Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 7 lutego 2008 roku wydany w sprawie sygnatura akt III SA/Lu 537/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. oddalił skargę S. P. T. S. "B." w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] sierpnia 2007 r. numer [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania organu I instancji w sprawie cofnięcia zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym.
Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. wydany został w oparciu o następujące ustalenia faktyczne.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2006 roku wydaną w sprawie numer [...], Marszałek Województwa L. umorzył postępowanie w przedmiocie cofnięcia zezwolenia numer [...], wydanego przez marszałka Województwa L. Firmie Handlowo – Usługowej "N." J.N." [...] T. L., ul. [...] L. [...], na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym.
Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2007 roku S. P. T. S. "B." wniosło do Urzędu Marszałkowskiego Województwa L. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną Marszałka Województwa L. z dnia [...] czerwca 2006 roku. Równocześnie z tym wnioskiem wniesiono o dopuszczenie do udziału w sprawie w charakterze strony S. P. T. S. "B.".
W dniu [...] stycznia 2007 roku Marszałek Województwa L. wydał dwa odrębne postanowienia o identycznej numeracji [...].
W pierwszym postanowieniu Marszałek Województwa L. wznowił postępowanie w sprawie, zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...] czerwca 2006 roku numer [...], umarzającą postępowanie w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym.
W drugim postanowieniu Marszałek Województwa L. dopuścił S. P. T. S. "B." do udziału we wznowieniowym postępowaniu o cofnięcie zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2007 roku wydaną w sprawie znak [...], Marszałek Województwa L. uchylił decyzję ostateczną Marszałka Województwa L. z dnia [...] czerwca 2006 roku numer [...] umarzającą postępowanie w przedmiocie cofnięcia zezwolenia numer [...], z dnia [...] maja 2004 roku na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym oraz orzekł o cofnięciu tegoż zezwolenia F.H. – U. "N." J. N..
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 roku wydaną w sprawie numer [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie organu I instancji.
W uzasadnieniu organ administracji II instancji uznał, że oba postanowienia organu I instancji z dnia [...] stycznia 2007 r. naruszają obowiązujące przepisy prawa i jako takie podlegają wyeliminowaniu z obrotu prawnego. W tej sytuacji, zaskarżoną decyzję należało uchylić i umorzyć postępowanie pierwszoinstancyjne jako bezprzedmiotowe (art. 138 § 1 pkt 2 kpa).
Ponadto organ administracji publicznej podniósł, że przepis art. 145 § 1 kpa w sposób wyczerpujący wymienia listę przesłanek do wznowienia postępowania. Organ I instancji, poza wadliwym powołaniem się na art. 145 § 1 pkt 4 kpa, nie wskazał innych przesłanek wznowieniowych, co jest o tyle istotne, że raz już na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego umorzył postępowanie w sprawie cofnięcia zezwolenia firmie ".N". Akta sprawy nie zawierają natomiast dowodów, że w międzyczasie były prowadzone postępowania mające wykazać bądź wykazujące działalność tej firmy, będącą sprzeczną z przepisami ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym.
Organ odwoławczy nie zakwestionował prawa weryfikacji własnego orzeczenia przez organ administracji I instancji. Zwrócił jedynie uwagę na konieczność zachowania trybu i zasad obowiązujących w tym zakresie. O ile zostaną ujawnione obiektywnie mające miejsce okoliczności działalności firmy " N.", jako sprzeczne z wydanymi warunkami zezwolenia, to organ będzie musiał podjąć stosowną decyzję.
Wyrokiem z dnia 7 lutego 2008 roku wydanm w sprawie sygnatura akt III SA/Lu 537/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. oddalił skargę S. P. T. S. "B." w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] sierpnia 2007 r. numer [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania organu I instancji w sprawie cofnięcia zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym.
W uzasadnieniu Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. stwierdził, że art. 145 § 1 i art. 145 a kpa w sposób enumeratywny wymieniają przesłanki wznowieniowe. W przesłance wyszczególnionej w pkt 4 art. 145 § 1 chodzi o sytuację, gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.
Stosownie do art. 147 kpa - wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 oraz w art. 145 a/ następuje tylko na żądanie strony.
Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. wskazał, że ustawodawca przyznając stronie inicjatywę w domaganiu się wznowienia postępowania, miał na myśli podmiot mający przymiot strony w postępowaniu "zwyczajnym", zakończonym decyzją ostateczną. To stwierdzenie odnosi się również do organizacji społecznej, dopuszczonej do udziału w postępowaniu "zwyczajnym" w trybie art. 31 § 2 kpa.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. jeśli w niniejszej sprawie S. P. T. S. "B." w L. nie uczestniczyło na prawach strony w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Marszałka Województwa L. z dnia [...] czerwca 2006 r., to nie mogło skutecznie złożyć żądania wznowienia postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. podzielił stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L., wskazujące na wadliwość obu postanowień z dnia [...] stycznia 2007 roku.
W ocenie Sądu w niniejszej sprawie, żądanie zawarte w piśmie S. P. T. S. "B." w L. z dnia [...] stycznia 2007 r. mogło doprowadzić wyłącznie do wszczęcia postępowania wznowieniowego z urzędu.
Tak się jednak nie stało, gdyż przytoczona w postanowieniu z dnia [...] stycznia 2007 r. przesłanka wznowieniowa dotyczy strony. Zatem postępowanie wszczęto na wniosek S. P. T. S. "B." w L., które nie miało przymiotu strony w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Marszałka Województwa L. z dnia [...] czerwca 2006 r. Stowarzyszenie nie występowało również w tym postępowaniu na prawach strony.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. skoro w przedmiotowej sprawie nie było podstaw prawnych do wszczęcia postępowania wznowieniowego na podstawie art. 145 §1 pkt 4 kpa, tym samym nie było podstaw do wydania postanowienia w trybie art. 31 § 2 kpa.
Wskazane wady prawne obydwu postanowień z dnia 29 stycznia 2007 r., nie mogły doprowadzić do wydania decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 kpa.
W ocenie Sądu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. po rozpatrzeniu odwołania strony, prawidłowo zastosowało art. 138 § 1 pkt 2 kpa, tj. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie w pierwszej instancji. Decyzja procesowa tego rodzaju oznacza niedopuszczalność merytorycznej oceny decyzji pierwszoinstancyjnej. Ponadto S. P. T. S. "B." w L. byłoby uprawnione do żądania dopuszczenia do udziału w postępowaniu jedynie w przypadku, gdyby organ administracji publicznej wznowił postępowanie z urzędu.
W skardze kasacyjnej S. P. T. S. B. zaskarżyło w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. z dnia [...] lutego 2008 roku wydany w sprawie III SA/Lu 537/07. Strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła wyrokowi naruszenie przez Sąd przepisów postępowania, gdy uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.
- 1) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. polegające na jego niezastosowaniu w sprawie, kiedy skargę należało uwzględnić, wobec naruszenia przez organ administracji publicznej – odwoławczy przepisów postępowania, tj. art. 31 § 1 pkt 1 i 2, oraz art. 31 § 2 k.p.a. w związku z wiążącą Sąd treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że skarżący nie mógł być dopuszczony do udziału w postępowaniu na prawach strony, gdy naruszenie tych przepisów miało istotny wpływ na wynik sprawy;
- 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. polegające na jego niezastosowaniu w sprawie, kiedy skargę należało uwzględnić, wobec naruszenia przez organ administracji publicznej – odwoławczy przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., w związku z wiążącą Sąd treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, gdy naruszenie ww. przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy;
- 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. polegające na jego niezastosowaniu w sprawie, kiedy skargę należało uwzględnić, wobec naruszenia przez organ administracji publicznej – odwoławczy przepisów postępowania tj. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z wiążąca Sąd treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania, gdy naruszenie tych przepisów miało istotny wpływ na wynik sprawy;
- 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. polegające na jego niezastosowaniu w sprawie, kiedy skargę należało uwzględnić, wobec naruszenia przez organ administracji publicznej – odwoławczy przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt. 4 i 5, art. 147, 149 § 2, art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z wiążąca Sąd treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania, gdy decyzję organu I instancji należało utrzymać w mocy, gdy naruszenie ww. przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy;
- 5) art. 151 p.p.s.a. polegające na jego zastosowaniu w sprawie i oddaleniu skargi, gdy skargę należało uwzględnić.
Wnoszący skargę kasacyjną, powołując się na art. 185 § 1 p.p.s.a., wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w L. oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, zgodnie z normami przepisanymi.
W uzasadnieniu skarżący nie zgadza sie ze stanowiskiem Sądu I instancji zaprezentowanym w zaskarżonym wyroku, wskazując, że prezentowana w nim ocena prawna zaskarżonej decyzji, nie uwzględnia istoty instytucji udziału w postępowaniu administracyjnym organizacji społecznej i związanych z tym uprawnień takiej organizacji a przede wszystkim jest niezgodna z uregulowaniami zawartymi w przepisach dotyczących postępowania.
W ocenie S. P. T. S. "B." w L. Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. oddalając skargę naruszył przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. wobec naruszenia przez organ administracji publicznej przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 4 i art.147, art.149 § 2, art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez wadliwe uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania, gdy decyzję organu I instancji należało utrzymać w mocy, gdyż rozstrzygnięcie organu I instancji odpowiadało prawu. Gdyby Sąd nie naruszył wskazanych przepisów postępowania doszłoby do uwzględnienia skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. i zgodnego z prawem jej rozstrzygnięcia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu.
W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art.174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz.1270 ze zmianami, powoływanej dalej jako p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art.183 § 1 ustawy- p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym-zdaniem skarżącego- uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego-wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Na wstępie należy wskazać, iż strona wnosząca skargę kasacyjną oparła swoje zarzuty na podstawie kasacyjnej określonej w art.174 pkt.2 p.p.s.a. W ramach tej podstawy kasacyjnej strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w L. naruszenie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, to jest art.145 § 1 pkt.1 lit.c w związku z wymienionymi w petitum skargi kasacyjnej przepisami ustawy z 14 czerwca 1960 roku- Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 98/2000 poz.1071 ze zmianami) oraz art.151 p.p.s.a. Przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty nie są zasadne z następujących przyczyn.
W postępowaniu przed Sądem I instancji ocenie sądu poddana została decyzja administracyjna, która zakończyła postępowanie odwoławcze od decyzji wydanej w trybie określonym w art.151 § 1 pkt.2 k.p.a., a więc po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego weryfikującego ostateczną decyzję administracyjną wydaną przez Marszałka Województwa L. z [...] czerwca 2006 roku numer [...]. Poza sporem pozostaje okoliczność, że postępowanie w sprawie cofnięcia zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym firmie H.-U. "N." J. N., na linię komunikacyjną T. L.i-Z.-L.-W., zostało zakończone ostateczną decyzją umarzającą to postępowanie administracyjne.
Również poza sporem pozostaje okoliczność, iż z wnioskiem o wznowienie wskazanego wyżej postępowania administracyjnego wystąpiło S. P. T.S. "B." w L. Z treści postanowienia z [...] stycznia 2007 roku numer [...] wynika jednoznacznie, że organ administracji publicznej wznowił postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją z [...] czerwca 2006 roku, wyłącznie w oparciu o przesłankę wznowieniową wymienioną w art.145 § 1 pkt.4 k.p.a.
W opisanej wyżej sytuacji powstało zagadnienie sprowadzające się do pytania, czy podmiot-organizacja społeczna, który nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej, może bez żadnych ograniczeń realizować swoje uprawnienia dotyczące udziału organizacji społecznej w postępowaniu na prawach strony. Przypomnieć więc należy, że stosownie do treści art.147 k.p.a. wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony, z tym że wznowienie postępowania z przyczyn określonych w art.145 § 1 pkt.4 k.p.a. oraz art.145a k.p.a. następuje tylko na żądanie strony. Organ administracji publicznej postanowieniem z tej samej daty co postanowienie o wznowieniu postępowania administracyjnego, to jest postanowieniem wydanym w dniu [...] stycznia 2007 roku dopuścił S. P. T. S. "B." w L. do udziału na prawach strony do wznowionego postępowania w sprawie cofnięcia zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym wydanego dla firmy H.-U. "N." J.N.
Podkreślić należy, że zgodnie z przepisem art. 31 § 1 k.p.a. organizacja społeczna może żądać wszczęcia postępowania lub dopuszczenia jej do udziału w (toczącym się) postępowaniu dotyczącym innej osoby. Stosownie do treści art.31 § 2 k.p.a. w razie uznania za zasadne żądanie organizacji społecznej dotyczącego wszczęcia postępowania w sprawie dotyczącej innej osoby, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o wszczęciu postępowania z urzędu. W takim przypadku należy stosować odpowiednio przepisy kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące wszczęcia postępowania z urzędu. Oznacza to, że żądanie wszczęcie postępowania przez organizację społeczną nie może być skuteczne w sytuacji, w której wszczęcie takiego postępowania może nastąpić wyłącznie na wniosek strony.
Biorąc pod uwagę treść art.31 § 3 k.p.a. należy wskazać, iż organizacja społeczna dopuszczona do udziału w sprawie uczestniczy w postępowaniu na prawach strony. Jak trafnie podnosi się w doktrynie " status prawny organizacji społecznej do udziału w postępowaniu jest wyznaczony wyłącznie przez przysługujące stronie prawa procesowe" (vide W. Dawidowicz, Zarys procesu, 1989, s. 34).
Jednocześnie należy podkreślić, że skład Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko doktryny przywołane także przez Sąd I instancji, iż organizacja społeczna nie może skutecznie dokonywać czynności, które są przejawem obowiązywania w postępowaniu zasady dyspozycyjności. Podkreśla się, że podmiot na prawach strony jest uprawniony do podejmowania czynności procesowych, ale nie może on dysponować prawami o charakterze materialnym, które są przedmiotem postępowania w sprawie innej osoby. W tym stanie rzeczy nie można rozporządzać prawami strony przez odniesienie do organizacji społecznej występującej na prawach strony lub zabiegającej o taki status przepisu art.145 § 1 pkt.4 k.p.a. W takiej sytuacji wkracza się bowiem w sferę praw i obowiązków nabytych ostateczną decyzją administracyjną (vide B.Adamiak, J.Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego-Komentarz Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2000 r. str. 579-580, glosa J.Borkowskiego do wyroku NSA z 23.11.1999 r. II SA/Kr 1191/99 OSP 2000/7-8/112).
W tym stanie rzeczy zasadne jest stanowisko Sądu I instancji, iż skoro strona wnosząca skargę kasacyjną nie uczestniczyła na prawach strony w postępowaniu zwykłym zakończonym ostateczną decyzją Marszałka Województwa L. z [...] czerwca 2006 roku to nie może skutecznie złożyć wniosku o wznowienie tegoż postępowania administracyjnego.
Trafnie także ocenił Sąd I instancji, że z podanych wyżej przyczyn brak było podstaw do podejmowania decyzji o wznowieniu postępowania administracyjnego z powołaniem się na przesłankę wznowieniową określoną w art.145 § 1 pkt.4 k.p.a., a tym samym nie było podstaw do wydawania postanowienia o dopuszczeniu organizacji społecznej do udziału we wznowionym postępowaniu administracyjnym.
W związku z powyższym stwierdzić należy, iż trafnie Sąd I instancji ocenił, iż organ administracji publicznej miał podstawy do tego aby wydać decyzję w trybie określonym w art.138 § 1 pkt.2 k.p.a., to jest uchylić decyzję wydaną w pierwszej instancji i umorzyć postępowanie przed tym organem.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art.184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.