Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny W. (dalej: WSA w W. lub Sąd I instancji) wyrokiem z dnia 8 grudnia 2012 r., sygn. akt V SA/Wa 1809/12 oddalił skargę J. G. na rozstrzygnięcie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Agencja) z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] o odmowie przyznania pomocy finansowej ze środków z budżetu Unii Europejskiej.
Wyrok ten wydano w następującym stanie sprawy:
Podaniem z dnia [...] lutego 2010 r. J. G. wystąpił do W. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. (dalej: WOR ARiMR) o dofinansowanie w ramach środka 2.1 "Inwestycje w chów i hodowlę ryb" z Programu Operacyjnego "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007-2013" realizacji operacji "Budowa stawu do produkcji ryb z infrastrukturą zewnętrzną". Z uwagi na stwierdzone braki wniosku organ wezwał wnioskodawcę do ich uzupełnienia w określonym szczegółowo zakresie.
Po rozpatrzeniu wniosku Prezes Agencji odmówił wnioskodawcy przyznania pomocy finansowej. Uznał, że w wyznaczonym terminie nie dokonano wymaganych korekt wniosku. Wnioskodawca nie usunął w kosztorysie kosztów transportu urobku poza teren obiektu, nie zmniejszył kosztów ogólnych, nie poprawił zestawienia rzeczowo-finansowego, błędnie obliczył kwotę dofinansowania, błędnie wypełnił studium wykonalności, nie dołączył planu sytuacyjnego, a w kosztorysie przyjął zawyżony koszt wykonania pomiarów przy wykopach fundamentowych wskutek zastosowania błędnego kodu KNR.
W związku z takim sposobem załatwienia sprawy, wnioskodawca wezwał Prezesa Agencji do usunięcia naruszenia prawa. Zarzucił, że uzupełniony przez niego wniosek został poprawiony w miejscach wskazanych przez pracowników WOR ARiMR. Nie zgodził się ze stanowiskiem organu wskazującym na konieczność usunięcia z kosztorysu kosztów transportu urobku poza teren obiektu, uznaniem że koszty sporządzenia projektów budowlanych oraz nadzoru budowlanego zostały zawyżone, jak również, że błędnie przyjęto tablicę pomiarów KNR przy wykopach fundamentowych.
W wyniku rozpoznania wezwania Prezes Agencji poinformował stronę o przywróceniu wniosku o dofinansowanie do ponownego rozpatrzenia i poddania go dalszej ocenie. W dniu [...] lutego 2011 r. wezwano wnioskodawcę do korekty kosztów wykazanych we wniosku, zestawieniu rzeczowo-finansowym operacji oraz studium wykonalności związanych z budową stawu w odniesieniu do wytycznych Instytutu Rybactwa Śródlądowego oraz do zmniejszenia kosztów ogólnych projektu według zasugerowanych wartości i zastosowania tablicy KNR [...].
W odpowiedzi na wezwanie wnioskodawca oświadczył, że złożony przez niego wniosek jest kompletny, a kosztorysy odzwierciedlają faktyczny poziom kosztów inwestycyjnych i nie wymagają zmian. Pomimo tego, w piśmie z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] ponownie wezwano stronę do usunięcia braków i złożenia wyjaśnień, określając maksymalne kwoty kosztów kwalifikowalnych w odniesieniu do projektu budowy stawu, sporządzenia biznesplanu oraz dokumentacji dotyczącej sporządzenia operatu wodnoprawnego. W odpowiedzi wnioskodawca ponownie wskazał, że uznaje wersję wniosku o dofinansowanie operacji wraz z załącznikami z dnia [...] września 2010 r. za ostateczną.
Pismem z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...] Prezes Agencji odmówił wnioskodawcy przyznania pomocy finansowej dla realizacji przedsięwzięcia objętego wnioskiem.
Pismem z dnia [...] maja 2011 r. J. G. ponownie stwierdził, że wniosek o dofinansowanie projektu był kompletny i spełniał wymagania określone w przepisach. W odniesieniu do ogólnych inwestycji podał, że wybrał najtańszą ofertę na rynku, a wskazana przez organ tablica KNR przeznaczona jest do kosztorysowania robót powierzchniowych, natomiast przyjęta w projekcie tablica KNR [...] w sposób bliższy oddaje charakter planowanych przez niego prac.
Pismem z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] Prezes Agencji poinformował wnioskodawcę o negatywnym wyniku rozpatrzenia przedmiotowego wezwania. W ocenie organu planowana przez beneficjenta inwestycja jest ekonomicznie nieuzasadniona, koszty realizacji zostały znacznie zawyżone, natomiast pomoc w ramach programów operacyjnych powinna być przyznawana z poszanowaniem zasady racjonalności wydatkowania środków publicznych. Ponadto stwierdził, że przedłożona dokumentacja nie została poprawnie sporządzona.
Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się J. G. Wniósł skargę do WSA w W. Zarzucił w niej naruszenie przepisów ustawy z dnia 3 kwietnia 2009 r. o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Rybackiego (Dz. U. Nr 72, poz. 619 ze zm.), dalej: u.r.s.r. oraz rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 września 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania, wypłaty i zwracania pomocy finansowej na realizację środków objętych osią priorytetową 2 – Akwakultura, rybołówstwo śródlądowe, przetwórstwo i obrót produktami rybołówstwa i akwakultury, zawartą w programie operacyjnym "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007-2013" (Dz. U. Nr 147, poz. 1193 ze zm.), dalej: rozporządzenie MRiRW z dnia 7 września 2009 r.
Wyrokiem z dnia 12 grudnia 2011 r., sygn. akt V SA/Wa 1791/11 WSA w W. uwzględnił skargę. Uchylił informację zawartą w piśmie Prezesa Agencji z dnia [...] kwietnia 2011 r. W ocenie Sądu kontrolowany akt, przy uwzględnieniu jego uzasadnienia, podjęty został z naruszeniem § 43 ust. 4 rozporządzenia MRiRW z dnia 7 września 2009 r., ponieważ oparty został na podstawie mającej charakter formalny. Tymczasem rozpoznany wniosek nie zawierał takich braków i powinien zostać rozpoznany merytorycznie.
W ponownie prowadzonym postępowaniu Prezes Agencji, powołując się na przepisy art. 14 ust. 4 i art. 10 ust. 3 u.r.s.r. oraz § 43 ust. 4 rozporządzenia MRiRW z dnia 7 września 2009 r. i art. 207 ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.), dalej: u.f.p. pismem z dnia [...] kwietnia 2012 r. odmówił wnioskodawcy przyznania żądanej pomocy.
W ocenie organu, planowana przez J. G. inwestycja znacznie odbiega od racjonalnych kosztów budowy w relacji do opłacalności ekonomicznej, co czyni ją ekonomicznie nieuzasadnioną. Zawyżenie kosztorysu i brak celowości realizacji inwestycji potwierdziła także opinia O. [...] w P. Ponadto przedłożona dokumentacja nie została sporządzona poprawnie.
Prezes Agencji podkreślił, że podstawowym kryterium przyznawania pomocy finansowej w ramach programów operacyjnych jest racjonalność wydatkowania środków publicznych, celowość i oszczędność, z zachowaniem zasad uzyskiwania najlepszych efektów z określonych nakładów. Tymczasem koszt projektowanej inwestycji narusza wskazane kryteria.
Nie zgadzając się z takim sposobem załatwienia sprawy J. G. skierował do Prezesa Agencji wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W konsekwencji złożył skargę do WSA w W. W jego ocenie doszło do rażącego naruszenia przepisów u.r.s.r. oraz rozporządzenia MRiRW z dnia 7 września 2009 r. poprzez odmowę przyznania dofinansowania pomimo spełnienia przez niego wszystkich warunków wynikających z przepisów.
W odpowiedzi na skargę Prezes Agencji wniósł o jej oddalenie.
W piśmie z dnia [...] września 2012 r. skarżący rozszerzył dotychczasową argumentację uznając m.in., że złożony przez niego wniosek był kompletny i powinien zostać rozpoznany merytorycznie, a nie tylko formalnie. Oceny tej należało dokonać przez pryzmat art. 10 ust. 3 u.r.s.r. Skarżący podkreślił, że jak dotąd nie został wykluczony z jakiegokolwiek postępowania, dlatego powołanie w podstawie prawnej aktu art. 207 ust. 4 u.f.p. było wadliwe. Organ nie miał również podstaw, aby zarzucać wnioskodawcy maksymalne koszty na pokrycie wydatków związanych z realizacją projektu. Dodatkowo, głębokość stawu ma średnio 2,5 m, dlatego nie było możliwe zastosowanie określonej przez organ tablicy KRN [...] dotyczącej płytkich wykopów do 60 cm.
Wyrokiem z dnia 8 grudnia 2012 r. WSA w W. skargę oddalił.
Sąd I instancji podał, że skarga została wniesiona z zachowaniem trybu określonego w przepisach ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., a sprawa należy do właściwości sądu administracyjnego. Szczegółowe warunki i tryb przyznawania pomocy na realizację środków objętych przedmiotową osią priorytetową regulują akty prawa krajowego, jak i unijne przepisy prawne, do których należą m.in. u.r.s.r. i rozporządzenie MRiRW z dnia 7 września 2009 r. W myśl art. 9 ustawy, pomoc przyznawana jest na wniosek o dofinansowanie, jeżeli wnioskodawca spełni warunki przyznania pomocy. Wniosek podlega ocenie przez pryzmat kryteriów określonych w art. 10 ust. 3 ustawy tj. poprawności sporządzenia i złożenia, zgodności planowanej operacji z celami środka, w ramach którego ma być realizowana operacja, a także celowości udzielenia pomocy na realizację planowanej operacji, w sposób określony w przepisach wydanych na podstawie art. 19 ustawy oraz zgodnie z kryteriami wyboru operacji przyjętymi przez komitet monitorujący.
Jak wynika z art. 14 ust. 4 u.r.s.r. w przypadku, gdy nie są spełnione warunki przyznania prawa pomocy lub został wyczerpany limit środków wnioskodawcę informuje się w formie pisemnej, o odmowie przyznania pomocy, podając przyczyny tej odmowy. Mając na względzie postanowienia art. 27 rozporządzenia Rady (WE, EUROATOM) nr 1605/2002 z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie rozporządzenia finansowego mającego zastosowanie do budżetu ogólnego Wspólnot Europejskich (Dz. U. UE z dnia 16 września 2002 r. L 248, s. 1; Polskie wydanie specjalne z 2004 r. rozdz. 01 t. 04, s. 74), WSA w W. stwierdził, że wydatkowanie środków budżetowych powinno następować zgodne z zasadami gospodarności, efektywności i skuteczności. Dlatego podstawowym kryterium przyznawania pomocy finansowej w ramach programów operacyjnych jest racjonalność wydatkowania tych środków.
Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd I instancji uznał, że nie doszło do naruszenia przepisów u.r.s.r., jako że w rozpoznawanej sprawie nie było przesłanek do udzielenia żądanej przez skarżącego dotacji. Organ rozstrzygający sprawę nie oparł rozstrzygnięcia jedynie na ekspertyzie Instytutu Rybactwa Śródlądowego dotyczącej standardów oceny opłacalności wysokości nakładów inwestycyjnych związanych z budową stawów typu karpiowego, sporządzonej na zlecenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi i przeznaczonej do stosowania dla podmiotów realizujących projekty w ramach inwestycji przeznaczonych na budowę stawów ziemnych typu karpiowego w ramach inwestycji przeznaczonych na budowę stawów ziemnych typu karpiowego w ramach programu operacyjnego "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007-2013", przy czym zasadność dopuszczenia tego dowodu wynikała z faktu powtarzających się przypadków zawyżania kosztów inwestycji w ramach przedmiotowego programu.
Oceniając zarzut pominięcia pełnomocnika WSA w W. stwierdził, że na żadnym etapie weryfikacji wniosku nie zgłoszono organowi jego ustanowienia i nie przedłożono dokumentu pełnomocnictwa, który złożono dopiero na etapie wnoszenia skargi do Sądu. Dodatkowo, WOR ARiMR wzywał do przedłożenia takiego dokumentu, jednak to nie nastąpiło.
Sąd I instancji podzielił zarzut częściowo wadliwej podstawy prawnej aktu, mianowicie § 43 ust. 4 rozporządzenia MRiRW z dnia 7 września 2009 r. Poprawnie natomiast powołano przepis art. 10 ust. 3 u.r.s.r, ponieważ odnosił się on do dokonanej analizy wniosku pod kątem zawartych w nim kryteriów.
Skargę kasacyjną od wyroku z dnia 8 grudnia 2012 r. wniósł J. G., zaskarżając go w całości i domagając się jego uchylenia oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania. Powołując się na przepisy art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
- I. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie:
- 1. art. 9 w zw. z art. 1 pkt 1 u.r.s.r. oraz rozporządzenia MRiRW z dnia 7 września 2009 r. poprzez odmowę przyznania dofinansowania pomimo spełnienia wszystkich warunków wynikających z tych aktów;
- 2. art. 10 § 3 i § 4 u.r.s.r. poprzez dokonanie oceny wniosku z naruszeniem zasad i ram określonych w tym przepisie w oparciu o przesłanki nie znajdujące oparcia w rozporządzeniu MRiRW z dnia 7 września 2009 r.;
- 3. art. 14 ust. 1, 2, 4 i 5 u.r.s.r. w zw. z § 43 rozporządzenia MRiRW z dnia 7 września 2009 r. poprzez przyjęcie, że pomimo wezwań skarżący nie uzupełnił wniosku o dofinansowanie pomimo tego, że był to wniosek kompletny, wypełniony we wszystkich pozycjach i do którego załączono wszystkie wymagane dokumenty wskazane w spisie załączników stanowiących integralną część wniosku;
- 4. art. 14 ust. 1, 4 i 5 u.r.s.r. w zw. z § 43 rozporządzenia MRiRW z dnia 7 września 2009 r. poprzez przyjęcie, że skarżący mimo wezwań organu nie zastosował się do ekspertyzy Instytutu Rybactwa Śródlądowego pomimo tego, że uczynił to we wszystkich elementach wniosku, co do których ekspertyza się wypowiadała, przy czym nie była ona opracowaniem dotyczącym kwestii związanych z budową nowych stawów typu karpiowego stąd też wszelkie koszty związane z ich budową nie mogły zostać na jej podstawie zmienione, a ponadto żaden z przepisów ustawy i rozporządzenia nie obliguje wnioskodawcy do stosowania ekspertyz Instytutu Rybactwa Śródlądowego, przez co działanie organu nie mieściło się w ramach uprawnień wynikających z obowiązujących przepisów prawa, co skutkuje wadliwością podjętego aktu;
- 5. art. 12 ust. 1 i 2 w zw. z art. 10 ust. 3 u.r.s.r. poprzez przeprowadzenie wykraczającej poza ramy postępowania analizy i oceny kosztorysu inwestorskiego, w szczególności pod kątem zakwalifikowania poszczególnych jego pozycji jako kosztów kwalifikowalnych objętych dotacją pomimo tego, że taka ocena zgodnie z treścią art. 12 ust. 2 u.r.s.r. może być dokonana dopiero na etapie zawierania umowy o dofinansowanie;
- 6. art. 12 ust. 1 i 2 w zw. z art. 10 ust. 3 u.r.s.r. poprzez przyjęcie przez organ, że skarżący był zobligowany do zmniejszenia kosztów ogólnych inwestycji pomimo tego, że koszty te zostały oparte na cenach rynkowych usług wykonania projektu stawu wraz z dokumentacją do uzyskania pozwolenia wodnoprawnego oraz przygotowania biznesplanu, a ponadto skarżący wybrał ofertę przedsiębiorstwa [...] w wyniku konkursu ofert kierując się w wyborze kryterium najniższej ceny, a opracowany dla niego biznesplan musiał uwzględniać charakterystykę prowadzonego przedsiębiorstwa mającego kilkumilionowe obroty i zatrudniającego kilkunastu pracowników, a dodatkowo całość kosztów ogólnych projektu nie przekraczała wartości granicznej 10 % wartości inwestycji;
- II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:
- 1. art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § k.p.c. poprzez wybiórczą ocenę zgromadzonego materiału dowodowego i oparcie rozstrzygnięcia wyłącznie na subiektywnym stanowisku organu w zakresie kosztów budowy stawu oraz kosztów ogólnych związanych z przygotowaniem kosztorysów i biznesplanu;
- 2. art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 k.p.c. poprzez wybiórczą ocenę zgromadzonego materiału dowodowego i oparcie rozstrzygnięcia na opinii O. [...], która jest jedynie stanowiskiem opiniującego zajmującego się zawodowo działalnością w zakresie opracowywania tego typu dokumentów;
- 3. niedoręczenie pełnomocnikowi skarżącego zaskarżonego aktu, pomimo że od czasu złożenia skargi do WSA w W. w 2010 r. uczestniczył w tym postępowaniu.
Uzasadniając zarzuty wnoszący skargę kasacyjną przedstawił argumentację prawną przemawiającą za ich zasadnością.
Agencja skorzystała z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną i wniosła o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. przyczyny nieważności, zatem zaistniały podstawy do rozpoznania skargi kasacyjnej.
Z treści art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. wynika, że skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na jego błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić należy, że Sąd II instancji jest związany zarzutami skargi kasacyjnej oraz wskazanym przez skargę kierunkiem weryfikacji skarżonego wyroku.
Skarga kasacyjna J. G. powołuje obie podstawy określone w art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji kontrola kasacyjna zaskarżonego wyroku musi w pierwszej kolejności poddać ocenie trafność zarzutów odnoszących się do naruszenia przepisów postępowania, bowiem ocena poprawności stosowania przepisów materialnych jest możliwa tylko w sytuacji, gdy Sąd I instancji nie naruszył tych regulacji dokonując kontroli rozstrzygnięć będących przedmiotem skargi.
W ocenie NSA skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, a jej zarzuty są wadliwe formalnie i merytorycznie.
W zakresie zarzutu naruszenia przepisów postępowania skarga kasacyjna zarzuca Sądowi I instancji naruszenie art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 k.p.c., które polega na wybiórczej ocenie materiału dowodowego i oparciu rozstrzygnięcia na podstawie subiektywnego odczucia organu ukształtowanego przez opinię O. [...]. Tak postawiony zarzut jest formalnie wadliwy. Zauważyć należy, że tylko częściowo odnosi się do przepisów stosowanych przez Sąd I instancji, jednak nie wiąże wskazanego naruszenia z rozstrzygnięciem, a więc wyrokiem. Skarżący kasacyjnie nie uzasadnia na czym polega istotny wpływ podnoszonego przez siebie naruszenia na wynik sprawy. NSA podkreśla, że wykazanie tego wpływu jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej, gdyż na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. może być uwzględnione tylko takie naruszenie procedury, które mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Istotny charakter naruszenia musi wykazać strona wnosząca skargę kasacyjną, a taki brak nie może być uzupełniony przez Sąd II instancji.
Poza tym postawienie zarzutu naruszenia art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 k.p.c. wymaga wykazania na czym polega naruszenie tych przepisów, w kontekście treści art. 106 § 3 p.p.s.a., a więc z uwzględnieniem zakresu postępowania dowodowego prowadzonego przez Sąd I instancji. Przy takim zarzucie należy mieć na uwadze charakter postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji i obowiązującą w nim regułę, że ten Sąd zasadniczo nie prowadzi takiego postępowania. Tylko wyjątkowo może dopuścić przeprowadzenie tylko niektórych dowodów, i jeśli tak czyni to wówczas ma stosować art. 106 § 5 p.p.s.a., a więc tylko wtedy może ten przepis naruszyć. Analiza akt sprawy nie wykazała, by Sąd I instancji przeprowadzał dowód na podstawie art. 106 § 5 p.p.s.a. Skoro tego nie czynił, to nie mógł naruszyć art. 106 § 5 p.p.s.a., bo tego przepisu nie stosował. Z tego powodu ten zarzut skargi kasacyjnej jest chybiony.
W ocenie NSA nietrafne są także zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego. Podobnie jak w przypadku zarzutów procesowych również przy ich konstruowaniu strona wadliwie formułuje ich zakres. Przede wszystkim wskazać należy, że zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego ma być skierowany przeciwko wyrokowi. Oznacza to, że ma odnosić się do przepisów p.p.s.a., które naruszył Sąd I instancji, a nie przepisów stosowanych przez organ. Skarga kasacyjna powołuje tylko przepisy, które miały zastosowanie przed organem. Jest to wada formalna zarzutu, która nie musi prowadzić do uznania jego nietrafności, o ile z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika to, na czym polega niezgodne z prawem działanie Sądu I instancji kontrolującego sposób stosowania przepisów przez organ.
Zatem przy takiej wadzie zarzutu z uzasadnienia skargi kasacyjnej musi wynikać na czym polega naruszenie prawa materialnego, a więc czy odnosi się do błędnej wykładni przepisu lub niewłaściwego zastosowania. Spełnienie tych minimalnych warunków jest koniecznym wymogiem skargi kasacyjnej, gdyż ten środek prawny jest sformalizowaną podstawą sądowej kontroli instancyjnej, dodatkowo mającą profesjonalny charakter. Skarżący kasacyjnie w zarzutach materialnych nie wskazuje na czym polega błąd stosowania prawa materialnego, nie czyni tego, co do zasady, w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W uzasadnieniu ogranicza się do polemiki z działaniami organu lub przedstawia swoją interpretację tych działań, zwłaszcza ocenę postępowania prowadzonego przez organy Agencji, wskazując na ich działanie sprzeczne z przepisami prawa także ujmowanego generalnie. W kontekście tych uwag skarga kasacyjna precyzyjnie odnosi się tylko do naruszenia art. 10 ust. 3 u.r.s.r. i § 43 rozporządzenia MRiRW z dnia 7 września 2009 r. Zatem Sąd II instancji tylko w tym zakresie może dokonać kontroli skarżonego wyroku.
Dodatkowo wskazuje, że naruszenia prawa wymienione w zarzucie opartym na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., a więc art. 9 w zw. z art. 1 pkt 1, art. 10 § 3 i § 4 (nie ma takich jednostek redakcyjnych w tym przepisie), art. 14 ust. 1, ust. 2, ust. 4 i ust. 5 u.r.s.r. nie są przepisami materialnymi, co najwyżej tylko dotyczą materii związanej z przyznawaniem pomocy. Analiza treści tych przepisów prowadzi do wniosku, że są to przepisy procesowe określające tryb uzyskania pomocy. Przepisy materialne to takie, które określają przesłanki przyznania lub odmowy pomocy finansowej, bo tylko one kształtują sytuację prawną wnioskodawcy, przyznają określone uprawnienie, bądź, pozbawiają gwarantowanej prawem korzyści (pomocy finansowej). Choćby tylko z tego powodu te zarzuty nie mogą być skuteczne, gdyż naruszeniem prawa procesowego nie można uzasadniać wadliwości w zakresie stosowania prawa materialnego.
W ocenie NSA nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 12 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 10 ust. 3 u.r.s.r. Wprawdzie treść art. 12 ust. 1 i ust. 2 i art. 10 ust. 3 u.r.s.r. odnosi się do przepisów prawa materialnego, zatem formalnie został poprawnie postawiony, to w uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona w sposób lakoniczny argumentuje na rzecz trafności zarzutu. Jednak w tym zakresie Sąd II instancji może się odnieść do tego zarzutu, bo z prezentowanego przez stronę stanowiska wynika, że kwestionuje ona wyrok WSA w W. z tego powodu, że Sąd I instancji zaakceptował stanowisko organów, z którego wynika, że podstawą odmowy przyznania środków było przyjęcie, że zgłoszony przez stronę zakres prac i ich koszty przekroczyły zakres tzw. kosztów kwalifikowalnych. W tym zakresie NSA stwierdza, że stanowisko Sądu I instancji odpowiada prawu. W sprawie będącej przedmiotem skargi kasacyjnej bezpośrednią podstawą odmowy dofinansowania były przesłanki z art. 10 ust. 3 u.r.s.r.
W kontekście tego kwestia zakwalifikowania określonych rodzajów kosztów do tzw. kosztów kwalifikowalnych miała na celu wykazanie przesłanek z art. 10 ust. 3 ustawy, a nie stanowiła samoistnej odmowy. Odwołanie się w takiej sytuacji do tych kosztów, jako kryterium racjonalności zamierzonego projektu ma uzasadnienie w celach jakim mają służyć środki. NSA podkreśla, że cele i sposób ich realizacji wyznaczają organy udzielające dofinansowania, a postępowanie w ramach którego beneficjent ubiega się o uzyskanie pomocy nie jest prowadzone według reguł k.p.a., co oznacza, że organ ma w nim znaczny zakres swobody w ocenie i wyborze wniosków. Sądowa kontrola tych działań ogranicza się tylko do oceny poprawności stosowania kryteriów wynikających z przepisów prawa. W ramach rozpoznawanej sprawy organy nie wyszły poza kryteria ustalone w art. 10 ust. 3 u.r.s.r., natomiast przepisy ustawy nie rozstrzygają stanowczo o zakresie kosztów kwalifikowalnych, bo te wynikają z umowy o dofinansowanie. Skoro tak jest, to organ może wyznaczać ich zakres i sposób wykazywania.
Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.