Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 16 listopada 2001 r. o sygn. akt VIII SA/Wa 568/10 uwzględnił skargę P. M. -wspólnika spółki cywilnej "Ś. A." na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia 17 maja 2010 r. o umorzeniu postępowania w sprawie płatności bezpośrednich za 2009 r.
Sąd I instancji orzekł w następującym stanie faktycznym:
W dniu 15 maja 2009 r. "Ś. A." spółka cywilna zarejestrowana pod odrębnym numerem w ewidencji producentów rolnych złożyła wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2009 r. Wniosek wraz załącznikami został podpisany przez P. M.. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa W., dalej ARiMR, decyzją z dnia 14 grudnia 2009 r. umorzył postępowanie w sprawie przyznania Spółce płatności bezpośredniej i płatności uzupełniającej na 2009 r. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podkreślił, że spółka cywilna będąca Wnioskodawcą została zawiązana przez wspólników: P. M., A. E. G. sp. z o.o., oraz A. E. T. sp. z o.o.
W świetle orzecznictwa sądów administracyjnych i Sądu Najwyższego spółka cywilna nie posiada osobowości prawnej i stosownie do treści art. 29 i 30 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego nie może być stroną postępowania administracyjnego. W konsekwencji organ I instancji stwierdził, że skoro wspólnicy spółki cywilnej "Ś. A." są zarejestrowani w ewidencji producentów rolnych ARiMR jako niezależni producenci rolni to nie można im przyznać płatności rolnej, o którą wnosi spółka cywilna. Innymi słowy beneficjantami pomocy finansowej, o którą wnioskowała spółka cywilna nie mogą być jej poszczególni wspólnicy. Z tych powodów organ I instancji uznał postępowanie przyznanie płatności za bezprzedmiotowe i na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie.
Po rozpatrzeniu odwołania od powyższej Dyrektor ARiMR w W. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Podzielając stanowisko organu I instancji organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z art. 2 lit. a Rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniające rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001 spółka cywilna nie ma zdolności prawnej i nie może być stroną postępowania administracyjnego ani adresatem decyzji administracyjnej. Skoro spółka cywilna nie jest podmiotem prawa i nie ma zdolności prawnej, nie może zostać beneficjentem płatności. Zdaniem organu odwoławczego, nie można przyznać płatności, o którą wnosi spółka cywilna, na rzecz jej wspólników, a wniosku złożonego w imieniu spółki nie można traktować jako wniosku wniesionego faktycznie przez jej wspólników, gdyż jako wnioskodawcę wskazano spółkę cywilną.
Równocześnie organ II instancji zaznaczył, że w krajowym rejestrze producentów błędnie został nadany numer identyfikacyjny dla spółki cywilnej, co wpłynęło na bezprzedmiotowość postępowania o przyznanie wnioskowanej płatności na 2009 r.
Sąd I instancji stwierdził, że organy przy wydawaniu obu decyzji administracyjnych o umorzeniu postępowania, dopuściły się naruszenia przepisów art. 50 i art. 64 § 2 w związku z art. 63 § 2, art. 29 i art. 30 k.p.a. Skoro organ I instancji w sprawie uznał, że spółka cywilna "Ś. A." nie może być stroną o przyznanie dopłat rolniczych powinny były na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. dokonać wezwania do usunięcia braków formalnych wniosku. Sąd I instancji podkreślił, że jednym z wymogów formalnych podania w tej konkretnej sprawie było zgodnie z art. 63 § 2 k.p.a. wskazanie, od kogo ono pochodzi, czyli wskazanie strony. Jeżeli zatem organ powziął w toku postępowania wątpliwość, że wniosek nie wskazuje strony a tym samym nie czyni zadość wymogom formalnym określonym w art. 63 § 2 k.p.a., to powinien był na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. wezwać wnoszących do usunięcia braków przez wskazanie, kto jest wnioskodawcą.
Konsekwencją wskazanych wyżej naruszeń było zatem wadliwe zastosowanie przez organ I instancji. art. 105 § 1 k.p.a Mając na uwadze treść art. 105 § k.p.a., że postępowanie administracyjne w sprawie umarza się, gdy z jakichkolwiek przyczyn stało się ono bezprzedmiotowe Sąd I instancji podniósł, że nie zaszło żadne obiektywne zdarzenie prawne lub czynność prawna, która wpływałaby na stan faktyczny i prawny sprawy, ja jedynie wystąpiła zmiana "stanu świadomości" organów wywołana refleksją na tle orzeczeń sądowych w innych sprawach, których wynik nie miał prawnego wpływu i związku ze sprawą niniejszą. Taka zmiana "stanu świadomości" nie czyniła więc postępowania bezprzedmiotowym lecz powinna była w pierwszej kolejności prowadzić do próby usunięcia stwierdzonych braków wniosku przez wezwanie w trybie art. 64 § 2 k.p.a. do właściwego wskazania strony a dopiero po wskazaniu podmiotu uprawnionego organ powinien był rozważyć umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 KPA, lub wydać decyzję co do istoty sprawy.
Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w W. skargą kasacyjną zaskarżył ten wyrok w całości. Wniósł o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Wnoszący skargę kasacyjną opierając się na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 14 marca 2012 r., poz. 270) dalej: "p.p.s.a." zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
- 1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z:
- a) art. 7 Konstytucji RP w związku z art. 6, art. 7, art. 8, art. 29, art. 61 § 1, art. 64 § 2, art. 105 § 1 k.p.a.i art. 106 § 3 k.p.a. w związku z art. 2 lit. a) i b) rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 oraz w związku z art. 18 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 16 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 170 poz. 10151 ze zm.) poprzez ich błędną wykładnię oraz nieprawidłowe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, iż postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie nie stało się bezprzedmiotowe w sytuacji, gdy spółka cywilna, która skierowała żądanie do organu o przyznanie płatności nie ma podmiotowości prawnej, nie może być stroną postępowania administracyjnego oraz nie jest i nie może być uznana za rolnika,
- b) art. 29, art. 61 § 1, art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 2 lit. a) i b) rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 poprzez ich błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, iż postępowanie przed organem pierwszej instancji nie stało się bezprzedmiotowe, w sytuacji gdy stroną postępowania rozpoznawanego przez skarżącego była spółka cywilna, a zatem zgodnie z ustaleniami poczynionymi w zaskarżonym wyroku przez Sąd pierwszej instancji instytucja nieposiadająca osobowości prawnej w rozumieniu art. 29 k.p.a. oraz niemająca statusu rolnika,
- c) art. 33 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.) dalej: "k.c." i art. 1 k.c. oraz w związku z art. 30 k.p.a. i art. 61 § 1 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię skutkującą uznaniem, iż płatność może być przyznana wspólnikowi spółki wskazanemu przez spółkę, a zatem osobie niewystępującej jako strona w postępowaniu,
- d) art. 61 § 1, art. 64 § 2 k.p.a. w związku z art. 2 lit. a) i b) rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 w związku z art. 18 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 16 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 170 poz. 10151 ze zm.) poprzez ich błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, iż płatność, o którą wnioskowała spółka cywilna może być przyznana wspólnikowi tej spółki wskazanemu przez wspólników, w sytuacji gdy zgodnie z powyższymi przepisami płatność może być przyznana jedynie na wniosek rolnika, który złoży wniosek o przyznanie takiej płatności, a nadto w sytuacji, gdy każdy ze wspólników spółki jest zarejestrowanym zgodnie z ustawą o krajowym systemie ewidencji producentów producentem rolnym "rolnikiem", a zatem zgodnie z powyższymi wskazaniami Sądu pierwszej instancji płatność zostałaby przyznana na rzecz podmiotu nie występującego z żądaniem przyznania płatności, a zatem z naruszeniem obowiązujących przepisów prawnych,
- e) art. 6 i 7 k.p.a. oraz w związku z art. 2 lit. a) i b) rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 w związku art. 18 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 16 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 170 poz. 10151 ze zm.) poprzez zobowiązanie organu do rozpoznania przedmiotu postępowania wobec strony, która nie złożyła wniosku o przyznanie płatności, to jest wspólnika spółki cywilnej, na którego pozostali wspólnicy lub pełnomocnik wyrażą zgodę,
- f) art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 153 p.p.s.a. poprzez ich błędną wykładnię oraz nieprawidłowe zastosowanie polegające na błędnym wskazaniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz błędne jej wyjaśnienie;
- 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 2 lit. a) i c) rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 w związku z art. 18 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 16 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 170 poz. 10151 ze zm.) przez ich błędną wykładnię oraz nieprawidłowe zastosowanie na skutek przyjęcia, iż spółka cywilna jest rolnikiem – grupą osób fizycznych lub prawnych (wspólników spółki cywilnej) mającą zdolność administracyjnoprawną do ubiegania się o przyznanie płatności OB.
Uzasadniając zarzuty wnoszący skargę kasacyjną stwierdza, że P. M. znana była okoliczność, że spółka cywilna nie może skutecznie wystąpić z wnioskiem o przyznanie płatności, więc we wniosku powinien prawidłowo oznaczyć podmiot ubiegający się o przyznanie płatności, a w sytuacji gdy tego nie uczynił i ubiegał się o przyznanie płatności dla spółki cywilnej, należało umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe z tego powodu, że spółka cywilna nie ma podmiotowości prawnej, a zatem nie może być stroną postępowania.
Podmiotowość prawna spółki cywilnej nie wynika z art. 2 lit. a) rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003, ponieważ spółka cywilna nie mieści się w definicji rolnika, gdyż nie jest grupą osób fizycznych lub prawnych w rozumieniu tej definicji. Dzieje się tak dlatego, że rolnikami są wspólnicy spółki cywilnej a nie ich spółka. Spółka cywilna nie może być posiadaczem gospodarstwa rolnego, nie może nim faktycznie władać ani też współposiadać takiego gospodarstwa. W okolicznościach sprawy P.M. – wspólnik – jest posiadaczem gruntów do których ubiega się o płatności jego spółka. Potwierdza to brak przymiotu rolnika w przypadku spółki cywilnej.
W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną wyrok Sądu I instancji jest niezgodny z prawem także dlatego, że w sytuacji gdy wniosek o przyznanie płatności złożyła spółka cywilna a płatności otrzymaliby jej wspólnicy, to zostałoby naruszone prawo, bowiem płatności otrzymałby podmiot inny niż wnioskujący, co z kolei byłoby sprzeczne z żądaniem wniosku. Pogląd Sądu dopuszczający możliwość przyznania płatności podmiotowi innemu niż wskazany we wniosku jest niezgodny z prawem.
Niezgodne z prawem jest również uznanie, że spółka cywilna jest wyposażona w zdolność prawną w zakresie prowadzonej przez nią działalności gospodarczej – brak takiej zdolności wynika z przepisów prawa i licznych orzeczeń zarówno Sądu Najwyższego, jak też sądów administracyjnych.
Z wymienionych powodów wyrok Sądu pierwszej instancji istotnie narusza prawo i powinien zostać uchylony.
Wspólnicy spółki cywilnej "Ś. A." nie skorzystali z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż objęte nią orzeczenie Sądu pierwszej instancji mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Zgodnie bowiem z art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną nie tylko wtedy, gdy nie ma usprawiedliwionych podstaw, ale także wówczas, gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Orzeczenie odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia, gdy nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu, sentencja nie uległaby zmianie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2004 r., FSK 207/04, ONSAiWSA 2005, nr 5, poz. 101; B. Gruszczyński (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009). Taka sytuacja, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaistniała w tej sprawie.
Przedmiotem kontroli legalności dokonanej przez Sąd pierwszej instancji była decyzja organu odwoławczego, utrzymująca w mocy decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie płatności bezpośrednich w oparciu o przepis art. 105 § 1 k.p.a. Przepis ten w stanie prawnym wiążącym dla sprawy stanowił, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania.
Z poglądów prezentowanych zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie sądów administracyjnych, które skład orzekający w tej sprawie w pełni podziela, wynika, że bezprzedmiotowość postępowania występuje m.in. wówczas, gdy podmiot nieuprawniony do domagania się wszczęcia postępowania zgłosił inicjatywę w tym względzie. Wszczęcie postępowania administracyjnego, w sytuacji gdy zgodnie z przepisami prawa administracja publiczna może kształtować stosunki prawne wyłącznie na wniosek jednostki, oparte jest na zasadzie skargowości. Wymaga to wniosku strony - osoby mającej legitymację procesową w rozumieniu art. 28 k.p.a. Wszczęcie postępowania na wniosek nielegitymowanego podmiotu jest podstawą do wydania decyzji o umorzeniu postępowania (zob. uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 5 lipca 1999 r. sygn. akt OPS 16/98, ONSA 1999, nr 4, poz. 119; wyrok NSA z dnia 24 maja 2001 r., IV SA 599/99).
W tej sprawie Sąd pierwszej instancji w pełni zaaprobował pogląd organów, że wnioskodawcą o przyznanie płatności bezpośredniej nie może być spółka cywilna. Różnica w stanowiskach organów i Sądu polega na tym, że według Sądu pierwszej instancji, tę wadliwość podmiotową wniosku organ powinien konwalidować poprzez wezwanie na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. wnoszących do usunięcia braków przez wskazanie, kto jest wnioskodawcą.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że pogląd prezentowany zarówno przez skarżący organ, jak i Sąd pierwszej instancji, że spółka cywilna nie jest podmiotem uprawnionym do złożenia wniosku o przyznanie płatności bezpośredniej pozostaje w sprzeczności z uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 maja 2012 r. sygn. akt II GPS 2/12. Zgodnie z podjętą uchwałą w przypadku grupy osób związanych umową spółki cywilnej status producenta rolnego, w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2004 r. Nr 10, poz.76 ze zm., dalej ustawa o ewidencji producentów), przysługuje spółce cywilnej.
Przenosząc treść uchwały na przepisy materialnoprawne mające zastosowanie w tej sprawie, wskazać należy, że zgodnie z art.18 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051 ze zm., dalej: ustawa o płatnościach) płatności obszarowe oraz płatność od krów i owiec są przyznawane na wniosek rolnika. Przepis ten zatem przesądza, że wszczęcie postępowania następuje na wniosek i określa podmiot uprawniony do wystąpienia z wnioskiem. Stosownie do art. 2 lit. a rozporządzenia nr 1782/2003 "rolnik" oznacza osobę fizyczną lub prawną, bądź grupę osób fizycznych lub prawnych, bez względu na status prawny takiej grupy i jej członków w świetle prawa krajowego, których gospodarstwo znajduje się na terytorium Wspólnoty, określonym w art. 299 Traktatu, oraz które prowadzą działalność rolniczą. W uzasadnieniu powołanej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że spółka cywilna stanowi grupę osób w rozumieniu powyższego przepisu, a zatem nie sposób jej odmówić statusu rolnika, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy o płatnościach.
W tej sprawie, o czym już była mowa, wniosek o przyznanie płatności bezpośredniej na rok 2009 złożyła spółka cywilna "Ś. A.". W świetle niekwestionowanych ustaleń spółka zarejestrowana jest w ewidencji producentów rolnych, o której mowa w ustawie o ewidencji producentów rolnych. Była zatem uprawniona do wystąpienia z wnioskiem o przyznanie płatności bezpośredniej w oparciu o art. 18 ust. 1 ustawy o płatnościach. To z kolei oznacza, że nie było podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego, nie wystąpiła bowiem przesłanka jego bezprzedmiotowości, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a.
W kontrolowanym wyroku Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a., a uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. Nadto Sąd pierwszej instancji przyjął, że ta sama wadliwość występuje w decyzji organu pierwszej instancji i w oparciu o przepis art.135 p.p.s.a. wyeliminował ją z obrotu prawnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się z wynikiem oceny legalności decyzji organów obydwu instancji wyprowadzonym przez Sąd pierwszej instancji, aczkolwiek nie podziela argumentacji zawartej w pisemnych motywach zaskarżonego wyroku. Ta wadliwość uzasadnienia nie mogła mieć jednak wpływu na wynik postępowania kasacyjnego, gdyż nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu, sentencja wyroku nie uległaby zmianie.
W sytuacji, gdy Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, ale wyraża w uzasadnieniu wyroku inną oceną prawną niż sąd pierwszej instancji, ocena ta jest wiążąca dla organów administracyjnych oraz wojewódzkiego sądu administracyjnego na podstawie art. 153 w zw. z art. 193 (por. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2004 r., FSK 207/04, ONSA WSA 2005, nr 5, poz. 101, z glosą Z. Kmieciaka, OSP 2005, z. 2, poz. 18). Z tych powodów zarzuty skargi kasacyjnej podważające stanowisko Sądu I instancji o niezgodności z prawem decyzji o umorzeniu postępowania wobec jego bezprzedmiotowości, w sprawie z wniosku spółki cywilnej "Ś. A." należało uznać za bezzasadne. Nie są też trafne zarzuty dotyczące naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 153 p.p.s.a., gdyż w oparciu o ww. przepisy nie można skutecznie kwestionować stanowiska wyrażonego przez Sąd I instancji co do przyjętej podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia.
Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.