Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 19 października 2016 r., sygn. akt II SA/Go 578/16, po rozpoznaniu skargi R. C. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2016 r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym, 1/ uchylił zaskarżoną decyzję; oraz 2/ zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Główny Inspektor Transportu Drogowego, zaskarżając orzeczenie w całości i domagając się jego uchylenia w całości i oddalenia skargi strony, ewentualnie uchylenia w całości zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
- 1. przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 20`7 r. poz. 1257 ze zm.; powoływanej dalej jako: k.p.a.), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na mylnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organ nie dopełnił obowiązku rzetelnego, wnikliwego i wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego sprawy, przez co doszło do niewyjaśnienia istotnych elementów stanu faktycznego sprawy i wadliwości uzasadnienia decyzji w zakresie podmiotu, który faktycznie realizował kontrolowany przewóz, podczas gdy postępowanie organu w kontekście nałożenia kary pieniężnej było prawidłowe, doprowadziło do wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy, organ omawiając przedmiotowe naruszenie wskazał jasno, iż kontrolowany kierowca przewoził w dniu kontroli z K. do S. ładunek kostki brukowej (gdy główny zakres działalności skarżącej Spółki polega na produkcji wyrobów budowlanych z betonu) - zatem kontrolowany przewóz wykonywał pomocniczo w stosunku do głównej działalności Spółki, tj. produkcji przewożonych wyrobów, przy bezspornej okoliczności, iż wymaganym zaświadczeniem legitymowała się jedynie Pani B. G., natomiast Pan R. C. nie posiadał takowego uprawnienia i wobec okoliczności wspólnego wykonywania kontrolowanego przewozu w ramach wspólnie prowadzonej Spółki, tj. A. S.C. B. G., R. C. (co oparcie znajduje w wyjaśnieniach i oświadczeniach samej strony Pana R. C. - odpowiedź na zobowiązanie organu z dnia [...].11.2014 r., oświadczeniach A. O. z [...].02.2015 r. oraz J. T. z dnia [...].02.2015 r., jak i wydruku z CEIDG), do czego organ odniósł się precyzyjnie w uzasadnieniu swej decyzji (vide: strona 6, akapit 2 i strona 10 in fine uzasadnienia decyzji organu odwoławczego), gdzie dobitnie wyartykułowano, iż sama strona w początkowym etapie postępowania w swych pismach podkreślała, że kontrolowany przewóz wykonywany był w ramach spółki cywilnej A. S.C. przez obu jej wspólników, organ także zauważył, iż kwestia samodzielnego wykonywania działalności gospodarczej przez Panią B. G. nie znajduje potwierdzenia w zapisach z rejestru CEIDG, z których wynika, iż Pani B. G. występuje tam tylko i wyłącznie jako wspólnik spółki cywilnej A. S.C, co więcej na okazanym do kontroli dokumencie Wydania Zewnętrznego nr [...] z dnia [...].11.2014 r., jako sprzedawca oraz podmiot wystawiający dokument figuruje w obu rubrykach: A. S.C. B. G., R. C., jakie to dowody niezbicie wskazywały na podmiot wykonujący sporny przejazd, tj. A. S.C. B. G., R. C. i z uwagi na powyższe wobec braku wymaganych uprawnień po stronie Pana R. C., jako współwykonawcy kontrolowanego przejazdu organowi nie pozostało nic innego, jak tylko nałożyć na stronę karę finansową za jeden przypadek ww. naruszenia - nieposiadania uprawnienia - w drodze jednej decyzji administracyjnej (sygn. [...]) i doręczyć taką decyzję obu wspólnikom spółki cywilnej, wobec czego zaskarżona decyzja odpowiadała prawu, zawierając przy tym uzasadnienie faktyczne i prawne, rzetelnie wyjaśniające motywy zapadłego orzeczenia.
Argumentację na poparcie zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.
W piśmie procesowym z dnia 5 marca 2017 r. skarżący wniósł o oddalenie skargi w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
III
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie może być uwzględniona.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. W skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty naruszenia procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., które nie mają usprawiedliwionych podstaw.
W pierwszej kolejności należy podkreślić, iż nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Z omawianego przepisu wynika, że Sąd administracyjny orzeka więc na podstawie akt sprawy, rozpatrując ją na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy - rozumiany, jako oparcie rozstrzygnięcia na istotnych w sprawie faktach udokumentowanych w aktach sprawy - oznacza orzekanie na podstawie materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy i stanowiącego podstawę faktyczną wydania zaskarżonego aktu oraz zakaz wykraczania poza ten materiał. Konsekwencją powyższego, jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracynym, jest to, że naruszenie zasady określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a., może stanowić, w ramach art. 174 pkt 2 p.p.s.a., usprawiedliwioną podstawę kasacyjną, jeżeli polega w szczególności na: 1) oddaleniu skargi, mimo niekompletnych akt sprawy, 2) pominięciu istotnej części tych akt, 3) przeprowadzeniu postępowania dowodowego z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 p.p.s.a. i 4) oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. (por. np. wyrok NSA z dnia 26 maja 2010 r., sygn. akt I FSK 497/09).
Naruszeniem art. 133 § 1 p.p.s.a. będzie więc takie przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego aktu, które doprowadzi do przedstawienia przez sąd administracyjny I instancji stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy i ustaleń dokonanych w zaskarżonym akcie administracyjnym, przy jednoczesnym niekwestionowaniu tych ustaleń (por. np. wyrok NSA z dnia 19 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1645/09, dostępny na stronie internetowej pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zarzuty naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., z punktu widzenia istoty zawartej na ich gruncie regulacji, nie mogą być uznane za usprawiedliwione. Ponownie odwołując się do konsekwencji wypływających z treści art. 174 pkt 2 w związku z art. 176 p.p.s.a. podnieść należy, że autor skargi kasacyjnej, nie dość, że nie wskazał, z którym to konkretnie aspektem zasady wyrażonej na gruncie art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz jej konsekwencji dla przyjętego modelu sądowoadministracyjnej kontroli administracji publicznej wiąże naruszenie tego przepisu, to powtarzając w tym względzie wyłącznie sformułowanie ustawowe o "istotnym wpływie na wynik sprawy", nie wyjaśnił również, na czym w istocie wpływ zarzucanego naruszenia tego przepisu na wynik sprawy polegał.
Reasumując więc - do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. mogłoby dojść, gdyby Sąd pominął dokonane w sprawie ustalenia faktyczne, czy też dokonał własnych. Na takie naruszenia skarga kasacyjna jednak nie wskazuje. Sąd wydając zaskarżony wyrok oparł się na materiale zgromadzonym przez organy administracji, nie pominął żadnych dowodów, nie orzekał na podstawie dowodów nieistniejących.
Podnieść przy tym należy, że przyjęcie w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady, że sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, oznacza, że sąd ten rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. Rzeczą Sądu - kontrolującego legalności zaskarżonej decyzji - jest więc ocenić, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy jest pełny, został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do ustalenia stanu faktycznego, jaki stan faktyczny sprawy wynika z akt sprawy i czy w świetle istniejącego wówczas stanu prawnego podjęte przez organ rozstrzygnięcie sprawy jest zgodne z obowiązującym prawem. Jednakże jak trafnie podkreśla się w orzecznictwie NSA zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego (por. wyroki NSA z dnia 14 września 2011 r., sygn. akt II GSK 858/10, LEX nr 1151731, z dnia 5 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1749/11 LEX nr 1145067, z dnia 7 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2374/11), co próbowano czynić w skardze kasacyjnej w niniejszej sprawie.
Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. należy zauważyć, iż zdaniem NSA trafnie podkreślono w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, że ze sporządzonego w prawem przepisanej formie protokołu kontroli drogowej z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] wynika, iż w jego pkt 7. "Przedsiębiorstwo wykonujące transport" wskazana została B. G., K., ul. N. [...]. Z załącznika do protokołu kontroli "Opis stwierdzonych naruszeń" w odniesieniu do naruszenia nr 1 wskazano, iż kierowca zatrzymanego do kontroli pojazdu marki DAF o [...] rej. [...] T. C. oświadczył, że wykonuje transport rzeczy z K. do S. dla "firmy B. G. i w dniu kontroli zastępuje nieobecnego kierowcę w firmie, sam jest ojcem właścicielki i jej pomaga". Z powyższych względów prawidłowa jest konstatacja WSA, iż utrwalony w protokole przebieg kontroli i zawarte w nim ustalenia w zakresie podmiotu realizującego kontrolowany przewóz nie potwierdzają ustaleń poczynionych przez organy, iż wykonywany był on wspólnie przez R. C. i B. G. w ramach spółki cywilnej A. Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie podziela również pogląd WSA, iż organ nie wyjaśnił dlaczego, mimo wyraźnej treści protokołu z kontroli drogowej, uznał wspólników spółki cywilnej A. za podmioty realizujące wspólnie kontrolowany przewóz.
Wbrew zatem twierdzeniom organu skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji słusznie przyjął, że przy wskazanej treści protokołu kontroli, która koresponduje z wersją przedstawianą przez skarżącego, co do wykonywania przewozu w ramach działalności realizowanej samodzielnie na własny rachunek przez B. G., na organie ciążył obowiązek rzetelnego wnikliwego, wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego sprawy, ze szczególnym uwzględnieniem rzeczywistej treści protokołu z kontroli.
Co więcej, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko przedstawione w zaskarżonym wyroku, że powoływanie się przez organy w zaskarżonej decyzji na treść tego protokołu jako podstawę ustalenia, iż podmiotami organizującymi przewóz byli wspólnicy spółki cywilnej A. nie znajduje żadnego uzasadnienia pozostając w sprzeczności z treścią wskazanego dokumentu urzędowego.
Słusznie zatem Sąd I instancji uznał, że stwierdzone naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., jeśli zważy się, że wyjaśnienie powyższej kwestii może mieć istotny wpływ na wysokość kary administracyjnej.
Podzielając stanowisko Sądu I instancji, wskazującego na naruszenie przez organy przepisów postępowania administracyjnego odnoszących się do prawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, zważyć nadto trzeba, iż w myśl naczelnej zasady postępowania administracyjnego tj. zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 i skonkretyzowanej przepisem art. 77 § 1 kpa, organy administracji publicznej prowadzące postępowanie mają każdorazowo obowiązek dokonać wszechstronnej oceny konkretnej sprawy, jak i podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia jej stanu faktycznego. Powyższe z kolei winno znaleźć swe odzwierciedlenie w uzasadnieniu podjętej decyzji (art. 107 § 3 kpa).
Brak takiego działania po stronie organów musiał skutkować przyjęciem naruszeń stwierdzonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, zaś ich wykazanie dawało podstawę do uchylenia decyzji objętej skargą. Zaniechanie dokładnego wyjaśnienia przez orzekające w sprawie organy istotnego elementu jej stanu faktycznego czynić musiało bezzasadnym przywołany wyżej zarzut skargi kasacyjnej.
Dodatkowo podkreślić w tym miejscu trzeba, iż w konsekwencji nie wykazania przez organ należytej dbałości o dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, jak tego wymaga art. 7 kpa, organ nie mógł sporządzić uzasadnienia decyzji odpowiadającego wymaganiom stawianym przez ustawodawcę w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. Uznając, że organ dopuścił się naruszenia wskazanych przepisów postępowania administracyjnego w stopniu, w jakim mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy, nie można temu Sądowi - wskazującemu na konieczność wyjaśnienia kwestii zachowania zasad przeprowadzenia kontrolowanego postępowania konkursowego, w tym także należytego wyjaśnienia tego zagadnienia w decyzjach - postawić zarzutu naruszenia (poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji) przepisu art. 107 § 3 k.p.a.
W konsekwencji Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych postaw, podlegała oddaleniu na mocy art. 184 p.p.s.a.