Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 stycznia 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 1974/19, oddalił skargę A. S.A. w K. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] lipca 2019 r., w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej.
A. S.A. złożyło skargę kasacyjną od powyższego wyroku, w której zawarto wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Uzasadniając ten wniosek, strona stwierdziła, że wykonanie decyzji GIF w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej spowoduje ziszczenie się przesłanek wstrzymania wykonania decyzji, tj. spowoduje znaczną szkodę i trudne do odwrócenia skutki. W przypadku zaprzestania prowadzenia działalności spółka straci korzyści majątkowe związane ze sprzedażą leków i zaburzona może zostać jej płynność finansowa.
Ponadto spółka będzie zobowiązana do utrzymywania pomieszczenia wykorzystywanego na aptekę, bez możliwości dokonywania obrotu produktami, co może spowodować dodatkową szkodę majątkową. Wnioskodawca stwierdził, że umowa najmu lokalu została zawarta na czas oznaczony na okres 10 lat (tj. do dnia [...] stycznia 2025 r.), bez możliwości wcześniejszego jej rozwiązania, a więc w sytuacji zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej spółka będzie zobowiązana do uiszczenia czynszu za lokal do tego czasu, niezależnie od jego wykorzystania.
Wnioskująca o wstrzymanie spółka stwierdziła również, że w przypadku cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki, jej ponowne otwarcie w tym samym miejscu będzie niemożliwe z uwagi na ograniczenia demograficzne i geograficzne wynikające z przepisów prawa farmaceutycznego (art. 99 ust. 3a-4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. – Prawo farmaceutyczne, Dz. U. z 2019 r. poz. 499 ze zm.). Zezwolenie na nową aptekę wydaje się bowiem, jeżeli odległość od niej do już istniejących aptek wynosi przynajmniej 1000 metrów. Apteki mogą być bliżej siebie tylko w sytuacji, gdy w dniu złożenia wniosku liczba mieszkańców w danej gminie, w przeliczeniu na jedną aptekę ogólnodostępną, wynosi więcej niż 3000 osób. Wówczas odległość między nową apteką, a już istniejącymi może wynosić 500 metrów.
W dalszej części złożonego wniosku spółka podniosła, że wykonanie zaskarżonej decyzji może mieć dla skarżącej również skutki w sferze kadrowej. Prawdopodobne jest, że spółka będzie zmuszona zwolnić pracowników, którzy do czasu zakończenia postępowania w sprawie cofnięcia zezwolenia mogą znaleźć nowe zatrudnienie. Konieczność zwolnienia pracowników stanowi na gruncie niniejszej sprawy trudny do odwrócenia skutek dla skarżącej spółki w postaci utraty zaufanych pracowników, których posiadanie jest istotne przy prowadzeniu apteki ogólnodostępnej. Z kolei w przypadku, gdy skarżąca zaprzestanie prowadzenia działalności, a nie zwolni pracowników, będzie ponosiła z tego tytułu szkodę, która będzie niemożliwa do naprawy. Wobec powyższego, zdaniem skarżącej, konieczność zwolnienia pracowników stanowi spełnienie przesłanek udzielenia ochrony tymczasowej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.
Z przytoczonego przepisu wynika, że ustawa nie precyzuje pozytywnych przesłanek, uzasadniających wstrzymanie wykonania decyzji. Ocena, czy wskazane przez stronę okoliczności są wystarczające do wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu, a zatem czy zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, pozostaje w wyłącznej kompetencji sądu.
Wniosek o wstrzymanie wykonania w niniejszej sprawie dotyczy decyzji Głównego Inspektora Farmaceutycznego wydanej w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji, sąd administracyjny jest władny do rozpoznania sprawy jedynie w zakresie złożonego wniosku. Nie należy zatem do jego kompetencji ocena merytoryczna zasadności wydania względem strony decyzji administracyjnej, a jedynie stwierdzenie, czy strona wskutek wykonania zaskarżonego aktu poniesie szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowania, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Na obecnym etapie postępowania sądowoadministracyjnego ocenie poddawane jest zatem spełnienie przez wnioskujący o ochronę tymczasową podmiot ustawowych przesłanek, warunkujących wstrzymanie wykonania decyzji.
Z wnioskowego charakteru instytucji udzielenia ochrony tymczasowej wynika, że ciężar uprawdopodobnienia okoliczności przemawiających za jej zastosowaniem spoczywa na podmiocie składającym wniosek. Oznacza to, że strona powinna uzasadnić wniosek takimi argumentami, aby wykazać, że niewstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności spowoduje skutki określone w art. 61 § 3 p.p.s.a. Ponadto, na poparcie przedstawionych w tym wniosku okoliczności strona powinna załączyć dokumenty obrazujące wystąpienie przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, iż skarżąca spółka na poparcie złożonego wniosku, w zakresie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody, wskazała na: - bardzo wysokie koszty wynikające z umowy najmu lokalu pod aptekę ogólnodostępną, które będzie musiała regulować pomimo niewykonywania w danym punkcie działalności; - brak możliwości sprzedaży leków znajdujących się na stanie magazynowym; - ewentualne koszty wynagrodzenia pracowników, których chciałaby ochronić przed zwolnieniem. Z kolei w zakresie niebezpieczeństwa spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, spółka wskazała na: - utratę korzyści majątkowych ze sprzedaży leków; - utratę płynności finansowej; - brak możliwości ponownego otwarcia apteki w dotychczasowym miejscu; - konieczność zwolnienia pracowników, w konsekwencji czego spółka utraci wykwalifikowany personel, bowiem pracownicy znajdą pracę w konkurencyjnych firmach.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego złożony przez skarżącą wniosek spełnia wymagania określone w art. 61 § 3 p.p.s.a.. Sąd kasacyjny uznał zasadność wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej, przyjmując, że spółka uprawdopodobniła wystąpienie przesłanek z powołanego przepisu. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, z samej istoty decyzji cofającej zezwolenie na prowadzenie apteki wynika, że jej wykonanie spowoduje ziszczenie się przesłanek wstrzymania wykonania decyzji, tj. spowoduje znaczą szkodę i trudne do odwrócenia skutki. W przypadku zaprzestania prowadzenia działalności spółka straci bowiem wpływy ze sprzedaży leków, w konsekwencji czego zaburzona zostanie jej płynność finansowa (por. postanowienia NSA: z dnia 10 maja 2017 r., sygn. akt II GZ 277/17, z dnia 8 października 2019 r., sygn. akt II GZ 211/19, z dnia 10 października 2018 r., sygn. akt II GZ 343/18 – przywołane orzeczenia dostępne w bazie orzeczeń sądów administracyjnych).
Nie może również ujść uwadze Sądu, że w sytuacji ziszczenia się skutków nałożonej na spółkę decyzji administracyjnej, skarżąca będzie zobowiązana do utrzymywania pomieszczenia wykorzystywanego na prowadzenie działalności gospodarczej, bez możliwości dokonywania obrotu produktami. Okoliczność ta niewątpliwie mogłaby spowodować dodatkową szkodę majątkową. Nadto wykonanie zaskarżonej decyzji może spowodować dla skarżącej – co podnosiła ona wnioskując o ochronę tymczasową - skutki w sferze kadrowej. Prawdopodobne jest bowiem, że skarżąca, będąc zmuszoną zaprzestać prowadzenia działalności gospodarczej polegającej na prowadzeniu aptek, stanie przed koniecznością zwolnienia zatrudnionych pracowników, co niewątpliwie spowoduje dla niej trudne do odwrócenia skutki, bowiem utraci ona zaufany personel – co w przypadku prowadzenia apteki ogólnodostępnej ma szczególnie istotne znaczenie.
Jako trudny do odwrócenia skutek należy również ocenić brak możliwości ponownego otwarcia apteki w dotychczasowym punkcie. Utrata dotychczasowej lokalizacji i niemożność uzyskania zezwolenia na nową aptekę we wcześniejszym miejscu, bez wątpienia stanowią nieodwracalną konsekwencję, jaką może za sobą nieść wykonanie zaskarżonej decyzji.
Powyższe okoliczności stanowiły więc spełnienie przesłanek udzielenia ochrony tymczasowej. Opisane skutki związane z zaprzestaniem prowadzenia przez skarżącą apteki spełniają zatem przesłanki określone w art. 61 § 3 p.p.s.a.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 61 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.