Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 14 maja 2013 r., sygn. akt II GSK 660/13

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 28 lutego 2013 r., sygn. akt V SA/Wa 510/13, oddalił skargę F. Spółki z o.o. w K. na informację Ministra Gospodarki z [...] stycznia 2013 r., nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej, z następującym uzasadnieniem.

Wniosek F. Spółki z o.o. w K. (dalej: spółka, wnioskodawca, skarżąca) o dofinansowanie realizacji projektu pt. "[...]" został złożony w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, 4. Oś Priorytetowa: Inwestycje w innowacyjne przedsięwzięcia, Działanie 4.5: Wsparcie inwestycji o dużym znaczeniu dla gospodarki, Poddziałanie 4.5.1: Wsparcie inwestycji w sektorze produkcyjnym.

Po dokonaniu oceny merytorycznej wniosku, pismem z dnia [...] września 2012 r., Minister Gospodarki poinformował spółkę, że jej wniosek nie został zakwalifikowany do wsparcia z uwagi na niespełnienie kryterium merytorycznego obligatoryjnego "Informacje zawarte we wniosku lub załączone dokumenty (np. promesa kredytowa) potwierdzają zdolność Wnioskodawcy do sfinansowania projektu". W uzasadnieniu wskazano, że wartość netto projektu 4-krotnie przekracza wielkość przychodów, prawie 3-krotnie sumę bilansową i aż 12-krotnie poziom kapitału własnego. Wnioskująca jako źródła finansowania projektu podała: 1) kwotę dofinansowania w wysokości 81.690.000,00 zł, 2) środki własne (podwyższenie kapitału) w kwocie 110.000.000,00 zł (udziały zostaną pokryte wkładem pieniężnym w wysokości 110.000.000,00 zł przez Z. T. S.A. w L.) oraz 3) pożyczkę od Funduszu Inwestycyjnego w kwocie 91.732.000,00 zł (pożyczkodawcą będzie F. E. F. z siedzibą w USA).

W ocenie Ministra Gospodarki, Z. T. S.A. w L. nie są w stanie wywiązać się z podjętej uchwały, tj. nie posiadają środków na dokonanie dopłat do kapitału w deklarowanej kwocie. Potwierdza to przedłożone sprawozdanie finansowe za 2011 r., z którego wynika że suma aktywów spółki (wartość majątku) na koniec 2011 r. zamyka się kwotą 35.412 tys. zł, co stanowi zaledwie ok. 32% kwoty niezbędnej na dokonanie dopłat. W końcowej części pisma Minister wyjaśnił, że projekt wypełnia cztery z czterech obligatoryjnych wskaźników, a zatem kryterium w tej części zostało spełnione, jednakże z uwagi na brak zdolności Z. T. S.A. w L. do dokonania dopłat do kapitału w deklarowanej wysokości, kryterium "Informacje zawarte we wniosku lub załączone dokumenty (np. promesa kredytowa) potwierdzają, zdolność Wnioskodawcy do sfinansowania projektu" nie można uznać za spełnione.

W proteście Spółka podkreśliła, że dostarczyła wszystkie dokumenty niezbędne w rozumieniu "Przewodnika po kryteriach wyboru finansowych operacji w ramach PO IG, 2007-2013", a w szczególności dokumenty potwierdzające dostępność źródeł finansowania. W ocenie skarżącej, dokumentacja konkursowa nie wskazuje na możliwość weryfikacji przez ekspertów sytuacji finansowej podmiotów udzielających wsparcia wnioskodawcy. Spółka podniosła, że projekt realizuje wskaźniki finansowe przewidziane dla kwestionowanego kryterium, wnioskodawca nie jest przedsiębiorstwem w trudnej sytuacji ekonomicznej oraz nie znajduje się w okresie restrukturyzacji przeprowadzonej z wykorzystaniem pomocy publicznej. Nadto, przedstawione źródła finansowania, w połączeniu z wnioskowanym dofinansowaniem, znacząco przewyższają wartość projektu, eliminując tym samym ryzyko jego niewykonalności.

Pismem z dnia [...] stycznia 2013 r. Minister Gospodarki poinformował wnioskującą, że jej protest został uznany za niezasadny. W uzasadnieniu podniesiono, że Przewodnik /.../ jest dokumentem pomocniczym dla wnioskodawców i nie stanowi wykładni obowiązującej, a jedynie formę informacji uzupełniającej do Regulaminu przeprowadzania konkursu w ramach PO IG, Priorytet 4: Inwestycje w innowacyjne przedsięwzięcia; Działanie 4.5: Wsparcie inwestycji o dużym znaczeniu dla gospodarki. W ocenie organu, interpretacja Przewodnika /.../ przedstawiona przez skarżącą miała rażąco wybiórczy charakter, zaś stanowisko spółki, jakoby przedłożona dokumentacja nie powinna podlegać analizie na etapie oceny merytorycznej, było całkowicie pozbawione podstaw. Wskazano przy tym, że eksperci dokonując pozytywnej oceny kryterium posiadania środków na sfinansowanie projektu muszą być pewni, że wnioskodawca gwarantuje wiarygodne źródła finansowania projektu, zatem dokonują oceny złożonych dokumentów, a nie jedynie sprawdzenia, czy takie dokumenty istnieją.

Zdaniem Ministra Gospodarki, prośba o dodatkowe wyjaśnienia jest działaniem na korzyść wnioskodawcy, ponieważ stwarza możliwość "przekonania" ekspertów, że kryterium jest jednak spełnione. Sama okoliczność, że spółka złożyła wraz z wnioskiem o dofinansowanie wymagane minimum dokumentów finansowych nie jest tożsama ze spełnieniem wskazanego kryterium merytorycznego obligatoryjnego. Minister Gospodarki stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie eksperci zwrócili się o dokumenty potwierdzające zdolność do realizacji zobowiązań finansowych zarówno F. E. P. L., jak również Z. T. Dokumenty dotyczące pierwszego z podmiotów pozwoliły ekspertom pozytywnie ocenić możliwość realizacji jego zobowiązań finansowych. W odniesieniu zaś do zdolności zrealizowania zobowiązania przez Z. T. uznano, że podmiot ten nie jest w stanie bez udziału zewnętrznych, dodatkowych źródeł, wywiązać się z deklarowanego zobowiązania.

Podniesiono, że we wniosku o dofinansowanie ani jego załącznikach nie występuje grupa kapitałowa B. jako gwarant możliwości sfinansowania projektu. Zdaniem organu, posiadanie przez wnioskującą funduszy na realizację inwestycji jest de facto zależne od B., bowiem możliwość partycypacji Z. T. w projekcie jest warunkowana pozyskaniem przez tę spółkę środków właśnie od tego podmiotu.

F. Spółka z o.o. po negatywnym rozstrzygnięciu protestu wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. skargę. W jej uzasadnieniu podniesiono m.in., że ocena Ministra wykracza poza wymogi zdefiniowane w dokumentacji konkursowej, a sposób jej dokonania budzi zastrzeżenia natury proceduralnej i poddaje w wątpliwość obiektywizm ekspertów. Zdaniem skarżącej, zapisy Przewodnika /.../ w zakresie zakwestionowanego kryterium zostały tak skonstruowane, iż wymieniają szczegółowo dokumenty, jakie należy załączyć w odniesieniu do poszczególnych rodzajów deklarowanych źródeł finansowania, przy czym katalog ten ma charakter zamknięty. Podkreślono, że spółka - bazując na zapisach dokumentacji konkursowej oraz działając w dobrej wierze - przedłożyła wszystkie dokumenty, które zgodnie z wymogami dla spełnienia kryterium miały zagwarantować jego spełnienie. Zdaniem skarżącej, sporne kryterium musi być analizowane w sposób kompleksowy.

Skoro więc spółka wykazała osiągnięcie wskaźników finansowych na wymaganym przez Ministra poziomie, trudno zarzucać jej, że załączone do wniosku dokumenty potwierdzają jedynie kompletność (dokumentacji), a nie zdolność do finansowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalając skargę stwierdził, że ocena w sprawie musi być ograniczona do oceny zgodności postępowania orzekających w sprawie Instytucji z prawem powszechnie obowiązującym, w tym zgodności postępowania z dokumentem zatwierdzonym w dniu 6 grudnia 2010 r., zatytułowanym "Szczegółowy opis priorytetów Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, 2007-2013" oraz Regulaminem przeprowadzenia konkursu. Zdaniem Sądu I instancji, spornym wydaje się być również samo rozumienie przez skarżącą i Ministra Gospodarki treści informacji przekazanej w piśmie z dnia [...] września 2012 r. przejawiające się w tym, czy zakwestionowane kryterium nie zostało spełnione, czy też wprawdzie zostało spełnione, ale wniosek nie otrzymał w tym zakresie oceny pozytywnej (0 punktów).

Sąd podał, że na stronie 6 tego pisma organ stwierdził: "Podsumowując, projekt Wnioskodawcy wypełnia cztery z czterech obligatoryjnych wskaźników, a zatem kryterium w tej części zostało spełnione. Biorąc jednak pod uwagę brak zdolności Z. T. w L. S.A. do dokonania dopłat do kapitału w deklarowanej kwocie, kryterium, tj.: "Informacje zawarte we wniosku lub załączone dokumenty (np. promesa kredytowa) potwierdzają zdolność Wnioskodawcy do sfinansowania projektu" nie można uznać tego kryterium za spełnione. Sąd wskazał, że w Przewodniku /.../ opisano, że w ramach spornego kryterium merytorycznego obligatoryjnego (kryterium nr 5), ocenie podlega to, czy wnioskodawca potwierdził swoją zdolność finansową do zrealizowania inwestycji zgodnie z zakładanym harmonogramem. Przedstawione przez spółkę dokumenty i informacje na temat źródeł finansowania, wraz z historycznymi danymi finansowymi oraz prognozą finansową zostaną poddane ocenie przez ekspertów z dziedziny analizy finansowej przedsiębiorstw.

Wnioski zostaną poddane procesowi oceny za pomocą czterech wskaźników odnoszących się do sytuacji finansowej przedsiębiorcy: płynność bieżąca, rentowność, wykorzystanie funduszy obcych, zwrot na aktywach ROA.

Sąd I instancji podniósł, że w Regulaminie przeprowadzenia konkursu postanowiono, że ocena merytoryczna obligatoryjna jest przeprowadzana m. in. przez 2 członków oceniających w ramach kryteriów finansowych, zaś przez projekt oceniony pozytywnie należy rozumieć projekt, który zostanie oceniony pozytywnie przez co najmniej jednego eksperta oceniającego kryteria finansowe. Zaś Przewodnik /.../ oraz zawarte w nim postanowienia należy traktować jako dokument pomocniczy dla wnioskodawców, co wynika wprost z zapisu § 7 Regulaminu konkursu. Zdaniem Sądu, odróżnić należy badanie przedłożonej dokumentacji pod kątem wskaźników opisanych w Przewodniku /.../ od końcowej oceny merytorycznej kryterium, o której mowa w Regulaminie przeprowadzenia konkursu. W piśmie Ministra Gospodarki z dnia [...] września 2012 r. przekazano informację, iż badanie wskaźników w oparciu o przedłożone dokumenty finansowe spowodowało, że kryterium "w tej części zostało spełnione".

Zdaniem Sądu, informacji tej nie można jednak rozumieć jako pozytywnej oceny spornego kryterium merytorycznego obligatoryjnego. Przemawia za tym ogólny charakter pisma Ministra, w szczególności poprzez sformułowanie znajdujące się zarówno na wstępie: "Według opinii Ekspertów opisany we wniosku o dofinansowanie projekt nie spełnił kryterium merytorycznego obligatoryjnego [...]", jak również w jego ostatnim zdaniu: "[...] kryterium [...] nie można uznać za spełnione".

Sąd zgodził się ze stanowiskiem organu, że kompletność dokumentacji, wymaganej zgodnie ze stosownymi regulacjami, jest badana na etapie oceny formalnej, zaś ocena merytoryczna polega nie tylko na samym stwierdzeniu, że mamy do czynienia z wymaganymi dokumentami, ale również na ich analizie finansowej. Za stanowiskiem takim przemawia chociażby literalna wykładnia nazwy spornego kryterium, w której użyto sformułowania "potwierdzają" w odniesieniu do informacji zawartych we wniosku lub załączonych dokumentów. W związku z tym Sąd stwierdził, że chodzi nie tylko o same dokumenty, lecz o dokumenty "potwierdzające" zdolność wnioskodawcy do sfinansowania projektu.

Sąd podkreślił, że w procesie oceny brane są pod uwagę możliwości finansowe wnioskodawcy, związane z realizacją projektu, plan finansowania inwestycji, który musi być spójny z harmonogramem płatności, zamieszczonym w Biznes Planie i z Modelem Finansowym. Dane finansowe należy weryfikować przez pryzmat założeń do prognoz finansowych zawartych w Modelu finansowym, a suma dostępnych źródeł finansowania musi pokrywać co najmniej wartość projektu. W ocenie Sądu, nie można zatem przyjąć, by przedłożone dokumenty finansowe miały zostać przyjęte bez analizy, czy dają rzeczywisty obraz tego, co zostało w nich stwierdzone.

WSA stwierdził, że działanie Ministra Gospodarki było zgodne z prawem, bowiem po dokonaniu oceny merytorycznej, organ prawidłowo poinformował skarżącą na piśmie o wynikach oceny jej projektu. Informacja Ministra z dnia [...] września 2012 r. wypełniała również obowiązek wynikający z art. 30b ust. 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (t.j. Dz. U z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.; dalej: u.z.p.p.r.), zawierając w swej treści uzasadnienie wyników oceny projektu. Działanie to znajdowało także oparcie w § 8 Regulaminu przeprowadzenia konkursu, w którym postanowiono, iż jeśli projekt nie został rekomendowany do wsparcia, IW informuje o negatywnej ocenie projektu wraz z uzasadnieniem oceny oraz pouczeniem o możliwości wniesienia środka odwoławczego.

Sąd podniósł, że nie był władny do analizy oceny dokonanej przez ekspertów w zakresie kryteriów finansowych, gdyż sądy administracyjne nie wchodzą w rolę kolejnego eksperta i nie dysponują wiadomościami specjalnymi, takimi jak powołani eksperci, ani też nie mają możliwości powołania biegłego w celu uzyskania jego opinii. Wskazując na orzecznictwo sądów administracyjnych, Sąd I instancji podkreślił, że sądy administracyjne nie badają spraw o dofinansowanie projektów ponownie, niejako za organy. Sposób oceny projektu (na danym etapie) podlega sądowej weryfikacji z punktu widzenia tego, czy przeprowadzono ją nie naruszając prawa.

Za prawidłowe uznał Sąd stanowisko Ministra, zgodnie z którym eksperci nie mają obowiązku prosić o kolejne dokumenty, tak długo, aż uznają kryterium za spełnione. Przyjmując za słuszną argumentację organu w tym zakresie wskazano, że ocena wniosku o dofinansowanie jest przeprowadzana na podstawie zawartych w nim informacji oraz dołączonych do niego dokumentów. Jeśli wniosek przeszedł pozytywnie etap oceny formalnej, to brak jest dodatkowych regulacji, które nakładałyby na Komisję Konkursową obowiązek wzywania do dalszego uzupełniania dokumentacji finansowej. Jedyną możliwość w tym zakresie przewiduje Regulamin przeprowadzenia konkursu w § 7 pkt 10, zgodnie z którym, w posiedzeniach Komisji Konkursowej, na których projekt będzie oceniany przez Panel Ekspertów, może uczestniczyć nie więcej niż 2 przedstawicieli reprezentujących Wnioskodawcę, którzy będą prezentować złożony do IW projekt i odpowiadać na pytania zadawane przez członków Komisji Konkursowej.

W niniejszej sprawie, zdaniem WSA, procedura odwoławcza uruchomiona przez skarżącą złożeniem protestu z dnia [...] października 2012 r. została przeprowadzona zgodnie z powyższymi regulacjami. Minister Gospodarki nie uwzględnił protestu i poinformował skarżącą w piśmie z dnia [...] stycznia 2013 r. o wyniku negatywnym wraz ze stosownym pouczeniem. W ocenie Sądu, informacja Ministra zawarta w zaskarżonym piśmie jest kompletna, odnosi się do podniesionych zarzutów, nie nosi znamion dowolności i nie wykracza poza zakres objęty protestem. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 29 ust. 2 pkt 6 u.z.p.p.r., poprzez oparcie rozstrzygnięcia protestu na kryterium, które nie zostało objęte ogłoszeniem o konkursie dotyczącym wykluczenia branży tytoniowej – Sąd wskazał, że nie miało to znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, bowiem nie stanowiło podstawy do stwierdzenia, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo. Jak wynika z pisma Ministra Gospodarki z dnia [...] stycznia 2013 r., protest został uznany za niezasadny z innych, omówionych wyczerpująco przyczyn.

W skardze kasacyjnej F. Spółka z o.o. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie:

1. I. na podstawie art.. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, w postaci:
2. 1. art. 30c ust 3 pkt 1 w zw. z art. 26 ust. 1 pkt 4 oraz ust. 2 w zw. z art. 27 ust. 1 Ustawy polegające na stwierdzeniu, iż ocena Projektu nie została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, w sytuacji gdy:
3. a) w toku postępowania nie została zapewniona przejrzystość reguł stosowanych przy ocenie projektów, a to poprzez przyjęcie przez organ, iż pomimo spełnienia przez Wnioskodawcę warunków opisanych w "Przewodniku po kryteriach wyboru finansowanych operacji w Ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, 2007-2013", w zakresie uregulowanym w pkt. 5, zgodnie z którym, udowodnienie deklarowanego źródła finansowania w formie podwyższenia kapitału zakładowego następuje poprzez dołączenie do wniosku uchwały właściwych organów spółki o podwyższeniu kapitału, Organ może uznać wymóg wykazania źródeł finansowania projektu za niespełniony;
4. b) procedura zadawania pytań i żądania udzielenia dodatkowych wyjaśnień została przeprowadzona w sposób nierzetelny i niejasny, gdyż samo zwrócenie się przez Organ o doręczenie sprawozdania finansowego Z. T. w L. S.A, nie identyfikowało w sposób precyzyjny wątpliwości Organu, ani nie umożliwiało Wnioskodawcy wykazania, iż podmiot będzie w stanie objąć udziały w podwyższonym kapitale zakładowym F. sp. z o.o., choć powyższe w sposób wystarczający miało zostać, zgodnie z zapisami Przewodnika, wykazane przez dołączenie uchwały właściwych organów spółki w przedmiocie podwyższenia kapitału zakładowego, a zdolność samego objęcia tychże nowych udziałów weryfikowana jest dopiero na etapie bezpośrednio poprzedzającym podpisanie umowy;
5. c) w toku postępowania nie uwzględniona została zasada równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu, co wynika z dowolnej a nie swobodnej oceny Projektu przez Organ, jak również wskazania przez Ministra, iż negatywna ocena Projektu została spowodowana faktem, iż dotyczy on działalności w branży tytoniowej, podczas gdy na dzień składania wniosku nie istniała żadna podstawa prawna do wykluczenia z POIG tej kategorii działalności;
6. 2. art. 3 § 1 p.p.s.a. polegające na zaniechaniu przeprowadzenia prawidłowej kontroli działalności organu administracyjnego - Organu i braku przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez instytucję pośredniczącą w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie Organu zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa, tj. art. 26 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 27 ust. 1 Ustawy.
7. II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie następujących przepisów prawa materialnego poprzez:
8. 3. niewłaściwe zastosowanie art. 31 ust. 1 Ustawy, przejawiające się w uznaniu, iż Organ prawidłowo stwierdził, że postępowanie Panelu Ekspertów wypełnia przesłanki rzetelności i bezstronności, w sytuacji gdy zastosowane przez niego kryteria oceny były niejasne oraz nie znajdowały umocowania w jakimkolwiek akcie prawnym, a także, iż zadawane przez Panel Ekspertów pytania nie miały na celu wyjaśnienie wątpliwości, a negatywną ocenę wniosku;
9. 4. niewłaściwe zastosowanie art. 29 ust. 2 pkt 6 Ustawy, wyrażające się w przyjęciu, iż organ uprawniony do uznania protestu za niezasadny w oparciu o Kryterium, które nie zostało objęte ogłoszeniem o konkursie, w postaci stwierdzenia, iż w ramach całego POIG wykluczone jest wspieranie działalności prowadzonej w zakresie produkcji lub wprowadzania do obrotu wyrobów tytoniowych w związku z przystąpieniem Unii Europejskiej (uprzednio: Wspólnot Europejskich) do Ramowej Konwencji Światowej Organizacji Zdrowia o Ograniczeniu Użycia Tytoniu; podczas gdy na moment złożenia dokumentacji aplikacyjnej, kody PKD związane z Projektem (wskazane w punkcie 14 Wniosku o dofinansowanie), nie były wyłączone z dofinansowania tak na mocy Rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 8 maja 2009 roku w sprawie udzielania pomocy finansowej dla inwestycji o dużym znaczeniu dla gospodarki w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, 2007-2013, jak i zapisów Opracowania dotyczącego rodzajów działalności gospodarczej wykluczonych z możliwości ubiegania się o dofinansowanie w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 2007 - 2013, wynikających z zakazu udzielania pomocy publicznej w określonych sektorach działalności gospodarczej w ramach zidentyfikowanego rodzaju pomocy publicznej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono szczegółową argumentację na poparcie sformułowanych zarzutów. Wskazano też na naruszenie § 7 Regulaminu przeprowadzenia konkursu oraz Przewodnika po kryteriach wyboru finansowanych operacji w ramach POIG 2007-2013.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie z uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw.

Sąd kasacyjny za chybiony uznał zarzut naruszenia art. 30 c pkt 1 u.z.p.p.r. w związku z art. 26 ust. 1 pkt 4 i ust. 4 w związku z art. 27 ust. 1 tej ustawy.

Zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt 4 u.z.p.p.r. do zadań instytucji zarządzającej należy m.in. wybór projektów, które będą dofinansowane w ramach programu operacyjnego w oparciu o kryteria zatwierdzone przez Komitet Monitorujący. Z kolei według ust. 2 Instytucja zarządzająca, wykonując zadania, o których mowa w ust. 1, powinna uwzględniać zasadę równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu oraz zapewniać przejrzystość reguł stosowanych przy ocenie projektów.

Naruszenie tych przepisów strona upatruje w braku przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektu oraz z nieuwzględnieniem zasady równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów i zarzut wiąże z naruszeniem § 7 Regulaminu przeprowadzenia konkursu w ramach POIG, Priorytet 4, Działanie 4.5. oraz punktu 5 "Przewodnika po kryteriach wyboru finansowanych operacji w ramach POIG 2007-2013".

§ 7 Regulaminu przeprowadzenia konkursu określa m.in. zasady dokonywania oceny merytorycznej, przy czym w kwestii listy kryteriów odsyła do załącznika nr 1, a w kwestii szczegółowych informacji co do kryteriów i oceny punktowej do Przewodnika po kryteriach wyboru finansowanych operacji.

W powołanym załączniku nr 1 w pkt 5 jako kryterium merytoryczne obligatoryjne wskazano: "Informacje zawarte we wniosku lub załączone dokumenty (np. promesa kredytowa) potwierdzają zdolność Wnioskodawcy do sfinansowania projektu".

Przewodnik /.../ w opisie ww. kryterium merytorycznego obligatoryjnego stanowi, że ocenie w tym kryterium podlega to czy Wnioskodawca potwierdził swoją zdolność kredytową do zrealizowania inwestycji zgodnie z harmonogramem. Zgodnie z dalszą częścią opisu, w przypadku deklarowania źródeł finansowania typu: kredyt, pożyczka od udziałowca, podwyższenie kapitału zakładowego (podstawowego), fundusz inwestycyjny - wnioskodawca zobowiązany jest przedstawić do wniosku o dofinansowanie dokumenty wymienione w pkt 1-4, w tym - w przypadku podwyższenia kapitału zakładowego - uchwałę właściwych organów spółki o podwyższeniu kapitału (pkt 4).

Zdaniem składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego - wbrew wywodom autora skargi kasacyjnej - fakt wymienienia w Przewodniku, w opisie kryterium, dokumentów, jakie należy załączyć w odniesieniu do poszczególnych rodzajów deklarowanego źródła finansowania nie świadczy o tym, że ich dołączenie powinno skutkować uznaniem kryterium za spełnione.

Taki pogląd pozostaje bowiem w sprzeczności z zasadami dokonywania oceny merytorycznej - określonymi w § 7 Regulaminu.

Zwrócenia uwagi wymaga, że ocena kryteriów merytorycznych obligatoryjnych projektu dokonywana jest na posiedzeniach Komisji Konkursowej, w których mogą uczestniczyć przedstawiciele reprezentujący Wnioskodawców. Ocena dokonywana jest nadto przez Panel Ekspertów w oparciu o dokumentację aplikacyjną oraz prezentacje i wyjaśnienia przedstawicieli Wnioskodawców obecnych na posiedzeniu Komisji Konkursowej.

Oczywiste jest więc, że ocena projektu nie może ograniczać się do zbadania czy do wniosku dołączono wymagane dokumenty.

Zgodzić należy się zatem z Sądem I instancji, że w świetle przedstawionych regulacji, zawartych w dokumentacji konkursowej, eksperci - dokonując oceny spełnienia spornego kryterium - byli uprawnieni do badania, czy przedłożone przez wnioskującą dokumenty finansowe potwierdzają to, co zostało w nich wskazane, w szczególności, czy wnioskodawca rzeczywiście posiada zdolność do sfinansowania projektu.

Za trafne uznać należy stanowisko, że kompletność dokumentacji wymaganej zgodnie ze stosownymi regulacjami jest badana na etapie oceny formalnej, zaś ocena merytoryczna polega na analizie dokumentów celem ustalenia czy faktycznie potwierdzają one ową zdolność Wnioskodawcy do sfinansowania projektu.

Nie do zaakceptowania zaś jest pogląd, że oceniający winni przyjmować przedłożone dokumenty - jako potwierdzenie zdolności do sfinansowania projektu - bez ich analizy.

Istotnie, w dokumentacji regulującej zasady konkursu wprost brak wymogu wykazania przez Wnioskodawcę - w przypadku deklarowanego finansowania inwestycji w drodze podwyższenia kapitału zakładowego - że podmiot mający objąć nowe udziały posiada w tym momencie środki na ich całkowite pokrycie. Z powodów przedstawionych wyżej nie znaczy to jednak, że kwestia ta nie może być przedmiotem badania. Temu celowi może służyć właśnie instytucja wyjaśnień, składanych przez przedstawicieli Wnioskodawcy, obecnych na posiedzeniu Komisji Konkursowej z udziałem Panelu Ekspertów.

Fakt, że - stosownie do regulacji zawartej w Przewodniku /.../ w opisie spornego kryterium - przed podpisaniem umowy o dofinansowanie Wnioskodawca zobowiązany jest przedstawić, w przypadku deklarowania finansowania z podwyższenia kapitału zakładowego, odpis z KRS z zarejestrowanym podwyższeniem kapitału zakładowego świadczy o tym, że potwierdzenie zdolności finansowania projektu jest kwestią niezmiernie istotną, stąd podlega kontroli także po zakwalifikowaniu do dofinansowania. Nie popiera to jednak stanowiska prezentowanego w skardze kasacyjnej, że na etapie oceny kryteriów merytorycznych obligatoryjnych oceniający badają tylko czy zostały załączone wymagane dokumenty.

W konsekwencji brak podstaw by stwierdzić, że sporne kryterium merytoryczne obligatoryjne i zasady jego oceny naruszają wymóg przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów.

Co do prawidłowości oceny dokumentów i wyjaśnień przedstawicieli wnioskodawcy odnośnie tego czy podmiot mający objąć nowe udziały posiada środki finansowe na ten cel – zwrócenia uwagi wymaga, że wprawdzie (jak już wyżej wskazano) ocena projektu dokonywana jest w oparciu o dokumentację aplikacyjną oraz prezentacje i wyjaśnienia. Jednakże - wobec niespornego wymogu składania wniosków o dofinansowanie o ściśle określonych wymogach formalnych i w ściśle określonych terminach - uznać trzeba, że owe prezentacje i wyjaśnienia nie mogą całkowicie wykraczać poza dane wynikające z wniosku i jego załączników.

Skoro zatem w rozpoznawanej sprawie z wyjaśnień przedstawicieli wnioskodawcy wynika, że pokrycie udziałów w podwyższonym kapitale zakładowym przez wspólnika (Z. T.) miało być zabezpieczone przez podmiot niewskazany we wniosku i jego załącznikach – to znaczy, że ocenie co do braku spełnienia spornego kryterium nie można skutecznie zarzucić dowolności.

Należy przy tym zauważyć, że prawidłowość oceny projektu nie może być skutecznie podważana zarzutem naruszenia art. 31 u.z.p.p.r. – przez przyjęcie, że Panel Ekspertów wypełnił przesłanki rzetelności i bezstronności – w sytuacji gdy kryteria oceny były (zdaniem strony) niejasne. Przepis ten stanowi bowiem jedynie, że w celu zapewnienia rzetelnej i bezstronnej oceny projektów, w procesie wyboru projektów do dofinansowania mogą uczestniczyć eksperci posiadający specjalistyczną wiedzę lub umiejętności z poszczególnych dziedzin objętych programem operacyjnym.

Nietrafne są też zarzuty, że negatywna ocena projektu spowodowana została tym, że projekt dotyczy branży tytoniowej – podczas gdy brak podstaw prawnych do wykluczenia z możliwości dofinansowania tej kategorii działalności.

Poza sporem w informacji o wyniku procedury odwoławczej (w rozstrzygnięciu wniesionego w sprawie protestu) zawarto informację, że "mając na uwadze zachowanie przez UE spójności pomocy funduszy z polityką uwzględniającą ograniczenie użycia tytoniu /.../, w ramach całego POIG wykluczone jest wspieranie działalności prowadzonej w zakresie produkcji lub wprowadzania do obrotu wyrobów tytoniowych". Brak jednak podstaw by tym samym przyjąć, że uchybiono procedurze odwoławczej. Treść rozstrzygnięcia protestu wskazuje mianowicie, że negatywny wynik procedury odwoławczej uzasadniono przez negatywne ustosunkowanie się do podniesionych zarzutów, dotyczących właśnie kryterium merytorycznego obligatoryjnego - "Informacje zawarte we wniosku lub załączone dokumenty (np. promesa kredytowa) potwierdzą zdolność wnioskodawcy do sfinansowania projektu".

Zgodzić należy się zatem z Sądem I instancji, że informacje dotyczące kwestii branży tytoniowej nie miały decydującego znaczenia dla rozpatrzenia protestu i nie uzasadniały zarzutu naruszenia art. 29 ust. 2 pkt 6 u.z.p.p.r. W konsekwencji nie naruszono zasady równego dostępu do pomocy wszystkich beneficjentów i dokonywano oceny w oparciu o kryterium nieprzewidziane dokumentacją konkursową.

W podstawach skargi kasacyjnej wskazano też art. 3 § 1 p.p.s.a. Tymczasem przepis ten jest jednym z przepisów wyznaczających zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego. Ewentualne naruszenie przez sąd przy rozstrzygnięciu sprawy prawa materialnego, procesowego czy też regulacji dotyczących zasad dofinansowania nie oznacza, że sąd ten uchybił wynikającemu z ww. regulacji zakresowi kontroli działalności administracji publicznej, jak i że nie zastosował środków określonych w ustawie. Błędna wykładnia czy też wadliwe zastosowanie powoływanych w sprawie uregulowań to zagadnienie odrębne.

Z tych wszystkich względów, skoro żadna z podstaw kasacyjnych - wiążących Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy (art. 183 § 1 p.p.s.a.) - nie znajduje usprawiedliwienia, skarga kasacyjna podlega oddaleniu.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 i 204 pkt 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.