Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 20 marca 2009 r., sygn. akt I SA/Lu 23/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. oddalił skargę Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w B. w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym.
Dyrektor ZUS Oddział w B. wszczął w dniu [...] października 2008 r. egzekucję administracyjną wobec A. P. na podstawie tytułu wykonawczego z dnia [...] października 2008 r. nr [...], wystawionego przez ZUS Oddział w B; Inspektorat w Z; na podstawie decyzji z dnia [...] sierpnia 2008 r. stwierdzającej zadłużenie w zakresie składek na Fundusz Ubezpieczenia Społecznego oraz na Fundusz Pracy za czerwiec 2008 r. Tytuł wykonawczy oraz zawiadomienie o zajęciu świadczenia emerytalnego doręczono zobowiązanemu w dniu [...] października 2008 r.
W dniu [...] października A. P. wniósł zarzuty w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego, które postanowieniem z dnia [...] listopada 2008 r. organ egzekucyjny – Dyrektor Oddziału ZUS w B. oddalił, odmawiając jednocześnie umorzenia prowadzonego postępowania egzekucyjnego.
Na skutek zażalenia, organ odwoławczy – Dyrektor Izby Skarbowej w L. - postanowieniem z dnia [...] grudnia 2008 r. uchylił postanowienie organu egzekucyjnego w całości i umorzył postępowanie egzekucyjne na podstawie art. 59 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. 2005 r., Nr 229, poz. 1954 ze zm.) - dalej: upea. W uzasadnieniu wskazano, iż stanowiąca podstawę wystawionego tytułu wykonawczego decyzja z dnia [...] sierpnia 2008 r. doręczona została z naruszeniem art. 40 § 2 Kpa., w związku z czym nie weszła do obrotu prawnego i wynikające z niej obowiązki nie są wymagalne.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L., ZUS Oddział w B. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia zarzucając mu naruszenie art. 59 § 1 pkt 2 upea. Jego zdaniem organ odwoławczy błędnie uznał bezskuteczność doręczenia A. P. decyzji z dnia [...] sierpnia 2008 r., gdyż w postępowaniu zakończonym tą decyzją nie ustanowił on pełnomocnika. Pełnomocnictwo złożone zostało bowiem w innym postępowaniu - w przedmiocie przyznania emerytury, które formalnie toczyło się przed innym organem - Inspektoratem Oddziału ZUS.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej w L. wniósł o jej odrzucenie bądź oddalenie albowiem, w jego opinii, skargę wniósł podmiot nieuprawniony – Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w B., tj. podmiot, który wydał postanowienie w I instancji. Wskazano, iż ZUS Oddział w B. jest de facto organem prowadzącym postępowanie, wyposażonym w uprawnienia o charakterze władczym, nie zaś stroną tego postępowania, w odniesieniu do której może być rozważana kwestia interesu prawnego we wniesieniu skargi.
Rozpoznając przedmiotową sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w L.uznał, iż ZUS Oddział w B. nie ma interesu prawnego w skarżeniu postanowienia, którym uchylono postanowienie wydane przez dyrektora jednostki organizacyjnej ZUS. W ocenie Sądu, interes prawny przejawia się w tym, że określony podmiot ma roszczenie o przyznanie mu uprawnienia lub zwolnienia z nałożonego obowiązku (wyrok NSA z 3.06.1996 r. - sygn. II SA 74/96 ONSA 1997, Nr 2, poz. 89). WSA stanął zatem na stanowisku, że skoro Dyrektor Oddziału ZUS w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym orzekał jako organ I instancji wykonując władcze kompetencje z zakresu administracji publicznej, to oznacza to, że ZUS nie ma w takim przypadku interesu prawnego w rozumieniu art. 50 ppsa.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył ZUS Oddział w B.. Zaskarżając ww. wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w L., a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, kasator zarzucił naruszenie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm. – dalej pusa.) oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej p.p.s.a.) poprzez odmowę uwzględnienia skargi na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w L. z dnia [...] grudnia 2008r., znak: [...], wskutek błędnego zastosowania art. 50 § 1 ppsa i uznania, że ZUS jako wierzyciel nie jest legitymowany do złożenia skargi na postanowienie, którym uchylono postanowienie wydane przez Dyrektora jednostki organizacyjnej ZUS, działającego jako organ egzekucyjny.
Zdaniem skarżącego Dyrektor O/ZUS nie działał jako przedstawiciel egzekwującego należność wierzyciela, lecz jako organ egzekucyjny w ramach art. 19 § 4 upea. W jego opinii Skargę na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w L. z dnia [...] grudnia 2008 r. wniósł nie organ egzekucyjny, tj. Dyrektor O/ZUS, lecz wierzyciel tj. ZUS, bowiem postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w L. z dnia [...] grudnia 2008 r. naruszało interes prawny ZUS polegający w tym wypadku na prawie zaspokojenia należności z tytułu składek w postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna jako oparta na nieusprawiedliwionych podstawach podlega oddaleniu.
Jak wynika ze stanu faktycznego, w którym orzekał Sąd I instancji, ZUS Oddział w B. ustalił decyzją zadłużenie A. P. z tytułu nieopłaconych składek i następnie wystawił tytuł wykonawczy, kierując go do organu egzekucyjnego – Dyrektora Oddziału ZUS w B., ten zaś wydanym postanowieniem oddalił zarzuty wniesione przez dłużnika i odmówił umorzenia postępowania. Postanowienie to zostało uchylone przez organ II instancji – Dyrektora Izby Skarbowej w L., na co skargę wniósł ZUS Oddział w B..
Istota sprawy, w świetle zarzutów skargi kasacyjnej, zawiera się w odpowiedzi na pytanie, czy Sąd I instancji, oddalając skargę, prawidłowo przyjął, iż Zakład Ubezpieczeń Społecznych jako wierzyciel nie ma interesu prawnego we wniesieniu skargi z uwagi na zachodzącą w sprawie tożsamość wierzyciela i organu egzekucyjnego.
Na wstępie zauważyć należy, iż stosownie do art. 3 ust. 1 pkt 1) usus. Zakład Ubezpieczeń Społecznych wykonuje zadania z zakresu ubezpieczeń społecznych, a do zakresu działania Zakładu należy między innymi kontrola wykonywania przez płatników składek i przez ubezpieczonych obowiązków w zakresie ubezpieczeń społecznych oraz innych zadań zleconych Zakładowi (art. 68 ust. 1 pkt 6 usus.). Zgodnie z art. 83 ust. 1 cyt. ustawy Zakład ten wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw dotyczących m.in. ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek. Przyjęte przez ustawodawcę rozwiązanie prawne kształtuje pozycję prawną Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jako organu administracji władnego przyznać uprawnienie lub nałożyć obowiązek w drodze indywidualnego aktu prawnego. Wydawane przez ZUS decyzje podpisywane są przez Prezesa Zakładu, który jest jego organem i reprezentuje Zakład na zewnątrz (art. 72 pkt 1) i art. 73 ust. 1 usus.).
Jak wynika ze Statutu ZUS nadanego na podstawie art. 74 ust. 5 usus. rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 lutego 2008 r. (Dz. U. Nr 28, poz. 164) dochodzenie należnych składek i opłat należy do zakresu rzeczowego działania terenowych jednostek organizacyjnych Zakładu (oddziałów), którymi kieruje dyrektor oddziału jako pracownik Zakładu, posiadający zazwyczaj upoważnienie Prezesa Zakładu w określonym przez niego zakresie. Dyrektor Oddziału ZUS, wykonując ustawowe zadanie kontroli realizowania przez ubezpieczonych obowiązków w zakresie ubezpieczeń społecznych, wydaje w imieniu Zakładu na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 1) usus. decyzje stwierdzające zadłużenie z tytułu nieopłaconych składek, a następnie w przypadku uchylania się pod wykonania obowiązku, realizuje nakaz prowadzenia egzekucji wynikający z art. 6 § 1 upea. i jako wierzyciel wystawia tytuł wykonawczy.
Zasady egzekucji należności z tytułu nieopłaconych składek określone zostały w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych (usus.) oraz w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (upea). Zgodnie z art. 24 ust. 3 usus. należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne podlegają zaspokojeniu w drodze postępowania egzekucyjnego w administracji przed innymi wierzytelnościami (...), a stosownie do art. 3a § 1 pkt 3) upea. w zakresie składek na ubezpieczenie społeczne stosuje się egzekucję administracyjną, jeżeli wynikają one z deklaracji rozliczeniowej złożonej przez podatnika składek na ubezpieczenie społeczne. Egzekucja administracyjna wszczynana jest na wniosek Zakładu jako wierzyciela, a podstawą uruchomienia egzekucji jest tytuł wykonawczy. Jeżeli, jak stanowi art. 26 § 4 upea., wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym, przystępuje z urzędu do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego.
Jak przyjmuje się w doktrynie, a także orzecznictwie skupienie w jednym ręku funkcji zarówno wierzyciela jak też organu egzekucyjnego skutkuje tym, że niektóre czynności egzekucyjne będą bezprzedmiotowe np. wydanie stanowiska w przedmiocie zarzutów (art. 34 § 1 upea. wyrok NSA z dnia 27 maja 2009 r. sygn. akt II GSK 980/08).
Należy przypomnieć, iż wierzycielem jest podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym, zaś organem egzekucyjnym jest organ uprawniony do stosowania w całości lub w części określonych w ustawie środków służących doprowadzeniu do wykonania przez zobowiązanych ich obowiązków oraz zabezpieczenia ich (art. 1a pkt 7) i 13) upea.)
W przypadku Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (oddziałów tego Zakładu) powołane wyżej regulacje prawne przyznają mu z jednej strony, rolę wierzyciela, a więc podmiotu uprawnionego do żądania wykonania obowiązku, którego interesów strzeże reprezentujący go Prezes Zakładu i dyrektorzy Oddziałów. Z drugiej strony przepisy nakładają na osoby reprezentujące Zakład i jego jednostki terenowe – dyrektorów oddziałów Zakładu - obowiązki organów egzekucyjnych (art. 19 § 4 upea.). W doktrynie podmioty te z uwagi na to, że pełnią funkcje organu egzekucyjnego w jednej dziedzinie - dziedzinie ubezpieczeń społecznych - traktowane są jako wyspecjalizowany organ egzekucyjny (v: Z. Leoński [w], R. Hauser, Z. Leoński, A. Skoczylas, Postępowanie egzekucyjne w administracji Komentarz, 4 wyd., C.H. Beck, str. 78). Taki sposób postrzegania prowadzącego egzekucję dyrektora oddziału ZUS komponuje się z przepisem ustawy późniejszej w stosunku do ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a mianowicie z art. 83c ust. 1 usus., zgodnie z którym kierownik jednostki terenowej Zakładu nie jest organem egzekucyjnym, lecz działa jako taki organ na podstawie przepisów upea.
Zgodnie z tym, co zostało wyżej powiedziane, dokonywanie na gruncie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych i ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji odróżnienia wierzyciela - Zakładu Ubezpieczeń Społecznych reprezentowanego przez dyrektora konkretnego oddziału Zakładu - od dyrektora oddziału tego Zakładu działającego jako organ egzekucyjny, prowadziłoby do sankcjonowania stanu, w którym uprawnienia wierzyciela i organu egzekucyjnego realizuje w rzeczywistości ten sam podmiot. Pogląd, że występując jako organ egzekucyjny w rozumieniu art. 19 § 4 upea., dyrektor oddziału ZUS występuje jednocześnie jako przedstawiciel wierzyciela - Zakładu w rozumieniu przepisów ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych został wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 maja 2009 r. (sygn. akt II FSK 166/08; [numer dowodu zakryty]). Tezę WSA w Poznaniu (wyrok z dnia 11 lipca 2008 r. sygn. akt ISA/Po 1349/07) o tożsamości podmiotowej wierzyciela (ZUS Oddział w Ostrowie Wlkp.) i organu egzekucyjnego (Dyrektor Oddziału ZUS w Ostrowie Wlkp.) zaakceptował Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 31 marca 2010 r. (sygn. akt II FSK 1795/08), przesądzając iż postępowanie organu egzekucyjnego w przedmiocie stanowiska wierzyciela prowadzone na podstawie art. 34 § 1 upea. wobec tożsamości tych obu podmiotów należy uznać za bezprzedmiotowe. Podobnie orzeczono w innych wyrokach z dnia 31 marca 2010 r. (np. sygn. akt: II FSK 1795/08, II FSK 1797/08, II FSK 1798/08).
W sytuacji jaka miała miejsce w przedmiotowej sprawie, postanowienie oddalające wniesione, na podstawie art. 33 pkt 1) upea., zarzuty wydał Dyrektor Oddziału ZUS w B., działający jako organ egzekucyjny na podstawie art. 83c ust. 1 usus. i realizujący tytuł wykonawczy podpisany przez niego jako upoważnionego do reprezentowania ZUS Oddział w B.. W świetle omówionego stanu prawnego i powołanego orzecznictwa uznającego, iż w stanie faktycznym jak w niniejszej sprawie, kompetencje organu egzekucyjnego i wierzyciela skupione są w jednym podmiocie, skarga ZUS Oddziału w B. reprezentowanego przez Dyrektora tego Oddziału na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w L. uchylające postanowienie Dyrektora Oddziału ZUS, musiała zostać oddalona z uwagi na brak interesu prawnego po stronie skarżącego.
Z tego względu zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji prawa procesowego tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) poprzez odmowę uwzględnienia skargi na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w L. wskutek błędnego zastosowania art. 50 § 1 ppsa należy uznać za niezasadny.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 1 § 1 i 2 pusa. stwierdzić należy, że co do zasady, wskazany przepis nie jest przepisem prawa procesowego, lecz przepisem o charakterze ustrojowym i bezpośrednio nie mieści się we wskazanych art. 174 podstawach. Dopuszczalne jest jednak powołanie wskazanego przepisu Prawa o ustroju sądów administracyjnych w powiązaniu z zarzutami zgłoszonymi w ramach naruszenia prawa procesowego, bowiem znajdujące oparcie w przepisach ustrojowych działanie sądu administracyjnego, polegające na dokonaniu kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego w pełnym zakresie, może wobec stwierdzenia nieprawidłowości tego aktu i zastosowania odpowiednich przepisów procesowych, wpłynąć na kształtowany przez właściwy organ stosunek administracyjny.
Stosownie do art. 1 § 1 pusa. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych, a także o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej. Z kolei zgodnie z § 2 tego artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd I instancji nie naruszył zaskarżonym orzeczeniem żadnego ze wskazanych przepisów, ponieważ dostatecznie jasno wyjaśnił z jakich względów kontrola legalności nie mogła zostać przeprowadzona.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 204 pkt 1) p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 2) lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).