Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 1 września 2010 r., sygn. akt V SA/Wa 940/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę R. K. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lutego 2010 r., Nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu dostosowania gospodarstwa rolnego do standardów Unii Europejskiej.
Ze stanu faktycznego przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w C. przyznał R. K. pomoc finansową na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej w łącznej wysokości [...] zł, wskazując, że pomoc ta zostanie wypłacona w dwóch równych ratach z zastrzeżeniem dopełnienia obowiązków wynikających z treści § 9 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 17, poz. 142 ze zm.), dalej: rozporządzenie. Pierwsza rata płatności w wysokości [...] zł została przekazana na rachunek bankowy skarżącego w dniu [...] kwietnia 2006 r. W dniu [...] lipca 2006 r. skarżący złożył w Biurze Powiatowym w C. oświadczenie o zrealizowaniu przedsięwzięcia i osiągnięciu przez gospodarstwo żywotności ekonomicznej na poziomie co najmniej 4 EJW, w rozumieniu decyzji Komisji (EWG) nr 85/377 z dnia 7 czerwca 1985 r. ustanawiającej wspólnotową typologię gospodarstw rolnych (Dz. U. UE L 220 z dnia 17 sierpnia 1985 r., str. 1 ze zm.).
W dniu [...] sierpnia 2006 r. w gospodarstwie beneficjenta odbyła się obowiązkowa wizytacja w ramach kontroli przeprowadzanej po złożeniu oświadczenia przed wypłatą drugiej raty, w trakcie której stwierdzono, że przedsięwzięcia opisane w planie dostosowania, na które skarżący otrzymał pomoc, nie zostały w pełni zrealizowane. Wskazano, iż zamiast 12 stanowisk udojowych wykonano jedynie 10 takich stanowisk, natomiast płytki ceramiczne w pomieszczeniach, gdzie przechowywane jest mleko, położone zostały około 2 lata wcześniej.
Z uwagi na negatywny wynik kontroli organ I instancji pismem z dnia [...] września 2006 r. zawiadomił skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie uchylenia decyzji o przyznaniu pomocy finansowej. Pismem z dnia [...] września 2006 r. R. K. poinformował, że dobudowanych zostało 5 nowych stanowisk udojowych i wyjaśnił, że wspomniane płytki wykonane 2 lata wcześniej podane zostały do Planu dostosowania gospodarstwa rolnego do standardów UE przez jego przeoczenie.
Decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w C. uchylił w całości decyzję z [...] lutego 2006 r. o przyznaniu pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej z uwagi na fakt, że skarżący nie dopełnił warunku, od którego uzależniono płatność, tj. nie zrealizował w całości przedsięwzięcia określonego w planie dostosowania gospodarstwa do standardów UE.
Rozpoznając odwołanie skarżącego Dyrektor M. Oddziału Regionalnego ARiMR w W. decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. utrzymał w mocy powyższą decyzję, którą skarżący zaskarżył do sądu administracyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia [...] września 2008 r. uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. oddalający ww. skargę i stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, iż błędna była ocena Sądu I instancji w zakresie prawidłowości zastosowanego przez organy administracyjne obu instancji trybu postępowania przewidzianego w art. 162 § 2 k.p.a. Wyjaśnił, że decyzja o przyznaniu płatności R. K. nie była decyzją o jakiej mowa w art. 162 § 2 k.p.a., dlatego też brak było podstawy prawnej do jej uchylenia z zastosowaniem trybu z art. 162 k.p.a.
Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. Prezes ARiMR ustalił kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu dostosowania gospodarstwa rolnego do standardów UE w wysokości [...] zł. Na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes ARiMR decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. utrzymał powyższą decyzję w mocy uznając, że R. K. nie zrealizował przedsięwzięcia opisanego w planie dostosowania gospodarstwa do standardów Unii Europejskiej i w związku z tym zobowiązany był do zwrotu nienależnie pobranych płatności z tytułu dostosowania gospodarstwa do standardów Unii Europejskiej, co zostało ustalone decyzją Prezesa ARiMR z [...] listopada 2009 r., wraz z odsetkami naliczonymi od dnia doręczenia zaskarżonej decyzji do dnia zwrotu nienależnie pobranych płatności.
W skardze na powyższą decyzję R. K. zarzucił Prezesowi ARiMR naruszenie przepisów prawa wspólnotowego i krajowego dotyczących środków pomocowych dla rolnictwa, podnosząc, że organy administracyjne orzekające w sprawie oparły się wyłącznie na ustaleniach kontroli przeprowadzonej w dniu [...] sierpnia 2006 r., która wykazała, że w tym dniu nie były wykonane z całego przedsięwzięcia dwa stanowiska udojowe. W ocenie skarżącego pominięto całkowicie, że cykl inwestycyjny na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia kończył się dopiero w dniu [...] lutego 2007 r., natomiast przed upływem tego terminu zakończono planowaną inwestycję i powiadomiono o tym fakcie organ administracyjny. Jego zdaniem, to ARiMR zaniechała swoich obowiązków i nie przeprowadziła ponownej kontroli po zgłoszeniu zakończenia całości przedsięwzięć, a zastosowane w sprawie przepisy rozporządzenia nie przewidują sankcji za przedwczesne złożenie oświadczenia, nawet jeżeli było ono błędne.
Sankcja w postaci obowiązku zwrotu pierwszej raty występuje wyłącznie w przypadku przekroczenia 14 dniowego terminu po zakończeniu inwestycji. Natomiast kontrole przeprowadzone bezpośrednio po złożeniu oświadczenia o realizacji inwestycji wykazały, że inwestycja nie była jeszcze w pełni zrealizowana i złożenie oświadczenia było przedwczesne i błędne, zatem ARiMR powinna pouczyć skarżącego na czym polegał błąd i dać możliwość jego skorygowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę, uznając że jest niezasadna. Wskazał, że decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w C. z dnia [...] lutego 2006 r. o przyznaniu skarżącemu pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów UE zawierała wyraźnie sformułowany warunek, że druga rata płatności zostanie wypłacona w terminie 60 dni od dnia złożenia oświadczenia o zakończeniu realizacji przedsięwzięcia określonego w planie dostosowania. Skutkiem niezrealizowania przedsięwzięcia w terminie jest nie tylko nieotrzymanie drugiej raty, ale również obowiązek zwrotu pierwszej raty płatności, o czym stanowi § 10 ust. 1 rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem pierwsza rata płatności podlega zwrotowi, jeżeli producent rolny nie zrealizował w terminie przedsięwzięcia określonego w planie dostosowania lub nie złożył w terminie oświadczenia, o którym mowa w § 9 ust. 3 pkt 1 lit. b. Sąd wskazał, że stan faktyczny w sprawie został ustalony prawidłowo.
W dniu [...] sierpnia 2006 r. pracownicy Biura Kontroli ARiMR stwierdzili wykonanie płyty obornikowej o powierzchni 60 m2, zbiornika na gnojówkę o pojemności 49 m3 oraz przygotowanie ścian i podłóg na 10 stanowiskach krów mlecznych w pomieszczeniach do udoju, a także wyposażenie pomieszczeń do przechowywania mleka w umywalkę z podgrzewaczem do wody. Skarżący wnioskował natomiast o przyznanie pomocy na wyposażenia gospodarstwa w płytę gnojową o powierzchni 57,10 m2, zbiornik na gnojówkę o pojemności 48,93 m3, przygotowanie ścian i podłóg na 12 stanowiskach krów mlecznych w pomieszczeniach do udoju oraz w pomieszczeniach do przechowywania mleka, a także wyposażenie pomieszczeń do przechowywania mleka w umywalkę z podgrzewaczem do wody. Nie ulega zatem żadnej wątpliwości, iż skarżący do dnia [...] sierpnia 2006 r. nie przygotował ścian i podłóg na 12 stanowiskach krów mlecznych w pomieszczeniach do udoju, a tym samym nie dostosował swojego gospodarstwa do standardu określonego w planie dofinansowania.
Odnosząc się zaś do zarzutu skarżącego w zakresie terminu zakończenia planowanego przedsięwzięcia, Sąd I instancji wskazał, że termin 12 miesięcy na realizację przedsięwzięcia, o którym mowa w § 6 ust. 2 rozporządzenia, jest terminem ostatecznym i ulega skróceniu w przypadku złożenia przez producenta rolnego oświadczenia o zakończeniu realizacji przedsięwzięcia. Skarżący, składając oświadczenie w dniu [...] lipca 2007 r. w sposób nie pozostawiający wątpliwości zrezygnował z możliwości realizowania zamierzeń w okresie 12 miesięcy od dnia przyznania płatności.
Ponadto użyte w oświadczeniu składanym przez beneficjentów przedmiotowych programów sformułowanie: "oświadczam, że w dniu w którym upłynął termin zakończenia realizacji przedsięwzięcia (...)" w sposób klarowny i nie budzący żadnych wątpliwości potwierdza zakończenie inwestycji, czyli tym samym skrócenie do tego momentu terminu zakończenia planowanego przedsięwzięcia. Z § 9 ust. 3 rozporządzenia wynika, że termin wypłaty drugiej raty przyznanego dofinansowania wynosi 60 dni od dnia złożenia przedmiotowego oświadczenia. Oczywiste jest więc, że warunki wynikające z planu dofinansowania winny być zrealizowane w dniu, w którym składane jest oświadczenie. Gdyby zamiarem ustawodawcy, jak sugeruje skarżący, nie było powiązanie terminu zakończenia inwestycji ze złożonym oświadczeniem, możliwa byłaby sytuacja, w której organ dysponując złożonym oświadczeniem i pomimo braku realizacji przedsięwzięcia musiałby wypłacić drugą ratę przyznanej pomocy w terminie 60 dni od dnia złożenia oświadczenia.
Sąd I instancji stanął na stanowisku, że brak realizacji przez skarżącego całości przedsięwzięcia spowodowało ziszczenie się przesłanki z § 10 ust. 1 rozporządzenia skutkującej żądaniem zwrotu otrzymanej płatności wraz z odsetkami.
W skardze kasacyjnej pełnomocnik R. K. zarzucił wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. § 6 ust. 2 pkt. 2 lit. c i § 9 ust. 3 pkt. 1 lit. b rozporządzenia, poprzez uznanie, że termin określony w § 6 ust. 2 pkt. 2 lit. c, w przypadku złożenia przez beneficjenta oświadczenia, o którym mowa w § 9 ust. 3 pkt. 1 lit. b ulega automatycznemu skróceniu, a tym samym w momencie, gdy w toku sprawdzenia jego realizacji właściwy organ ustali, że przedsięwzięcie nie zostało wykonane w całości - na beneficjenta zostaje nałożona sankcja administracyjna w postaci utraty powoływania się na termin określony w § 6 ust. 2 pkt. 2 lit. c, bez względu na to czy w późniejszym czasie złoży korektę do oświadczenia i zrealizuje przedsięwzięcie określone w planie dostosowania oraz osiągnie wielkość ekonomiczną gospodarstwa rolnego wynoszącą co najmniej 4 EJW (ESU), w rozumieniu decyzji Komisji (EWG) nr 85/377 z dnia 7 czerwca 1985 r. ustanawiającej wspólnotową typologię gospodarstw rolnych (Dz.Urz. WE L 220 z 17.08.1985, z późn. zm.) - w terminie, o którym mowa w § 9 ust. 3 pkt. 1 lit. b. rozporządzenia.
Wskazując na powyższe wniósł o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor zwrócił uwagę, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zabrakło powołania się lub wskazania konkretnych przepisów prawa materialnego, na mocy których termin ostateczny określony w § 6 ust. 2 pkt. 2 lit. c ulegałby automatycznemu skróceniu w przypadku złożenia wcześniej przez producenta rolnego oświadczenia o zakończeniu realizacji przedsięwzięcia, a tym samym w momencie, gdy w toku dokonywania kontroli realizacji przedsięwzięcia przez właściwy organ ustalone zostanie, że przedsięwzięcie nie zostało wykonane w całości. Pełnomocnik skarżącego podkreślił, że zarówno z wykładni językowej ww. przepisu, jak i § 9 ust. 3 pkt 1 lit. b rozporządzenia, w żaden sposób nie wynika ewentualna "sankcja administracyjna" mająca przejawiać się w skróceniu czasookresu realizacji przedsięwzięć, o których mowa w decyzji z dnia [...] lutego 2006 r. Skarżący ostatecznie pismem z dnia [...] września 2006 r., tj. przed upływem wymagalnego terminu, złożył korektę do oświadczenia z dnia [...] lipca 2006 r., w którym min. oświadczył, że dobudował 5 stanowisk.
Korekta tego oświadczenia została przyjęta w Biurze Powiatowym ARiMR w C. w dniu [...] września 2006 r., a organy administracji publicznej od tej daty nie przeprowadziły żadnej kolejnej kontroli realizacji przedsięwzięcia w jego gospodarstwie, ani też sam zainteresowany nie był o niej w żaden sposób informowany. Kontrola zrealizowania przedsięwzięcia przez producenta rolnego jest wymogiem, a nie uznaniem administracyjnym i dopiero po jej pozytywnym wyniku dochodzi do wypłaty II raty płatności.
W piśmie procesowym z dnia [...] lipca 2011 r. skarżący powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 maja 2011 r., sygn. akt II GSK 582/10, z którego wynika, że złożenie wcześniej oświadczenia o wykonaniu przedsięwzięcia przed upływem wyznaczonego terminu nie jest deklaracją właściwą, uzasadniającą skrócenie tego terminu.
Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje
Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Została ona oparta na podstawie wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. tj. naruszeniu prawa materialnego, przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie § 6 ust. 2 pkt. 2 lit. c i § 9 ust. 3 pkt. 1 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 17 poz.142 ze zm.).
Realizacja wsparcia rozwoju obszarów wiejskich ze środków EFOGR poprzez dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej uregulowana była w okresie objętym niniejszą sprawą, ustawą z dnia 28 listopada 2003r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273 ze zm.) oraz wydanym na jej podstawie rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej objętej planem rozwoju obszarów wiejskich. Przepisy wymienionego wyżej rozporządzenia regulują w sposób kompletny szczegółowe warunki i tryb udzielania oraz zwracania pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej.
Zgodnie z § 6 ust. 2 pkt. 2 lit. c ww. rozporządzenia plan dostosowania zawiera w szczególności: opis przedsięwzięć, o których mowa w § 3 pkt 3, oraz termin ich realizacji, który wynosi: nie więcej niż 12 miesięcy od dnia przyznania płatności – w przypadku przedsięwzięć określonych w § 3 pkt 3 lit.b. Z treści § 9 ust. 1 rozporządzenia wynika, że płatność na dostosowanie gospodarstwa rolnego do standardów UE jest wypłacana w dwóch ratach. Zgodnie z § 9 ust. 2 pierwszą ratę wypłaca się w terminie 60 dni od dnia, gdy decyzja o przyznaniu płatności, stała się ostateczna. Stosownie zaś do § 9 ust. 3 pkt 1 drugą ratę płatności wypłaca się, jeżeli producent rolny:
- a) zrealizował w terminie przedsięwzięcie określone w planie dostosowania oraz nie później niż w dniu, w którym upłynął termin zakończenia realizacji tego przedsięwzięcia, osiągnął wielkość ekonomiczną gospodarstwa rolnego wynoszącą co najmniej 4 EJW (ESU), w rozumieniu decyzji Komisji (EWG) nr 85/377 z dnia 7 czerwca 1985 r. ustanawiającej wspólnotową typologię gospodarstw rolnych (Dz. Urz. WE L 220 z 17.08.1985, z późn. zm.),
- b) złożył kierownikowi biura powiatowego Agencji, właściwego ze względu na miejsce zamieszkania producenta rolnego, nie później niż w terminie 14 dni od dnia, w którym upłynął termin zakończenia realizacji przedsięwzięcia określonego w planie dostosowania, na formularzu udostępnionym przez Agencję, oświadczenie o:
- – zakończeniu realizacji tego przedsięwzięcia,
- – tym, że wielkość ekonomiczna gospodarstwa rolnego wynosi co najmniej 4 EJW (ESU).
Z postanowień przytoczonych przepisów wynika, że wypłata pierwszej raty, następująca po uprawomocnieniu się decyzji o przyznaniu pomocy, nie jest obwarowana żadnym warunkiem, natomiast wypłata drugiej raty jest uzależniona od wykonania w terminie przedsięwzięcia, na które udzielona została pomoc oraz od złożenia oświadczenia o zakończeniu realizacji przedsięwzięcia, w terminie 14 dni od dnia, w którym upłynął termin zakończenia jego realizacji. Rozporządzenie w § 10 ust. 1 reguluje konsekwencje nie podjęcia we wskazanych terminach powyższych działań. Pierwsza rata płatności podlega zwrotowi, jeżeli producent rolny nie zrealizował w terminie przedsięwzięcia określonego w planie dostosowania lub nie złożył w terminie oświadczenia, o którym mowa w § 9 ust. 3 pkt 1 lit.b. Przytoczone uregulowania jasno określają skutki niedopełnienia przez beneficjenta działań, do których zobowiązał się w określonym terminie tj. zrealizowanie przedsięwzięcia oraz złożenie oświadczenia.
Producentowi rolnemu nie jest wypłacana druga rata płatności, a pierwsza rata podlega zwrotowi. Powołane przepisy stanowią kompleksową regulację obejmującą zabezpieczenie przed dokonaniem nieuzasadnionych płatności na rzecz producentów rolnych niewywiązujących się z przyjętych na siebie zobowiązań. Sankcja w postaci zwrotu pierwszej raty oraz niewypłacenia drugiej raty związana jest z niewykonaniem zobowiązania lub niezłożeniem oświadczenia w terminie. Nie będzie miała ona zastosowania w sytuacji, gdy producent rolny wywiązał się z realizacji zobowiązania, ale wcześniej, tzn. przed upływem terminu do jego realizacji, złożył wadliwe oświadczenie, po czym prawidłowe oświadczenie złożył w terminie przewidzianym w § 9 us.3 pkt 1 lit.b oraz, co należy jeszcze raz podkreślić - zrealizował przedsięwzięcie w terminie. Przepisy rozporządzenia nie przewidują za przedwczesne złożenie oświadczenia żadnej sankcji.
Poprzez realizację przedsięwzięcia w terminie, cel regulacji w postaci zmodernizowania gospodarstwa producenta rolnego i poprawy jego rentowności, został osiągnięty. Zarówno z przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej, jak i wydanego na jej podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2005 r. nie można wywieść obowiązku zwrotu już uzyskanej pomocy, jako sankcji za przedwczesne złożenie wadliwego oświadczenia o wykonaniu przedsięwzięcia, jeżeli następnie zobowiązanie zostało zrealizowane w terminie, a prawidłowe oświadczenie beneficjent złożył w terminie wymaganym stosownymi przepisami. Omawiana sankcja byłaby nieproporcjonalna do popełnionego uchybienie i sprzeczna także z celami prawa unijnego tj. rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz zmieniającym i uchylającym niektóre rozporządzenia (Dz. Urz.
UE nr L 160 z dnia 26 czerwca 1999 r.). Zgodnie z p.(18) preambuły do rozporządzenia, celem wspólnotowej pomocy inwestycyjnej jest zmodernizowanie gospodarstw rolnych i poprawa ich rentowności. Brak jest zatem uzasadnienia dla odebrania pomocy producentowi rolnemu, który przy użyciu środków pomocowych zrealizował przedsięwzięcie zgodnie z planem dostosowania i w terminie. Stanowisko Sądu pierwszej instancji, że termin 12 miesięcy na realizację przedsięwzięcia ulega skróceniu w przypadku złożenia przez producenta rolnego oświadczenie o zakończeniu realizacji przedsięwzięcia, nie znajduje oparcia zarówno w wykładni językowej, jak też celowościowej przepisów powołanych w podstawie skargi kasacyjnej.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a orzekł jak w sentencji.