Uzasadnienie
Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uchylił rozstrzygnięcie zawarte w piśmie Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. w przedmiocie dofinansowania projektu.
Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że wnioskiem z [...] czerwca 2008 r., złożonym w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, K. J. zwrócił się do Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa o pomoc finansową w ramach działania "Różnicowanie w kierunku działalności nierolniczej" w sekcji III - opis operacji pkt 13 - planowane cele operacji. Zainteresowany wskazał, iż celem operacji jest rozwinięcie prowadzonej działalności agroturystycznej poprzez rozbudowę budynku mieszkalnego, co przyniesie dodatkowe dochody z działalności pozarolniczej.
Pismem z [...] lutego 2009 r. Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa odmówiła wnioskodawcy przyznania pomocy z uwagi na niespełnienie warunków określonych w § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 17 października 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Różnicowanie w kierunku działalności nierolniczej" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007–2013, twierdząc, że koszty związane z rozbudową istniejącego budynku mieszkalnego nie znajdują się w zakresie kosztów kwalifikowanych, tak więc rozbudowa polegająca na dobudowaniu do istniejącego budynku mieszkalnego dodatkowej części przeznaczonej na pobyt turystów nie może być kosztem kwalifikowanym w ramach powyższego działania, gdyż wsparciu nie podlega budowa budynków mieszkalnych, do której zalicza się właśnie rozbudowa.
Pismem z [...] lutego 2009 r. wnioskodawca wezwał Agencję do usunięcia naruszenia prawa, podnosząc, że Agencja popełniła błąd kwalifikując zakres dobudowy jako część mieszkalną. W opinii wnioskodawcy pozwolenie na budowę z dnia [...] lipca 2008 r. jednoznacznie kwalifikuje przedmiotową budowę jako budynek kat. XVII – budynki handlu, gastronomii i usług, a więc nie jest to budynek mieszkalny. Strona przytoczyła też § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki mieszkalne i ich usytuowanie.
W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa organ wskazał, iż zgodnie z zestawieniem rzeczowo-finansowym operacji koszty kwalifikowane w wysokości [...] zł zostały określone jako koszty robót budowlanych wraz z elementami wykończeniowymi. W ekonomicznym planie operacji wnioskodawca wskazał, iż planowana operacja polegać będzie na rozbudowie budynku mieszkalnego, dzięki czemu powstanie 6 dodatkowych pokoi z łazienkami, w tym apartament oraz kuchnia do przygotowywania posiłków dla gości oraz sauna i siłownia. Jak dalej wskazał organ, zgodnie z decyzją – pozwolenie na budowę wydaną przez Starostwo Powiatowe w Ś., zatwierdzony został projekt budowlany polegający na rozbudowie budynku mieszkalnego o pomieszczenia przeznaczone na cele agroturystyczne w zabudowie zagrodowej z usługami. Według stanowiska organu, stosownie do przepisów ustawy – Prawo budowlane rozbudowa obiektu budowlanego traktowana jest jako budowa.
W rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi podano, iż kosztem kwalifikowanym w odniesieniu do istniejącego budynku mieszkalnego może być nadbudowa, przebudowa lub remont. Organ odwołał się do wyroku WSA w B. sygn. akt II SA/Bk 428/2006 wskazującego, że "rozbudowa wiąże się z powiększeniem, rozszerzeniem budowli, obszaru już zabudowanego, dobudowaniu nowych elementów". Nadbudowa natomiast odbywa się bez zajmowania nowych powierzchni działki, a zwiększenie powierzchni użytkowej odbywa się przez budowę nowych kondygnacji. W rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 17 października 2007 r. rozbudowa nie została wymieniona literalnie jako koszt kwalifikowany w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich 2007–2013.
Na powyższe rozstrzygnięcie została wniesiona skarga. W jej uzasadnieniu podniesiono rażące naruszenie art. 22 ust. 3 ustawy z 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w związku z § 5 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi przez błędną i niedozwoloną interpretację oraz wykładnię tych przepisów w sposób niezgodny z definicją pojęć "budynek mieszkalny" i "budowa" w rozumieniu § 2 ust. 2 pkt 1 oraz § 3 ust. 4 a i b i ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r.
W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uchylając zaskarżone rozstrzygnięcie uznał, że planowana przez wnioskodawcę budowa nie dotyczy budynku mieszkalnego, ponieważ pomieszczenia przeznaczone są na wypoczynek dla gości w gospodarstwie agroturystycznym a planowany budynek tylko jedną ścianą opiera się o stojący dom mieszkalny. Jak stwierdził Sąd I instancji, Agencja nie jest władna samodzielnie określać kategorię budynku. Decydująca w tej mierze jest dokumentacja architektoniczno-budowlana. W decyzji Starostwa Powiatowego w Ś. z [...] lipca 2008 r. Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę wskazano, iż rozbudowa budynku należy do kategorii XVII – budynki handlowe, gastronomii i usług. Jak dalej stwierdził Sąd I instancji, wobec braku w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007 r. definicji legalnej dotyczącej budynku mieszkalnego należy sięgnąć do wykładni systemowej.
W ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) zawarta jest definicja budynku mieszkalnego jednorodzinnego, przy czym dla potrzeb niniejszej sprawy istotna jest ta część definicji, która odnosi się do przymiotnika "mieszkalny". Art. 3 ust. 2a – Prawo budowlane stanowi, że przez budynek mieszkalny jednorodzinny należy rozumieć wolno stojący budynek albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku.
W świetle powyższego Sąd I instancji doszedł do przekonania, że planowana przez skarżącego budowa nie dotyczy budynku mieszkalnego, zatem spełnione zostały przesłanki z § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007 r. pozwalające zaliczyć projekt budowlany do wydatków kwalifikowanych w rozumieniu tego przepisu, dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o uchyleniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.
W skardze kasacyjnej Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o uchylenie wyroku Sądu I instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Na podstawie art. 174 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.) zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania.
W ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego wskazano w skardze kasacyjnej na § 5 ust. 1 rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Różnicowanie w kierunku działalności nierolniczej" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007–2013 (Dz. U. Nr 200, poz. 1442) przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, iż projekt skarżącego spełnia przesłanki wymienione w § 5 ust. 1 powyższego rozporządzenia pozwalające zaliczyć ten projekt budowlany do wydatków kwalifikowanych w rozumieniu tego przepisu, gdyż planowana przez skarżącego budowa stanowi budowę budynku niemieszkalnego, a nie rozbudowę budynku mieszkalnego, a co za tym idzie błędne przyjęcie przez Sąd, iż nie było podstaw do odmowy przyznania pomocy.
W ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania wskazano na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, jakie przepisy postępowania zostały przez organ naruszone, a także w jaki sposób zostały naruszone i to na tyle, że doprowadziło to do uchylenia rozstrzygnięcia Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. W ramach tej podstawy kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia art. 1 § 2 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a. poprzez wadliwą kontrolę rozstrzygnięcia pod względem zgodności z prawem oraz art. 146 § 1, w sytuacji gdy opisane uchybienia procesowe mogły mieć istotny wpływ na wynik rozpoznawanej sprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że projekt zgłoszony przez skarżącego do dofinansowania polegał na rozbudowie budynku mieszkalnego w celu dalszego rozwinięcia działalności agroturystycznej. Wynika to wprost i w sposób niebudzący wątpliwości z dokumentów przedłożonych przez skarżącego. We wszystkich tych dokumentach konsekwentnie wskazuje się, że rozbudowie będzie podlegał budynek mieszkalny. Według skarżącego, Sąd I instancji wbrew jasno sformułowanemu przepisowi § 5 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 17 października 2007 r. a także wbrew zgromadzonym w sprawie dokumentom wyraził pogląd, że projekt budowlany zgłoszony przez skarżącego może być zaliczony do wydatków kwalifikowanych do pomocy finansowej.
W odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania podniesiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji wyeliminował zaskarżony akt m.in. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., jednak nie wskazał jaki przepis postępowania został naruszony, a także na czym naruszenie to polegało. Podniesiono też, że gdyby Sąd należycie zinterpretował przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, nie mógłby uznać, iż zaskarżone rozstrzygnięcie należy uchylić.
W piśmie procesowym pełnomocnik K. J. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadku ziszczenia się co najmniej jednej z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie żadna z przyczyn nieważności postępowania nie występuje.
Z uwagi na istotę zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko autora skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji naruszył § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007 r. w spawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Różnicowanie w kierunku działalności nierolniczej" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 200, poz. 1442, dalej rozporządzenie), dokonując błędnej jego wykładni. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji wbrew ustaleniom faktycznym wynikającym z materiału dowodowego zebranego w sprawie przez organ, którego nie zakwestionował, przyjął, że wynika z nich, iż projektowana przez skarżącego inwestycja to budowa obiektu budowlanego niemieszkalnego, co uprawniałoby do uznania wydatków związanych z tą inwestycją za koszty kwalifikowane w rozumieniu wyżej powołanego przepisu.
Z dokumentów, poczynając od wniosku skarżącego o przyznanie pomocy finansowej, wynika, że "celem operacji jest rozwinięcie prowadzonej działalności agroturystycznej poprzez rozbudowę budynku mieszkalnego, co przyniesie dodatkowe dochody z działalności pozarolniczej", następny dokument to kosztorys uproszczony, kosztorys budowlany, przedmiar robót projektu określonego jako: "Rozbudowa budynku mieszkalnego o pomieszczenia przeznaczone na cele agroturystyczne w zabudowie zagrodowej z usługami". Kolejny dokument to ekonomiczny plan projektu – "Państwo J. planują dzięki dofinansowaniu ze środków PROW 2007–2013 rozszerzyć działalność agroturystyczną poprzez rozbudowę budynku mieszkalnego, dzięki czemu powstanie 6 dodatkowych pokoi z łazienkami, w tym apartament oraz kuchnia do przygotowania posiłków dla gości".
Również z decyzji nr [...] Starosty Powiatu Ś. zatwierdzającej projekt budowlany wynika, że udzielono skarżącemu pozwolenia na budowę polegającą na rozbudowie budynku mieszkalnego o pomieszczenia przeznaczone na cele agroturystyczne. W świetle przedstawionych dokumentów nie jest uprawnione twierdzenie wynikające z zaskarżonego wyroku, że planowana przez skarżącego inwestycja to budowa niemieszkalnego obiektu budowlanego. Opierając się na zgromadzonym materialne dowodowym trafnie Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa przyjęła, że skarżący nie spełnił warunków do przyznania mu na podstawie § 5 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia pomocy finansowej.
W świetle tego przepisu, do kosztów kwalifikowanych zalicza się budowę, przebudowę lub remont połączony z modernizacją niemieszkalnych obiektów budowlanych wraz z zakupem instalacji technicznej oraz kosztów rozbiórki i utylizacji materiałów szkodliwych pochodzących z rozbiórki. W odniesieniu do budynków mieszkalnych, do kosztów kwalifikowanych zalicza się nadbudowę, przebudowę lub remont połączony z modernizacją istniejących budynków mieszkalnych wraz z zakupem instalacji technicznej oraz kosztów rozbiórki i utylizacji materiałów szkodliwych pochodzących z rozbiórki.
Trafne jest stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że w świetle § 5 ust. 1 rozporządzenia, przyznanie pomocy finansowej uzależnione jest od rodzaju budynku, którego dotyczy planowana inwestycja, nie zaś celu, któremu ma służyć ten budynek.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, tj. naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niewskazanie w uzasadnieniu wyroku, jakie przepisy postępowania zostały przez organ naruszone, a także w jaki sposób zostały naruszone na tyle istotny, że doprowadziło to do uchylenia rozstrzygnięcia Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, należy uznać go za trafny, gdyż jak wynika to z uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd I instancji wskazał, że uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a. Analiza uzasadnienia wyroku dowodzi, że Sąd I instancji nie zarzucił organowi naruszenia przepisów postępowania w związku z podjętym rozstrzygnięciem.
Z powyższych względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 i art. 203 pkt 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.