Uzasadnienie
Objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 16 listopada 2011 r., sygn. akt III SA/Gl 214/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę Adama [...] na decyzję Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego w Katowicach z dnia [...] 2010 r. w przedmiocie stwierdzenia kwalifikacji do wykonywania, dozorowania i kierowania pracami górniczymi.
Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.
Zaskarżoną decyzją z [...] 2010 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 113 ust. 1 pkt 3 ustawy z 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947 z późn. zm.) Prezes Wyższego Urzędu Górniczego uchylił decyzję Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w Katowicach z [...] 2010 r. w części dotyczącej okresu, na jaki zakazano Adamowi [...] wykonywania czynności osoby wyższego dozoru ruchu w specjalności górniczej - techniczna eksploatacja złóż i osoby kierownictwa ruchu zakładu górniczego w podziemnych zakładach górniczych wydobywających węgiel kamienny i orzekł zakaz wykonywania przez Adama [...] czynności osoby wyższego dozoru ruchu w specjalności górniczej - techniczna eksploatacja złóż i osoby kierownictwa ruchu zakładu górniczego, w podziemnych zakładach górniczych wydobywających węgiel kamienny na okres 21 miesięcy, tj. od dnia [...] 2010 r. do dnia [...] 2012 r.
Uzasadniając to rozstrzygnięcie Prezes Wyższego Urzędu Górniczego ustalił na wstępie, że Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w Katowicach uznał, że skarżący:
- 1) nie dopełnił ciążących na nim obowiązków kierownika robót górniczych – zastępcy kierownika działu robót górniczych przez to, że będąc odpowiedzialnym za całokształt prawidłowego prowadzenia robót górniczych eksploatacyjnych w Kopalni Węgla Kamiennego [...] w okresie od dnia [...] 2009 r. do [...] 2009 r. dopuścił i tolerował eksploatację pokładu 409 ścianą 5 niezgodnie z projektem technicznym tej ściany, co stanowiło naruszenie § 9 ust. 1, w zw. z pkt II. "Zakresu uprawnień, obowiązków i odpowiedzialności" i §§ 10 pkt 1 i 40 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki z 28 czerwca 2002 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy, prowadzenia ruchu oraz specjalistycznego zabezpieczenia przeciwpożarowego w podziemnych zakładach górniczych (Dz. U. Nr 139, poz. 1169 z późn. zm., dalej: rozporządzenie Ministra Gospodarki),
- 2) nie dopełnił ciążących na nim obowiązków kierownika robót górniczych – zastępcy kierownika działu robót górniczych przez to, że będąc odpowiedzialnym za całokształt prawidłowego prowadzenia robót górniczych eksploatacyjnych w Kopalni Węgla Kamiennego [...] w dniu [...] 2009 r., prowadząc odprawę osób dozoru i kierownictwa w ruchu [...] wyznaczył podległym oddziałom zadania, których wykonanie skutkowało stałym przebywaniem 23 osób w chodniku badawczym 5 i przecince 4, objętych strefą szczególnego zagrożenia tąpaniami, w których obowiązywał zakaz zatrudniania pracowników na zmianach wydobywczych, za wyjątkiem trzech, doraźnie przy przebudowie i wzmacnianiu obudowy skrzyżowania ściany z chodnikiem badawczym 5 i tylko wtedy, gdy kombajn ścianowy znajdował się w odległości powyżej 30 m od tego chodnika, co stanowiło naruszenie § 9 ust. 1, w zw. z pkt II. "Zakresu uprawnień, obowiązków i odpowiedzialności" i §§ 10 pkt 1 i 40 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki",
- 3) nie dopełnił ciążących na nim obowiązków kierownika robót górniczych – zastępcy kierownika działu robót górniczych przez to, że będąc odpowiedzialnym za całokształt prawidłowego prowadzenia robót górniczych eksploatacyjnych w Kopalni Węgla Kamiennego [...] w okresie od [...] 2009 r. "dopuścił i tolerował brak otamowania przecinki 5 na wschód od dowierzchni centralnej, przez co ściana 4 prowadzona była niezgodnie z ustaleniami projektu technicznego, a ponadto występował nieustalony przepływ powietrza między rejonami ściany 5 i ściany 4 w pokładzie 409, co stanowiło naruszenie § 9 ust. 1 w zw. z pkt II. "Zakresu uprawnień, obowiązków i odpowiedzialności" i §§ 10 pkt 1 i 40 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki".
Opisane nieprawidłowości organ I instancji stwierdził badając przyczyny i okoliczności zapalenia i wybuchu metanu, z udziałem pyłu węglowego oraz wypadku zbiorowego, zaistniałych [...] 2009 r. w K[...]. Kopalni Węgla Kamiennego [...]
Adam [...] nie zgodził się z rozstrzygnięciem organu odwoławczego i zaskarżył je do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G[...], który zaskarżonym wyrokiem skargę oddalił.
W pierwszej kolejności Sąd I instancji nie podzielił stanowiska skarżącego, że wydając dokument "Informacja o zastosowanych sankcjach" Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego postanowił wydać decyzję w trybie art. 113 ust.1 pkt 3 P.g.g., niejako "z góry", bez zbadania całego i kompletnego materiału dowodowego i bez wysłuchania wyjaśnień strony, skoro z treści zaskarżonej decyzji wynika, że swe rozstrzygnięcie organ oparł właśnie na zebranym i przeanalizowanym obszernym materiale dowodowym, w tym zeznaniach strony, na które organ II instancji powołuje się wielokrotnie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia.
Z akt sprawy wynika, że zapewniono skarżącemu czynny udział w postępowaniu, możliwość wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, organ działał na podstawie przepisów prawa i podejmował czynności niezbędne dla zebrania całego materiału dowodowego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, realizując tym samym zasady określone w art. 7, art. 8, art. 9 i art. 10 k.p.a.
Natomiast zaskarżona decyzja, wbrew stanowisku skarżącego, spełnia tak określoną przesłankę, jaką powinno spełniać rozstrzygnięcie organu odwoławczego.
Ponownie rozpoznając sprawę, organ odwoławczy usunął błędy popełnione przez organ I instancji polegające na zbiorczym wymienieniu dowodów i niepełnym wskazaniu przepisów, naruszenie których doprowadziło do naruszenia dyscypliny pracy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dokładnie wskazał zeznania, których świadków i dlaczego uznał za wiarygodne i stanowiące podstawę do ustalenia stanu faktycznego sprawy, a którym dowodom i dlaczego odmówił tej wiarygodności. Zaznaczył, że odmienna od organów ocena tych dowodów dokonana przez skarżącego nie świadczy o przekroczeniu przez organy nadzoru górniczego granic swobodnej oceny dowodów. Wnioski, do jakich doszedł organ odwoławczy, są spójne, logiczne i znalazły oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym rozstrzygnięcia. Prawidłowo również wskazano i – wbrew twierdzeniom skarżącego – przytoczono brzmienie przepisów regulujących funkcjonowanie podziemnych zakładów górniczych, a które na osoby wyższego dozoru górniczego nakładały określone obowiązki.
Naruszenie tych obowiązków prowadziło do uchybienia tym regulacjom, a w konsekwencji do naruszenia dyscypliny pracy. Zatem błędny jest również pogląd skarżącego, co do braku odniesienia się przez organ do podstawy prawnej orzeczonego zakazu. Warunkiem orzeczenia zakazu, o jakim mowa w art. 113 ust. 3 P.g.g., jest stwierdzenie przez organ nadzoru górniczego naruszenia porządku i dyscypliny pracy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy dokładnie opisał, na czym polegało naruszenie przez skarżącego porządku i dyscypliny pracy z odniesieniem do konkretnych przepisów regulujących działalność podziemnych zakładów górniczych i nakładających na osoby wyższego dozoru górniczego określone w nich obowiązki. O ile zaś zarzut strony dotyczył braku przytoczenia treści art.138 § 1 pkt 2 k.p.a. powołanego przez organ w podstawie prawnej sentencji rozstrzygnięcia (albowiem treść art. 113 ust.1 pkt 3 została omówiona na ostatniej stronie decyzji), to istotnie jest to uchybienie proceduralne, albowiem treść tego przepisu winna być zacytowana w uzasadnieniu rozstrzygnięcia.
Jednak z uwagi na uchybienia proceduralne - inne niż stanowiące podstawę wznowienia postępowania - sąd administracyjny może uchylić decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeśli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, ale tylko wówczas, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sam fakt, że organ nie zacytował przepisu kompetencyjnego, upoważniającego go do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości albo w części i w tym zakresie orzeczenia co do istoty sprawy, w sytuacji gdy przepis taki istnieje, a działanie organu jest z nim zgodne, nie miał, w ocenie Sądu, wpływu na wynik sprawy, a zatem nie mógł stanowić podstawy uchylenia decyzji.
Sąd nie zgodził się z zarzutem, że organ nie wskazał, w oparciu o które dowody uznał dany fakt za potwierdzony i w jakiej mierze oparł się na danym dowodzie dokonując poszczególnych ustaleń. Zarzut ten jest zasadny w przypadku rozstrzygnięcia I-instancyjnego, jednakże zaskarżona decyzja obszernie omawia wszystkie dowody, na których organ się oparł i jakie na ich podstawie poczynił ustalenia, a także wskazuje, którym dowodom wiarygodności odmówił i dlaczego. W tym zakresie organ II instancji rozpatrując sprawę ponownie w pełnym jej zakresie, a nie kasacyjnie, usunął proceduralne uchybienia organu I instancji i odstąpił od "wypisania w jednym ciągu wszystkich przeprowadzonych dowodów", dlatego też, zdaniem Sądu, nie było podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji, gdyż to ona, a nie dotknięte wadami rozstrzygnięcie organu I instancji stanowiła przedmiot kontroli Sądu.
Sąd przyjął ustalenia faktyczne dokonane przez organ odwoławczy za własne, stanowiące podstawę do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. W pełni podzielił także stanowisko organów oparte na obszernie zebranym materiale dowodowym, m.in. na zeznaniach świadków przesłuchanych w ramach postępowania prowadzonego przez komisję powypadkową, której celem było ustalenie przyczyn wybuchu metanu, przesłuchaniach skarżącego, protokole oględzin miejsca wypadku, projekcie technicznym ściany nr 4 i pozostałych dokumentach wymienionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i dołączonych, podobnie jak protokoły zeznań świadków, do akt postępowania administracyjnego. Organy górnicze ustaliły fakt istnienia określonych nieprawidłowości m.in. na podstawie zeznań konkretnych, wskazanych w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego z imienia i nazwiska świadków, których zeznania wzajemnie się uzupełniają. Jeśli organ odmówił wiarygodności zeznaniom danego świadka, znalazło to odzwierciedlenie w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wraz z podaniem przyczyn takiej oceny organu.
Sąd nie dopatrzył się naruszenia granicy swobodnej oceny dowodów, bowiem organ odwoławczy rozważył całość zebranego materiału dowodowego, a w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odniósł się do zgłaszanych przez skarżącego zastrzeżeń, wskazując, jakim dowodom nie dał wiary.
W dalszej części uzasadnienia Sąd I instancji szczegółowo rozpatrzył stawiane przez skarżącego zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego. Po ich dokładniej analizie i ocenie, mając na uwadze okoliczności faktyczne i prawne Sąd I instancji stwierdził, że organ nie naruszył zarówno prawa materialnego, jak również procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy i dlatego należało skargę oddalić.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Adam [...], zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, a uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.),polegające na tym, iż poprzez niewłaściwą kontrolę działalności administracji publicznej Sąd administracyjny I instancji nie uchylił zaskarżonej decyzji pomimo istotnych naruszeń procedury administracyjnej dokonanych w toku jej wydawania, a to naruszenia przez Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego w Katowicach następujących przepisów:
- 1) art. 6 k.p.a. poprzez działanie organu administracyjnego wbrew przepisom prawa, w tym z naruszeniem procedury opisanym poniżej,
- 2) art. 7 k.p.a. przez zaniechanie podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności dokonanie ustaleń w tym zakresie jednostronnie i niezgodnie z zasadami logiki,
- 3) art. 61 k.p.a. w zw. z art. 6,7, 8, 9,10, 28 i 29 k.p.a. poprzez podjęcie wiążących ustaleń i de facto rozstrzygnięcie sprawy jeszcze przed zawiadomieniem skarżącego o toczącym się postępowaniu i zgromadzeniem kompletnego materiału dowodowego, w szczególności wydanie informacji, względnie postanowienia o zastosowanych sankcjach już w miesiącu maju 2010 r., a zatem przed dniem 10 czerwca 2010 r., kiedy skarżący powziął wiadomość o tym, iż jest stroną,
- 4) art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego rozpatrzenia zebranego materiału dowodowego,
- 5) art. 80 k.p.a. wskutek przekroczenia zasady swobodnej oceny dowodów i dokonanie jej z ukierunkowaniem na wykazanie uchybień w czynnościach dozoru dokonanych przez skarżącego,
- 6) art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez:
- - niedostateczne uzasadnienie prawne wydanej decyzji, w szczególności brak przytoczenia odpowiednich przepisów prawa,
- - brak odniesienia się do uchybienia organu I instancji, który całkowicie w wydanej decyzji pominął uzasadnienie prawne, czyniąc ją tym samym wadliwą w świetle powołanego przepisu,
- - niewskazanie w uzasadnieniu zarówno utrzymanej w mocy decyzji I instancji, jak i decyzji II instancji wszystkich faktów, jakie organ administracyjny uznał za udowodnione lub nieudowodnione, na jakich w tej mierze oparł się dowodach i dlaczego nie uznał dowodów przeciwnych, w szczególności przez naruszające możliwość weryfikacji poprawności rozumowania organu kolejne wypisanie w jednym ciągu wszystkich przeprowadzonych dowodów bez jakiegokolwiek bliższego odniesienia się i opisania, za pomocą którego konkretnie dowodu ustalono daną okoliczność i w jakim zakresie się na dowodzie tym oparto.
W związku z powyższym wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w G[...] oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skarżący zawarł argumentację na poparcie zarzutów zawartych w petitum skargi kasacyjnej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej oraz o obciążenie skarżącego kosztami postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W skardze kasacyjnej powołano podstawę kasacyjną wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W związku z tym należy zaznaczyć, że zgodnie z tym przepisem naruszenie przepisów postępowania stanowi usprawiedliwioną podstawę kasacyjną, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa procesowego, o którym mowa w tym przepisie, może przejawiać się w tych samych postaciach co naruszenie prawa materialnego, a więc może polegać na błędnej wykładni przepisu postępowania lub niewłaściwym jego zastosowaniu.
Skarga kasacyjna oparta na tej podstawie może być uwzględniona jedynie wtedy, gdy uchybienie wojewódzkiego sądu administracyjnego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Użycie w omawianym przepisie słowa "wpływ" oznacza, że między uchybieniem procesowym a wydanym w sprawie orzeczeniem zachodzi związek przyczynowy.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Związanie podstawami skargi kasacyjnej wymaga powołania w niej konkretnych przepisów prawa, którym, zdaniem skarżącego, uchybił sąd i uzasadnienia zarzutu ich naruszenia. Braki w tym zakresie nie podlegają konwalidacji, czyniąc skargę nieskuteczną oraz uniemożliwiając dokonanie merytorycznej oceny tego środka zaskarżenia. Mimo, że przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w warunkach podniesionej podstawy, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych.
W związku z tym w uzasadnieniu należy odnieść się nie tylko do poglądu przyjętego przez sąd, ale również sprecyzować własne stanowisko wobec zaskarżonego wyroku, czyli wskazać własne znaczenie interpretowanego przepisu.
W rozpoznawanej sprawie uzasadnienie skargi kasacyjnej jest wprawdzie obszerne, jednak jego konstrukcja uniemożliwia odniesienie się do poszczególnych zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej. W tym miejscu należy zaznaczyć, że uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo określać, do jakiego, zadaniem skarżącego, naruszenia przepisu procesowego doszło i na czym to naruszenie polegało a dodatkowo konieczne jest wskazanie, iż to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywody przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej są tak ogólne, że nie sposób zweryfikować zasadności postawionych zarzutów. Przykładowo autor skargi kasacyjnej pisze, że "ustalenia dokonane przez organ administracyjny są chybione i sprzeczne ze zgromadzonym w postępowaniu materiałem dowodowym, nadto jego ocena jest jednostronna i ukierunkowana wyłącznie na przypisanie skarżącemu dopuszczenia się uchybień, zatem przy orzekaniu organ administracyjny dopuścił się naruszenia przepisów procedury, przy czym naruszenia te są istotne i mają wpływ na wynik postępowania".
Zamieszczając powyższe twierdzenie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jego autor nie podaje, które ustalenia są chybione i sprzeczne ze zgromadzonym materiałem dowodowym, na czym polega jednostronność jego oceny i w żadnym stopniu nie podejmuje nawet próby wykazania, że naruszenie przepisów procedury mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Autor skargi kasacyjnej w petitum skargi kasacyjnej wskazał na naruszenie art. 61 k.p.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 28 i art. 29 k.p.a.
Zarzut ten jest nieprawidłowo sformułowany. Art. 61 k.p.a. zawiera cztery paragrafy. Zatem podanie w zarzucie tylko art. 61 k.p.a., bez wskazania konkretnego paragrafu, powoduje, iż zarzut ten jako nieprawidłowy nie może podlegać ocenie przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Trudno też przypisać konkretny fragment uzasadnienia skargi kasacyjnej zarzutom naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. Natomiast wyodrębnioną częścią uzasadnienia tak pod względem myślowym, jak i graficznym, jest jego fragment dotyczący zarzutu naruszenia art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. w powiązaniu z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. W ramach tego zarzutu autor skargi kasacyjnej podnosi, że Sąd I instancji w żaden sposób nie odniósł się do faktu, że w uzasadnieniu decyzji nie przywołano treści zasadniczego przepisu bezpośrednio statuującego zasadę odpowiedzialności i sankcję zastosowaną wobec skarżącego, tj. art. 113 ust. 1 pkt 3 Prawa geologicznego i górniczego. Powoduje to, że w żaden racjonalny sposób nie można uznać, że decyzja, w której treści nie następuje przytoczenie i wyjaśnienie przepisów, na których jest oparta, jest formalnie poprawna.
Tym samym, według autora skargi kasacyjnej, Sąd I instancji akceptując ten rażący błąd, sam dopuszcza się naruszenia procedury w stopniu istotnym dla kierunku orzekania. Kwestia bowiem formalnej zgodności z prawem decyzji administracyjnej jest kluczowa dla jej ważności.
Zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie.
Przede wszystkim wyraźnie należy zaznaczyć, że decyzja organu II instancji została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i jest to właściwie powołany przepis, ponieważ organ odwoławczy wydał decyzję reformacyjną. Powołano też art. 113 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo geologiczne i górnicze. Faktem jest, że w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego nie przytoczono dosłownej treści art. 113 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo geologiczne i górnicze. Natomiast na ostatniej stronie uzasadnienia podano, że przepis ten "przewiduje 2 lata jako maksymalny okres zakazu wykonywania określonych czynności w ruchu zakładu górniczego". Wobec wskazania właściwej podstawy prawnej wydanej decyzji odwoławczej oraz w kontekście jej szczegółowego uzasadnienia, nie sposób uznać, że organ wydał decyzję formalnie niepoprawną a już żadną miarą nie można uznać, że jest to naruszenie mogące mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Użyte przez autora skargi kasacyjnej określenie, że jest to rażący błąd, jest nieuzasadnione.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.