [...] listopada 2005 r.

W odpowiedzi na skargę na bezczynność Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. wskazał, że złożony przez skarżącą wniosek o dofinansowanie wymagał wyjaśnień i dokonania uzupełnień w terminie 14 dni. W dniu [...] maja 2006 r. skarżąca własnoręcznym podpisem potwierdziła odbiór pisma, przy czym organ pouczył skarżącą o tym, iż konsekwencją nieprzedłożenia wyjaśnień i uzupełnień będzie pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia. W związku z tym, że skarżąca nie przedłożyła wyjaśnień i nie dokonała uzupełnień, pismem z dnia [...] lipca 2006 r. organ poinformował stronę o pozostawieniu jej wniosku bez rozpatrzenia.

Wyrokiem z dnia 26 marca 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie skargę oddalił.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 grudnia 2004 r. w sprawie trybu składania i wzoru wniosku o dofinansowanie realizacji projektu w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-2006" w zakresie działania "Różnicowanie działalności rolniczej i zbliżonej do rolnictwa w celu zapewnienia różnorodności działań lub alternatywnych źródeł dochodów" (Dz. U. Nr 285, poz. 2862 ze zm.; dalej powoływane jako: rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 grudnia 2004 r.) uregulowana została sytuacja, kiedy wniosek został nieprawidłowo wypełniony lub nie dołączono do wniosku wymaganych załączników. W takich przypadkach instytucja wdrażająca (organ) wzywa wnioskodawcę, w formie pisemnej, do uzupełnienia wniosku w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku. W przypadku niedotrzymania powyższego terminu, zgodnie z § 8 ust. 2 cytowanego rozporządzenia z dnia 7 grudnia 2004 r., instytucja wdrażająca pozostawia wniosek bez rozpoznania.

Sąd pierwszej instancji uznał, że wobec powyższego uregulowania pozostawienie bez rozpoznania wniosku skarżącej z dnia [...] lipca 2006 r. było obowiązkiem organu. Natomiast późniejsze niż w terminie 14 dni dostarczenie wyjaśnień lub wymaganych dokumentów nie ma już pozytywnego skutku, gdyż istotne jest to, aby wnioskodawca wykonał zawarte w wezwaniu organu obowiązki w terminie 14 dni od momentu otrzymania wezwania.

Konkludując, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skargę na bezczynność należało uznać za niezasadną, gdyż obowiązkiem organu było zastosowanie się do § 8 ust. 2 powołanego wyżej rozporządzenia, a ponadto skarżąca nie wykazała, że żądanie organu do uzupełnienia wniosku było nieuzasadnione.

II

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła M. G.-Z., wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi strona zarzuciła rażące naruszenie przepisów postępowania, mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia postępowania, w postaci:

1. a) naruszenia art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej powoływana jako: k.p.a.) w związku z art. 58 i art. 59 k.p.a. w związku z "art. 145 ust. 1 pkt 1c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej powoływana jako: p.p.s.a.) poprzez brak wskazania przez Sąd pierwszej instancji, że organy administracji nie rozpoznały wniosku o przywrócenie terminu;
2. b) naruszenia art. 75 § 1 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 80 k.p.a. w związku z "art. 145 ust. 1 pkt 1c" p.p.s.a. – poprzez brak wskazania przez Sąd pierwszej instancji, że organy administracji nie uwzględniły wniosków dowodowych z dokumentów wykazujących przesłanki do przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oraz brak przeprowadzenia z urzędu dowodu z przesłuchania w charakterze świadków J. Z. i Z. G. na okoliczności uzasadniające przywrócenie terminu do wniesienia odwołania;
3. c) naruszenia § 8 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 grudnia 2004 r. w związku z "art. 145 ust. 1 pkt 1c" p.p.s.a. poprzez uznanie, iż został prawidłowo zastosowany, podczas gdy organ administracji naruszył art. 6 k.p.a. w związku z art. 58 i art. 59 k.p.a. poprzez brak rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu oraz art. 75 § 1 w związku z art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 80 k.p.a. przez brak przeprowadzenia postępowania dowodowego;
4. d) naruszenia art. 35 i art. 36 k.p.a. w związku z art. 149 p.p.s.a. poprzez brak uwzględnienia skargi na bezczynność organów i uznanie, iż organ administracji w sposób prawidłowy rozstrzygnął sprawę.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona wskazała, że w sprawie winny znaleźć zastosowanie nie tylko przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 grudnia 2004 r., ale przede wszystkim przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Strona wskazała, że w dniu [...] sierpnia 2006 r. złożyła odwołanie od decyzji ARiMR z dnia [...] lipca 2006 r., w którym zawarła także wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, wskazując, że w okresie 24 lipca – 22 sierpnia 2006 r. miała dolegliwości związane z ciążą, a także powołując dowody w postaci pisemnych oświadczeń rodziny. Do dnia złożenia niniejszej skargi kasacyjnej wniosek o przywrócenie terminu nie został rozpoznany, nie zostały uwzględnione wnioski dowodowe zawarte w odwołaniu, a także nie przeprowadzono z urzędu dowodów z przesłuchania w charakterze świadków J. Z. i Z. G. Przed podjęciem czynności opisanych w § 8 rozporządzenia, organ winien rozpoznać wniosek o przywrócenie terminu oraz przeprowadzić postępowanie dowodowe, czego jednak nie uczynił.

Wadliwość istoty postępowania dowodowego skutkuje koniecznością ponowienia całego postępowania odwoławczego. Z kolei niedostrzeżenie tych uchybień przez Sąd pierwszej instancji stanowi naruszenie przepisów postępowania wskazanych w petitum skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w S. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie od skarżącej na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych (o ile w sprawie zgłosi się pełnomocnik zawodowy). Organ wskazał, że odwołanie (wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia) skarżącej od rozstrzygnięcia o pozostawieniu wniosku o dofinansowanie bez rozpoznania zostało przekazane w dniu [...] września 2006 r. do Departamentu Wsparcia SAPARD i Funduszy Strukturalnych w W. – właściwego do rozpatrywania odwołań w imieniu Prezesa ARiMR. W piśmie z dnia [...] listopada 2006 r. wspomniany Departament poinformował Dyrektora [...] OR ARiMR, że odwołanie strony wpłynęło po upływie 14-dniowego terminu na złożenie odwołania.

W związku z tym organ poinformował skarżącą pismem z dnia [...] listopada 2006 r., że jej odwołanie nie wpłynęło do ARiMR w wymaganym 14-dniowym terminie. Skarga strony na decyzję z dnia [...] listopada 2006 r. została odrzucona jako niedopuszczalna postanowieniem Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Warszawie, zaś skarga kasacyjna skarżącej została oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 8 kwietnia 2008 r. Powyższe oznacza, że Dyrektorowi [...] OR ARiMR nie można zarzucić bezczynności w sprawie, bowiem organ ten przekazał odwołanie do Prezesa ARiMR i to organ odwoławczy był właściwy do rozpoznania odwołania i wniosków dowodowych strony.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Zasada ta wynika z art. 183 § 1 p.p.s.a. i oznacza pełne związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przyczyny wadliwości zaskarżonego orzeczenia przytoczone w skardze kasacyjnej determinują zakres jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, tylko weryfikuje zasadność postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie w przypadku nieważności postępowania, która ma miejsce w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w sprawie niniejszej nie występuje.

Zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełnym składzie z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (ONSA i WSA 2010, nr 1, poz. 1), przez rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej należy rozumieć rozpoznanie sprawy w ramach wyznaczonych wszystkimi zarzutami przytoczonymi w powołanych podstawach kasacyjnych.

W sprawie niniejszej skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania. Zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona.

Na wstępie przypomnieć należy, że sprawa wniosku M. G.-Z. o przyznanie bezzwrotnego wsparcia w kwocie 76.367,16 zł w ramach działania "Różnicowanie działalności rolniczej i zbliżonej do rolnictwa w celu zapewnienia różnorodności działań lub alternatywnych źródeł dochodów" rozpoznawana jest przez sądy administracyjne po raz drugi. Postanowieniem z dnia 5 września 2007r. (sygn. akt IV SA/Wa 628/07) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę M. G.-Z. na pismo Zastępcy Kierownika Biura Obsługi Wniosków Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego w S. z dnia [...] listopada 2006 r. o pozostawieniu bez rozpoznania jej odwołania od pisma z dnia [...] lipca 2006 r. o pozostawieniu bez rozpatrzenia wniosku o dofinansowanie projektu z powodu nieuzupełnienia tego wniosku terminie. W uzasadnieniu powołanego postanowienia WSA wskazał, że zgodnie z § 8 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 grudnia 2004 r. pozostawienie wniosku bez rozpoznania nie przybiera formy decyzji i stanowi czynność materialno-techniczną, a zgodnie z ustalonym orzecznictwem sądów administracyjnych od pism takich nie służy odwołanie, może być natomiast złożona skarga na bezczynność.

Skarga kasacyjna od tego postanowienia została oddalona postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 kwietnia 2008 r. (sygn. akt II GSK 499/07). Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym postanowieniu podzielił pogląd WSA w Warszawie, iż pozostawienie wniosku bez rozpoznania nie następuje w formie decyzji ani postanowienia, a jedyną formą zwalczania takiego działania organu jest skarga na bezczynność.

W tym stanie rzeczy należy uznać za prawomocnie przesądzone, iż zawiadomienie (z dnia [...] lipca 2006 r.) o pozostawieniu bez rozpoznania wniosku skarżącej o przyznanie wsparcia jest tylko czynnością materialno-techniczną, a od takiej czynności w ogóle nie służy odwołanie. Skoro zostało przesądzone, że od zawiadomienia o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania nie służy odwołanie, wszystkie wnioski skarżącej mające na celu przywrócenie terminu do wniesienia odwołania są bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowe są także wnioski dowodowe mające na celu wykazanie, że wniesienie odwołania po upływie miesiąca nie było zawinione.

Skarżąca w swoim zażaleniu na bezczynność organu domagała się "wydania decyzji rozstrzygającej kwestię przyznania jej dofinansowania".

Organ w odpowiedzi na zażalenie uznał, że jest ono nieuzasadnione, bowiem skarżąca mimo wezwania organu nie uzupełniła wniosku o wymagane dokumenty.

W skardze do Sądu na bezczynność skarżąca nie sprecyzowała jakiej czynności domaga się od organu jednak z treści skargi wynikało, iż chodzi jej o rozstrzygnięcie sprawy.

Sąd pierwszej instancji uznał, że działanie organu polegające na pozostawieniu bez rozpoznania wniosku nieuzupełnionego w terminie było zgodne z prawem i nie doszło do bezczynności ze strony organu.

Mając na względzie wynikający z akt stan powyższy należy uznać, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania przez organ i Sąd pierwszej instancji, które to naruszenie polegać miało na nierozpoznaniu wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, są nieusprawiedliwione. Zostało już przesądzone, że w tej sprawie podjęta została, w trybie § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 grudnia 2004 r., czynność materialno-techniczna, od której nie służy odwołanie, zatem organ nie był zobowiązany do zajmowania się wnioskiem o przywrócenie terminu do odwołania i zarzuty kasacyjne dotyczące niedostrzeżenia przez Sąd bezczynności organu w tym przedmiocie są nieuzasadnione. Nie został natomiast postawiony w skardze kasacyjnej zarzut dotyczący braku rozstrzygnięcia w przedmiocie wniesionego przez stronę odwołania, które było niedopuszczalne.

Nie jest także uzasadniony zarzut naruszenia § 8 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 grudnia 2004 r. polegającego na uznaniu przez Sąd, że przepis ten został prawidłowo zastosowany, mimo nierozpoznania wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Jak już wyżej wskazano, zarzuty dotyczące nierozpoznania wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania nie są uzasadnione, bowiem od czynności materialno-technicznej nie służył środek odwoławczy. Sąd pierwszej instancji zgodnie z podstawowym wnioskiem skargi rozważył jednak zasadność pozostawienia wniosku bez rozpoznania i ocenił, czy organ prawidłowo zastosował § 8 cytowanego rozporządzenia, czy też można mu zarzucić bezczynność.

Sąd pierwszej instancji uznał, że pozostawienie bez rozpoznania wniosku skarżącej z powodu nieuzupełnienia go w terminie było obowiązkiem organu, a skarżąca nie wykazała, że żądanie organu uzupełnienia wniosku było nieuzasadnione. Stanowisko Sądu pierwszej instancji w tej najistotniejszej kwestii nie zostało podważone w skardze kasacyjnej.

Mając na uwadze, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a orzekł jak w sentencji.