Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 27 czerwca 2019 r., sygn. akt II GSK 671/18

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 26 października 2017 r. sygn. akt VI SA/Wa 165/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Izby Komorniczej w Łodzi (dalej: Izba) na decyzję Ministra Sprawiedliwości (dalej: Minister) z dnia [...] grudnia 2016 r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie powołania na stanowisko komornika sądowego, uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł o kosztach postępowania.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia Sąd I instancji przyjął następujące ustalenia.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. Minister, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 127 § 3 i art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., obecny tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.; dalej: k.p.a.) oraz w zw. z art. 10 i 11 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji (Dz. U. z 2016 r. poz. 1138 ze zm., ostatni tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r. poz. 1309 ze zm.; dalej: u.k.s.e.), umorzył postępowanie odwoławcze zainicjowane wnioskiem Izby o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra z dnia [...] września 2016 r. o powołaniu D.P. na stanowisko komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym [...]. Minister stwierdził, że Izbie nie przysługuje status strony (art. 28 k.p.a.) w postępowaniu o powołanie na stanowisko komornika sądowego. W tym samym postępowaniu, ten sam organ, nie może występować jednocześnie jako strona i jako organ współdziałający (art. 106 k.p.a.), gdyż te role procesowe się wykluczają.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., obecny tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję jako wydaną z mającym istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 28 k.p.a. w zw. z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 11 ust. 1 i 4 oraz art. 93 ust. 1 pkt 2 u.k.s.e. oraz art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Odwołując się do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, a przede wszystkim do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 2018 r., II GPS 1/14 (publ. ONSAiWSA z 2015 r. nr 1, poz.

4) – zgodnie z którą izbie notarialnej przysługuje status strony w postępowaniu administracyjnym w sprawach w przedmiocie powołania lub odwołania notariusza – WSA stwierdził, że izbie komorniczej przysługuje status strony w postępowaniu administracyjnym oraz sądowoadministracjnym w sprawach dotyczących powołania na stanowisko komornika lub odwołania z tego stanowiska, co wynika z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP, bowiem samorząd komorniczy sprawuje pieczę nad należytym wykonywaniem zawodu komornika w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony. Podzielając stanowisko wyrażone w uchwale i odnosząc je do komorników sądowych, Sąd uwzględnił różnice w zawodach notariusza i komornika sądowego, a następnie stwierdził, że instytucja współdziałania organów administracji (art. 106 k.p.a.; minister sprawiedliwości powołuje komornika sądowego po zasięgnięciu opinii rady izby komorniczej; brak opinii nie wyklucza powołania; zobacz – art. 11 ust. 1 i 4 u.k.s.e.) nie może mieć zastosowania w pełnym zakresie do sytuacji, w której organ samorządu komorniczego realizuje prawo tej korporacji do sprawowania pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu komornika poprzez wyrażenie opinii w kwestii powołania lub odwołania komornika sądowego. W związku z powyższym Sąd stwierdził, że Minister nieprawidłowo przyjął, że Izba nie miała interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. i nie mogła być stroną w postępowaniu wszczętym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 k.p.a.) dot. powołania zainteresowanej na stanowisko komornika. Sprawa powołania powinna być rozpatrzona z udziałem organu samorządu.

Skargą kasacyjną Minister zaskarżył powyższy wyrok w całości, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, przeprowadzenia rozprawy oraz zasądzenia kosztów postępowania wg norm przepisanych. Wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. – przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
2. a) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wadliwe, nieodpowiadające wymogom formalnym uzasadnienie wyroku, polegające na nieodniesieniu się do argumentów prezentowanych przez organ administracji dotyczących braku przepisów materialnego prawa administracyjnego, z których wywodzić można interes prawny izby komorniczej do bycia stroną postępowania w przedmiocie powołania na stanowisko komornika sądowego;
3. b) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wadliwe, nieodpowiadające wymogom formalnym uzasadnienie wyroku, polegające na wykazywaniu, nie na podstawie przepisów prawa, a w oparciu o uchwałę NSA z dnia 6 marca 2017 r. sygn. akt I FPS 8/16, że uprawnienia samorządu komorniczego odpowiadają uprawnieniom samorządu notarialnego, co w konsekwencji pozwoliło Sądowi odwołać się do wywodów zawartych w uchwale NSA z dnia 22 września 2014 r. sygn. akt II GPS 1/14 i uznać izbę komorniczą za stronę postępowania w przedmiocie powołania na stanowisko komornika sądowego;
4. – prawa materialnego:
5. c) art. 28 k.p.a. w związku z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 11 ust. 1 i 4 oraz art. 93 ust. 1 pkt 2 u.k.s.e. przez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że izba komornicza ma interes prawny w występowaniu w postępowaniu administracyjnym dotyczącym powołania na stanowisko komornika sądowego, a w konsekwencji na uznaniu, że izba komornicza jest stroną postępowania w przedmiocie powołania na stanowisko komornika sądowego,
6. d) art. 106 k.p.a. [w] z związku z art. 28 k.p.a. oraz w związku z [art.] 11 ust. 1 i 4 oraz art. 93 ust. 1 pkt 2 u.k.s.e. przez jego błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, że rada izby komorniczej w postępowaniu w przedmiocie powołania na stanowisko komornika sądowego może występować jednocześnie jako organ współdziałający w postępowaniu w trybie art. 106 k.p.a. oraz jako strona tego postępowania.

W uzasadnieniu skarg kasacyjnej argumentowano, że komornik sądowy nie jest zawodem zaufania publicznego, co przesądza o tym, że do samorządu komorników nie ma zastosowania art. 17 ust. 1 Konstytucji, co z kolei przesądza o bezprzedmiotowości dopuszczenia tego samorządu w charakterze strony w postępowaniu dot. powołania lub odwołania komornika. Norma zawarta w art. 17 ust. 1 Konstytucji ma charakter typowej normy ustrojowej, determinującej zakres działania korporacji zawodowej, a nie osobiste jej uprawnienia, dlatego nie stanowi źródła interesu prawnego dla izby komorniczej do bycia stroną ww. postępowania. Z normy tej wynika, że izba ma prawo zaskarżania aktów normatywnych dotyczących spraw objętych zakresem jej działania do Trybunału Konstytucyjnego (art. 191 Konstytucji). Poza tym interes publiczny i jego ochrona nie mogą być utożsamiane z partykularnym interesem danej korporacji zawodowej.

Minister argumentował, że organy samorządu komorniczego pod pretekstem "sprawowania pieczy" nad należytym wykonywaniem zawodu komornika w rzeczywistości uzurpują sobie prawo do ingerowania w prowadzoną przez Ministra politykę obsady kancelarii komorniczych, kierując się przy tym ewidentnie swoim partykularnym interesem. W skardze kasacyjnej powołano się na projekt art. 12 ust. 1 nowej ustawy o komornikach (i jego uzasadnienie), według którego rada izby komorniczej nie ma statusu strony w toczącym się postępowaniu administracyjnym w przedmiocie powołania na stanowisko komornika sądowego.

Izba nie udzieliła odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Zainteresowana również nie zajęła stanowiska w tej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zarzuty skargi kasacyjnej Ministra Sprawiedliwości postawione w ramach obu podstaw kasacyjnych wskazanych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. nie są usprawiedliwione, natomiast komplementarny charakter zarzutów uzasadnia ich łączne rozpoznanie.

Odnosząc się do najdalej idącego zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. [lit. a) i b) petitum skargi kasacyjnej], stwierdzić należy, że uzasadnienie kontrolowanego wyroku spełnia wszystkie wymagania konstrukcyjne określone w tym przepisie. Sąd I instancji wyraził jednoznaczny pogląd prawny w sprawie legitymacji organu samorządu komorniczego w sprawach powołania (odwołania) komornika, który sprowadza się do stanowiska, że Izba Komornicza w Łodzi miała interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. i tym samym mogła być stroną w postępowaniu o powołanie na stanowisko komornika sądowego.

Uzasadnienie tego stanowiska oraz argumentacja Sądu I instancji nawiązywały prawidłowo do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 2014 r. o sygn. akt II GPS 1/14 (ta uchwała i dalej powoływane orzeczenia NSA udostępnione w Internecie w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl), przyznającej status strony izbom notarialnym w sprawach powołania na stanowisko notariusza, ale nie była to wyłączna argumentacja, ponieważ, przede wszystkim, Sąd I instancji przeanalizował stan prawny wynikający z ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji i dokonał wykładni art. 93 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy, która w tej sprawie nie budzi zastrzeżeń (podobnie wyrok NSA z dnia 7 lutego 2019 r. o sygn. akt II GSK 1313/18).

Omawiając zagadnienie prawne legitymacji procesowej izby komorniczej w sprawach powołania na stanowisko komornika, Sąd I instancji odwołał się również do wykładni art. 17 ust. 1 i art. 45 ust. 1 Konstytucji, której dokonywał wielokrotnie Trybunał Konstytucyjny w wyrokach dotyczących komorników w sprawach o sygn. akt: K 5/02, K 21/08, SK 26/03.

Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela poglądy zawarte w powyższych wyrokach Trybunału Konstytucyjnego co do statusu zawodu komornika, do którego niewątpliwie ma zastosowanie art. 17 ust. 1 Konstytucji. Z kolei wywody Sądu I instancji na temat sprawowania pieczy nad wykonywaniem zawodu komornika przez organ samorządu komorniczego, zakres tej pieczy, sięgający również do naboru do tego zawodu, realizowanego w ramach art. 11 u.k.s.e., nie zostały przez Ministra skutecznie zakwestionowane.

Wyrazem powierzenia pieczy przez ustawodawcę samorządowi zawodowemu komorników jest opinia rady izby komorniczej, o której mowa w art. 11 ust. 1 u.k.s.e. Osoba prawna – izba komornicza (działająca przez swój organ – radę) ma, wynikające z art. 11 ust. 1 u.k.s.e. w związku z art. 17 ust. 1 Konstytucji, uprawnienie do zajmowania stanowiska w formie opinii w sprawie powołania komornika. To uprawnienie daje jej legitymację do występowania na podstawie art. 28 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym i w konsekwencji sądowym w tego rodzaju sprawach. Zgodzić się należy z poglądem wyrażonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (między innymi w wyrokach: z dnia 23 maja 2017 r. o sygn. akt II GSK 2439/15 i z dnia 20 grudnia 2017 r. o sygn. akt II GSK 762/16), że wyrażenie przez radę izby komorniczej opinii w sprawie powołania i odwołania komornika nie kwalifikuje się jako współdziałanie organów, o którym mowa w art. 106 § 1 k.p.a.

W piśmiennictwie prawniczym i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym panuje przekonanie, że o dopuszczalności zastosowania art. 106 k.p.a. przesądza dopiero konkretny pozakodeksowy przepis prawa, a w tym przypadku, ewentualnie, miałby o tym zadecydować art. 11 ust. 1 u.k.s.e. Jednakże art. 11 ust. 1 należy interpretować w związku z ust. 4 tego artykułu, który przewiduje, że nieprzedstawienie opinii w terminie ustawowym (21 dni) nie stanowi przeszkody do nadania wnioskom dalszego biegu i w konsekwencji wydania decyzji bez opinii rady izby komorniczej. Przepis ten oznacza, że wydanie decyzji przez Ministra Sprawiedliwości nie jest uzależnione od zajęcia stanowiska przez organ samorządu, a pogląd ten potwierdza piśmiennictwo, gdzie dopuszczalność wydania decyzji bez uwarunkowania jej wyrażeniem opinii przez radę, traktowana powinna być jako opinia niepodlegająca procedurze z art. 106 k.p.a. (por. M. Stahl, Zakres stosowania kodeksu postępowania administracyjnego w postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy o komornikach sądowych i egzekucji, Przegląd Prawa Egzekucyjnego nr 10-11 z 2007 r.).

Reasumując, Sąd I instancji dokonał wszechstronnej i prawidłowej wykładni przepisów prawa, w tym art. 28 k.p.a. w związku z art. 17 ust. 1 Konstytucji i art. 11 ust. 1 i 4 u.k.s.e., a w wyniku tej wykładni nie mógł dojść do innego wniosku, niż uznanie, że izba komornicza ma interes prawny w niniejszym postępowaniu i jest stroną postępowania w przedmiocie powołania na stanowisko komornika sądowego, czemu nie może stać na przeszkodzie wykładnia art. 106 k.p.a. w związku z art. 11 ust. 1 u.k.s.e., gdyż – jak już zaznaczono wyżej – z mocy art. 11 ust. 4 brak opinii wyklucza stosowanie art. 106 k.p.a. przy podejmowaniu decyzji o powołaniu na podstawie art. 11 ust.

1. 1. W konsekwencji ta przeszkoda w uczestniczeniu samorządu komorniczego w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym w charakterze strony nie występuje.

Na zakończenie należy odnieść się także do przedstawionych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej Ministra wywodów (s. 31 uzasadnienia skargi kasacyjnej) dotyczących regulacji wynikających z wówczas projektowanego, a obecnie obowiązującego art. 12 ust. 1 zdanie 2 ustawy z dnia 22 marca 2018 r. o komornikach sądowych (Dz. U. poz. 771 ze zm.), w świetle którego rada izby komorniczej nie ma statusu strony w toczącym się postępowaniu administracyjnym w sprawie powołania na stanowisko komornika oraz art. 289 tej ustawy, w myśl którego postępowania administracyjne wszczęte na podstawie ustawy uchylanej w art. 305 (tj. ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji) i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy są prowadzone na podstawie dotychczasowych przepisów, z tym że do tych postępowań stosuje się przepis art. 12 ust.

1. W tym kontekście należy stwierdzić, że wskazane zmiany stanu prawnego nie mogą mieć wpływu na ocenę skargi kasacyjnej organu. Rolą sądu administracyjnego jest bowiem kontrola zgodności z prawem aktów lub czynności administracyjnych wydanych w dwuinstancyjnym postępowaniu administracyjnym (zob. art. 3 p.p.s.a., art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.; obecny tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.). Sąd administracyjny nie zastępuje organu administracji publicznej. Kontrola sądowa, sprawowana w oparciu o kryterium legalności, następuje na podstawie stanu faktycznego istniejącego w czasie podejmowania kontrolowanego aktu lub dokonywania czynności oraz na podstawie stanu prawnego obowiązującego w tej dacie, a nie w dniu orzekania (por. wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2007 r. o sygn. akt II OSK 1675/06). Nie oznacza to jednak, że zmiany stanu prawnego lub faktycznego, które nastąpiły po wydaniu zaskarżonego aktu nie mają żadnego znaczenia. W razie uchylenia przez sąd tego aktu, organ rozpatrujący sprawę ponownie będzie musiał rozważyć znaczenie tych zmian dla rozpatrywanej sprawy i w razie konieczności uwzględnić je przy wydawaniu rozstrzygnięcia.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.