Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia 10 stycznia 2012 r., sygn. akt V SA/Wa 2155/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. odrzucił skargę M. – P. S. R. w S. na pismo Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] sierpnia 2011 r., w przedmiocie oceny wniosku złożonego w ramach naboru do realizacji lokalnej strategii rozwoju obszarów rybackich.
W uzasadnieniu Sąd podał, że w dniu 16 lutego 2011 r. M.- P. S. R. w S. - zwane dalej skarżącym lub S. - złożyło do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniosek o wybór lokalnej grupy rybackiej (LGR) do realizacji lokalnej strategii rozwoju obszarów rybackich (LSROR).
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi pismem z [...] sierpnia 2011 r., poinformował skarżącego, że jego wniosek został pozostawiony bez oceny merytorycznej i nie został wybrany do realizacji LSROR z powodu niespełnienia wymagań określonych w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 29 września 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków jakim powinna odpowiadać lokalna strategia rozwoju obszarów rybackich, kryteriów wyboru lokalnej grupy rybackiej do realizacji tej strategii oraz wymagań, jakim powinna odpowiadać umowa dotycząca warunków i sposobu realizacji tej strategii w ramach programu operacyjnego "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007-2013 (Dz. U. Nr 162, poz. 1292).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. odrzucając skargę s. stwierdził, że kwestie związane z realizacją Programu Operacyjnego "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007-2013" w ramach którego organ wybiera stowarzyszenie do realizacji opracowanej przez to stowarzyszenie LSROR, reguluje ustawa z 3 kwietnia 2009 r. o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Rybackiego (Dz. U. Nr 72, poz. 619 i Nr 157, poz. 241; dalej: ustawa). W myśl art. 16 ust. 2 cyt. ustawy, instytucja zarządzająca wybiera stowarzyszenie, o którym mowa w ust. 1 do realizacji opracowanej przez nie lokalnej strategii rozwoju obszarów rybackich, w drodze zaproszenia do składania wniosków. Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy, instytucja zarządzająca po dokonaniu wyboru stowarzyszenia, zawiera z lokalną grupą umowę dotyczącą warunków i sposobu realizacji lokalnej strategii rozwoju obszarów rybackich.
Mając na uwadze powyższe przepisy Sąd wskazał, że postępowanie prowadzone w celu wyboru stowarzyszenia mającego opracować strategię rozwoju obszarów rybackich, nie jest postępowaniem tożsamym z tym, które prowadzi się w celu przyznania pomocy na podstawie umowy o dofinansowanie, gdzie w przypadku odmowy jej udzielenia przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Ta druga procedura została uregulowana w art. 14 ustawy, jednakże nie znajduje ona zastosowania w przypadku o którym mowa w art. 16 tej ustawy.
Wobec powyższego Sąd I instancji uznał, że wskazany przez skarżące S. przedmiot zaskarżenia nie stanowi podejmowanego w postępowaniu administracyjnym rozstrzygnięcia o którym mowa w art. 3 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 dalej jako p.p.s.a.) i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
M.– P. S. R. w S. zaskarżyło powyższe postanowienie skargą kasacyjną domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie art. 14 ust. 1 w związku z art. 16 ust. 2 ustawy o wspieraniu zrównoważonego sektora rybackiego w związku z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. przez niewłaściwą interpretację skutkującą uznaniem, że niedokonanie wyboru stowarzyszenia na podstawie oceny wniosków nie stanowi czynności z zakresu administracji publicznej i nie stanowi odmowy przyznania pomocy, od której przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego oraz naruszenie art. 14 ust. 4 i 5 w związku z art. 3 pkt 4a i art. 9 pkt 4b ustawy poprzez ich niezastosowanie i błędne uznanie, że wnioskodawcy nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego.
W uzasadnieniu kasator stwierdził, ze istota problemu sprowadza się do rozumienia przepisu art. 14 ust. 4 i 5 ustawy o wspieraniu zrównoważonego rozwoju. Zgodnie z tym przepisem w przypadku gdy nie są spełnione warunki przyznania pomocy, wnioskodawcę informuje się pisemnie, o odmowie przyznania pomocy, podając przyczyny tej odmowy. Na taką informację przysługuje wniesienie skargi na zasadach i w trybie określonych dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
Autor skargi kasacyjnej podkreślił, że wybór lokalnej grupy rybackiej do realizacji LSROR jest etapem poprzedzającym zawarcie umowy dotyczącej warunków i sposobu realizacji LSROR, a niedokonanie takiego wyboru jest odmową przyznania pomocy w rozumieniu art. 14 ust. 4 tej ustawy.
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej odrzucenie ewentualnie o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Odnosząc się w pierwszej kolejności do najdalej idącego wniosku Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną dotyczącego odrzucenia skargi kasacyjnej S. stwierdzić należy, że jest on nietrafny. Stosownie do treści art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany.
W świetle cyt. wyżej przepisu skarga kasacyjna powinna być tak zredagowana, aby nie stwarzała wątpliwości interpretacyjnych, co do zakresu zaskarżania i jego kierunków. Powołanie się na określoną podstawę kasacyjną wymaga, zatem podania konkretnego przepisu, który w ocenie skarżącego został naruszony. Środek zaskarżenia sformułowany przez skarżące S. spełnia powyższe wymogi stąd nie można przyjąć, by skarga kasacyjna naruszała przepis art. 176 p.p.s.a. sposób uniemożliwiający kontrolę zaskarżonego wyroku.
Jednakże na gruncie niniejszej sprawy skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Na wstępie należy wskazać, że w rozpoznawanej sprawie istota problemu sprowadza się do kwestii dopuszczalności skargi S. do sądu administracyjnego na pismo Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2011 r., znak: [...] w przedmiocie oceny wniosku złożonego w ramach naboru do realizacji lokalnej strategii rozwoju obszarów rybackich. Według skarżącego S. wskazane wyżej pismo jest odmową przyznania pomocy finansowej ze środków unijnych, na które przysługuje skarga do WSA, gdyż pismo to stanowi wskazany w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. akt inny niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
Rozważenie zasadności powyższego stanowiska wymaga przypomnienia, że zgodnie z powołanym wyżej przepisem kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż decyzje administracyjne i postanowienia, akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień bądź obowiązków wynikających z przepisów prawa. Z powyższego wynika, że akt lub czynność podlegające kontroli sądu administracyjnego muszą spełniać następujące warunki: nie mogą mieć charakteru decyzji lub postanowienia wydanego w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, mieć charakter publicznoprawny, być skierowane do indywidualnego podmiotu, dotyczyć jego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
Z akt administracyjnych sprawy wynika, iż zaskarżone przez S. pismo z [...] sierpnia 2011 r., (k. 24 akt administracyjnych) stanowi informację o ocenie wniosku złożonego w odpowiedzi na zaproszenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do składania wniosków na wybór stowarzyszenia do realizacji lokalnej strategii rozwoju obszarów rybackich (LSROR) w ramach Programu Operacyjnego "Zrównoważony rozwój strategii sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007-2013". Podstawą prawną działania organu w tej mierze był przepis art. 16 ust. 2 ustawy o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego. Zgodnie z treścią art. 16 ust 2 cyt. ustawy Instytucja Zarządzająca wybiera stowarzyszenie, o którym mowa w ust. 1 do realizacji opracowanej przez nie lokalnej strategii rozwoju obszarów rybackich w drodze zaproszenia do składania wniosków. W myśl natomiast art. 17 ust. 1 ustawy o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego instytucja zarządzająca, niezwłocznie po dokonaniu wyboru, o którym mowa w art. 16 ust. 2, zawiera z lokalną grupą rybacką umowę dotyczącą warunków i sposobu realizacji lokalnej strategii rozwoju obszarów rybackich.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z powyższych regulacji wynika, że postępowanie prowadzone w celu wyboru stowarzyszenia mającego opracować lokalną strategię rozwoju obszarów rybackich, tj. określone w art. 16 i 17 cyt. ustawy nie jest postępowaniem tożsamym z tym, które prowadzi się w celu przyznania pomocy na podstawie umowy o dofinansowanie (określonej w art. 14 cyt. ustawy). Jedynie w tym ostatnim postępowaniu - w przypadku odmowy udzielenia pomocy – przysługuje skarga do sądu administracyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że postępowanie prowadzone w celu przyznania pomocy na podstawie umowy o dofinansowanie uregulowane zostało w art. 14 cyt. ustawy. W przepisie tym wyraźnie wskazano, że w przypadku odmowy przyznania pomocy, wnioskodawcy przysługuje prawo wniesienia do sądu administracyjnego skargi na zasadach i w trybie określonych dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Przepis ten nie znajduje jednak zastosowania w przypadku, o którym mowa w art. 16 ustawy o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego, tj. w sytuacji gdy Instytucja Zarządzająca dokonuje wyboru stowarzyszenia na podstawie oceny wniosków złożonych w odpowiedzi na zaproszenie (por. postanowienie NSA z 17 listopada 2011 r., II GSK 2187/11, orzeczenie dostępne na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Skoro zatem w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania art. 14 ust. 4 i 5 cyt. ustawy, to skarżącemu S. nie przysługiwało prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego na podstawie ostatnio wymienionego przepisu.
W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, iż wskazany przez skarżącą przedmiot zaskarżenia nie stanowi podejmowanego w postępowaniu administracyjnym rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. i nie podlega kognicji sądów administracyjnych. W związku z tym, stwierdzić należy, iż na pismo z [...] sierpnia 2011 r. skarga do sądu administracyjnego nie przysługuje.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną zawarty został wniosek o zasądzenie kosztów postępowania. W tym miejscu należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07 (ONSAiWSA 2008, nr 3, poz. 42), wyjaśnił iż przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie. Do wspomnianej kategorii postanowień należy niewątpliwie zaliczyć postanowienie o odrzuceniu skargi. Obowiązek respektowania przytoczonego stanowiska przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie, wynika z mocy ogólnie wiążącej uchwał (art. 269 § 1 p.p.s.a.).