Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 23 listopada 2021 r., sygn. akt I SA/Bd 588/21, działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.), oddalił skargę I. K. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy z dnia 13 maja 2021 r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł I. K., zaskarżając orzeczenie w całości i domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i uchylenia zaskarżonej decyzji Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy, a także zasądzenia kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
- 1. prawa materialnego, tj. art. 74, art. 75 oraz art. 92a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1481 ze zm., zwanej dalej: u.t.d.) w związku z lp.
- 6. 1. 3 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, poprzez uznanie prawidłowości jego zastosowania w sytuacji braku faktycznego stwierdzenia odpowiednio stypizowanego naruszenia w protokole kontroli drogowej (dokument zawierał naruszenie odnoszące się wyłącznie do kierowcy – z załącznika nr 1 do ww. ustawy);
- 2. przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 8, art. 11, art. 12 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postepowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735; powoływanej dalej jako: k.p.a.) w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., polegające na błędnym uznaniu, że nie miały one znaczenia w przypadku przypisanego stronie naruszenia określonego w lp.
- 6. 1. 3 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym.
Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie wraz z orzeczeniem o kosztach postępowania, w tym zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie może być uwzględniona.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Natomiast istota sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, a także sposób sformułowania zarzutów oraz ich wzajemne powiązanie powodują konieczność łącznego ich rozpatrzenia.
Nie mają usprawiedliwionych podstaw zarzuty przepisów postępowania tj. art. 8, art. 11, art. 12 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. Zarzuty te sprowadzają się do twierdzenia, że Sąd I instancji nie dostrzegł, iż organ administracji naruszył reguły zawarte w przepisach art. 8, art. 11, art. 12 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a.
W szczególności za całkowicie chybiony uznać należy zarzut naruszenia zasad postępowania administracyjnego. Z art. 8 § 1 k.p.a. wynika obowiązek organu administracji publicznej prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej i kierowania się zasadami proporcjonalności, bezstronności oraz równego traktowania, co wyraża się m.in. w podejmowaniu czynności zmierzających do dokonania wyczerpującej oceny, w tym także w odniesieniu do okoliczności podnoszonych przez strony mające sporne interesy. Zasada ta wiąże się z zasadą przekonywania sformułowaną w art. 11 k.p.a., zgodnie z którą organy powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, jakimi kierują się przy załatwieniu sprawy. W odniesieniu do tej zasady, jak również zasady wynikającej z art. 8 k.p.a., doniosłą rolę pełni uzasadnienie decyzji, które winno spełniać wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd I instancji prawidłowo uznał, że organ w sposób zrozumiały i czytelny przedstawił skarżącemu zasadność przesłanek, którymi kierowano się w sprawie.
W tej sytuacji nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem autora skargi kasacyjniej, jakoby w niniejszej sprawie miało dojść do naruszenia wyrażonej w art. 12 k.p.a. zasady szybkości postępowania. Szybkość działania organów administracji nie może być bowiem celem samym w sobie, ponieważ każda sprawa musi być dokładnie rozpatrzona pod względem faktycznym i prawnym, gdyż tego wymaga zasada praworządności i prawdy obiektywnej.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego naruszenie takie nie miało miejsca, gdyż organy administracji należycie ustaliły stan faktyczny sprawy oraz przedstawiły motywy podjętego rozstrzygnięcia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Stan faktyczny niniejszej sprawy, tj. to, że w wyniku kontroli przeprowadzonej 5 października 2019 r. funkcjonariusze Kujawsko-Pomorskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Toruniu ujawnili, że do urządzenia rejestrującego czas pracy kierowcy zainstalowanego w pojeździe kierowanym przez P. G., tj. w ciągniku samochodowym marki [...], nr rej. [...], wraz z naczepą marki [...] o nr rej. [...], wykonującego przewoź drogowy na rzecz przedsiębiorstwa: H. z siedzibą w J., podłączony został niedozwolony przedmiot, przeznaczony do podrabiania lub przerabiania rejestrowanych danych. Protokół kontroli określał wykonawcę przewozu, rodzaj przewozu oraz stwierdzał popełnienie naruszenia dotyczącego wykorzystywania przez kierowcę urządzenia służącego do manipulowania tachografem.
Stwierdzone naruszenie przepisów opisane zostało w protokole kontroli drogowej, podpisanym przez kontrolującego i kierowcę, który nie wniósł do niego żadnych zastrzeżeń. Dodatkowo przesłuchany w charakterze świadka kierowca Skarżącego zeznał, że około godziny 20:00 dnia 5 października 2019 r., w trakcie odbywania dobowego odpoczynku, a przed rozpoczęciem przejazdu drogą krajową numer 10 z Bydgoszczy do Solca Kujawskiego, celem uniknięcia rejestracji czasu pracy i przebytej drogi przez tachograf, przymocował urządzenie zakłócające sygnał podawany do tachografu, po czym wyruszył z parkingu drogą krajową nr 10, a w trakcie przejazdu tachograf nie rejestrował przemieszczania pojazdu i zapisu czasu pracy kierowcy.
Wbrew zarzutowi kasatora, przeprowadzone przez organ postępowanie dowodowe było prawidłowe. Fakty istotne zostały bowiem prawidłowo ustalone i rozważone w sposób niezbędny dla rozstrzygnięcia sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że kontrolowane przez Sąd I instancji decyzje zostały wydane w postępowaniu, które zostało przeprowadzone zgodnie ze standardami procedury administracyjnej. Ponadto z uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji jednoznacznie wynika, że Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej oceny zaskarżonej decyzji w zakresie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych i prawnych. Nieusprawiedliwione są zatem procesowe zarzuty kasacyjne.
Zgodnie z art. 74 u.t.d. w brzmieniu obowiązującym podczas kontroli, z przeprowadzonych czynności kontrolnych inspektor sporządza protokół kontroli (ust. 1), który podpisują inspektor i kontrolowany, przy czym ten ostatni może odmówić jego podpisania, a odmowę podpisania protokołu przez kontrolowanego kontrolujący odnotowuje w protokole kontroli i podaje jej przyczynę (ust. 2), a ponadto kontrolowany może wnieść zastrzeżenia do protokołu kontroli (ust. 4). Jak już wskazano na gruncie niniejszej sprawy kierowca podpisał protokół i nie wniósł do niego żadnych zastrzeżeń. Sam fakt, iż - jak to podkreśla kasator w uzasadnieniu skargi kasacyjnej – "organ kontrolny wskazał w protokole kontroli wyłącznie wykroczenie określone w lp. 7.1. załącznika nr 1 do ustawy o transporcie drogowym (Nierejestrowanie za pomocą tachografu na wykresówce lub karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy lub przebytej drogi)" nie powoduje braku odpowiedzialności przedsiębiorcy.
Wpływ przedsiębiorcy na pracę zatrudnionych przezeń kierowców polega przede wszystkim na doborze kadry w taki sposób, aby do naruszeń nie dochodziło (por. wyrok NSA z 10 października 2019 r., sygn. akt II GSK 3116/17).
Oceniając zatem zasadność także zarzutów prawa materialnego należy podkreślić, że przepis art. 92a ust. 1 u.t.d. – stanowiący podstawę wymierzenia skarżącemu kary pieniężnej – ustanawia odpowiedzialność administracyjną podmiotów wykonujących transport drogowy, która ma charakter obiektywny (por. np. wyrok NSA z 10 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 2460/11; treść tego, jak i dalej wskazywanych orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego jest dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Nie jest ona uzależniona od winy i dla jej ustalenia wystarczające jest stwierdzenie samego faktu naruszenia obowiązków i warunków przewozu drogowego, a zatem określona w art. 92a u.t.d. kara jest następstwem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem (por. np. wyroki NSA z: 23 listopada 2018r., sygn. akt II GSK 3554/16; 9 lipca 2019 r., sygn. akt II GSK 2096/17).
Nałożona zaskarżoną decyzją sankcja administracyjna ma zatem przede wszystkim znaczenie prewencyjne, a istotą kary administracyjnej jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów (zob. np. wyrok NSA z 10 października 2019 r., sygn. akt II GSK 3116/17). Celem tej kary jest zapewnienie przestrzegania przez przedsiębiorców przepisów służących bezpieczeństwu powszechnemu, tj. zapewnieniu wykonywania transportu w sposób gwarantujący bezpieczeństwo na drogach, ochronę życia i zdrowia ludzkiego. Z tego punktu widzenia system sankcji przewidzianych przez przepisy u.t.d. stanowi przejaw interwencjonizmu państwowego w sferę, która została uznana przez ustawodawcę za szczególnie istotną. Z powyższego jednoznacznie wynika, że za działalność przedsiębiorstwa wykonującego transport drogowy zawsze ponosi odpowiedzialność to przedsiębiorstwo, na nim spoczywa ciężar odpowiedzialności za ewentualne skutki działań osób, którymi w wykonywaniu działalności gospodarczej się posługuje.
Art. 92a ust. 1 u.t.d. ustanawia zatem domniemanie odpowiedzialności przedsiębiorcy. Z tego powodu, co do zasady, bez znaczenia pozostają okoliczności, w jakich doszło do powstania naruszeń u przewoźnika. Ustawodawca umożliwił wprawdzie przedsiębiorcy obalenie wyżej omówionego domniemania odpowiedzialności przedsiębiorcy z art. 92a ust. 1 u.t.d. w sytuacji spełnienia przesłanek z art. 92b ust. 1 u.t.d. i art. 92c ust. 1 u.t.d., ale stanowią one wyjątek od generalnej zasady odpowiedzialności podmiotu wykonującego przewóz. W rozpoznawanej skardze kasacyjnej nie wykazano, że w sprawie wystąpiły przesłanki z art. 92b ust. 1 pkt 1 u.t.d. i z art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d.
W świetle przedstawionych argumentów brak odnotowania w omawianym protokole kontroli opisu naruszenia dotyczącego przedsiębiorcy, nie może podważać zawartych w tym protokole ustaleń, ani też podważać jego waloru, jako dowodu w sprawie. Nie powoduje także zwolnienia z odpowiedzialności przedsiębiorcy. W trakcie drogowej kontroli przeprowadzonej 5 października 2019 r. funkcjonariusze Kujawsko-Pomorskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Toruniu nie kontrolowali bowiem przedsiębiorstwa H. z siedzibą w J., ale pojazd kierowany przez P. G. (ciągnik samochodowy marki [...], nr rej. [...]), który wykonywał przejazd na rzecz tego przedsiębiorstwa. Także sporządzenie notatki z 8 października 2019 r. stanowiło jedynie czynność urzędową, w ramach której funkcjonariusz opisał przebieg kontroli zaprotokołowanej protokołem nr 438000-CZR-3.5065.30.2019, co nie dyskwalifikuje walorów dowodowych ani omawianego protokołu, ani samej notatki.
W świetle powyższych uwag jako bezzasadny należało ocenić, zawarty w punkcie pierwszym petitum skargi zarzut naruszenia art. 74, art. 75 oraz art. 92a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym w związku z lp. 6.1.3 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym.
Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej należało zatem uznać za niezasadne. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na mocy art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.). W rozpoznawanej sprawie zwrot kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu należny jest z tytułu przygotowania odpowiedzi na skargę kasacyjną. Za terminowe sporządzenie odpowiedzi na skargę kasacyjną przez profesjonalnego pełnomocnika, który nie reprezentował organu w postępowaniu przed Sądem I instancji, zasądzono koszty w wysokości 1350 zł.