Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 23 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Op 475/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. oddalił skargę E.O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji zezwalających na sprzedaż napojów alkoholowych.
Sąd oparł się na następującym stanie sprawy.
Decyzją z [...] czerwca 2009 r. Wójt Gminy K. stwierdził wygaśnięcie trzech wydanych E.O. decyzji z [...] grudnia 2004 r., zezwalających na sprzedaż napojów alkoholowych w restauracji "J." w K. W uzasadnieniu stwierdził, że E.O. (zwana dalej również skarżącą) drugą ratę opłaty za zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych wniosła w dniu 3 czerwca 2009 r., tj. po upływie wymaganego terminu do dnia 31 maja.
W wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącej SKO w O. decyzją z [...] października uchyliło decyzję Wójta Gminy K. i na podstawie art. 138 § 2 Kpa. przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Jak wyjaśnił organ, decyzja została podjęta bez zbadania pełnego materiału dowodowego; wójt zarzucając skarżącej niezapłacenie drugiej raty, nie podał w oparciu o jakie dowody ten fakt ustalił. Z akt sprawy nie wynika też, w jakich datach i w jakich wysokościach skarżąca dokonała zapłaty należności z tytułu opłaty za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na rachunek Gminy K. W oparciu o złożone przez skarżącą na podstawie art. 11 ust. 4 ustawy z 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r., Nr 70, poz. 473 ze zm. – dalej jako uwtipa.) oświadczenie, organ I instancji ustalił, że wysokość opłat za korzystanie z zezwoleń w roku 2009 wynosić będzie 3150 zł, płatne w 3 ratach po 1050 zł każda.
Jak podkreśliło SKO, brak możliwości ustalenia terminów dokonanych wpłat i ich wysokości, uniemożliwił dokonanie organowi odwoławczemu dokonanie oceny zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu przez skarżącą. Treść włączonych do akt w innym postępowaniu – kserokopii dowodów wpłat ujętych w dzienniku wpłat prowadzonym przez Gminę, nie pozwala na uznanie twierdzeń skarżącej, że wpłaty dokonane w dniach 20 maja 2009 r. i 3 czerwca 2009 r. dotyczą należności z tytułu drugiej i trzeciej raty opłaty za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych. SKO uznał za konieczne przeprowadzenie przez organ I instancji dodatkowego postępowania dowodowego, które pozwoliłoby wyjaśnić, czego faktycznie dotyczyły kwoty pieniężne wpłacone przez stronę na rachunek Gminy.
Ponadto SKO stwierdziło, że uchybienie organu I instancji polegało także na niepoinformowaniu skarżącej o podjętym z urzędu postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji w przedmiocie wygaśnięcia zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych. Skarżącej nie pouczono także o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia, co stanowiło naruszenie art. 61 § 4 oraz art. 10 § 1 Kpa.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. E.O. wniosła o uchylenie decyzji ostatecznej SKO oraz decyzji organu I instancji, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego oraz postępowania. Argumentowała, iż zebrany materiał dowodowy pozwalał organowi II instancji na ocenę, iż skarżąca należną opłatę uiściła przed terminem wpłaty ostatniej należnej raty tzn. w dniu 3 czerwca 2009 r., co oznaczało, że decyzja organu I instancji jest niezgodna z prawem.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w O., oddalając skargę stwierdził, że organ odwoławczy prawidłowo i z zachowaniem wymogów art. 138 § 2 Kpa., przyjął, że zaistniały przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej. Wskazał, że w sprawie bezsporne jest, że skarżąca - zobowiązana do złożenia stosownie do art. 111 uwtipa. oświadczenia o wartości sprzedaży w roku poprzednim - takie oświadczenie w wymaganym terminie złożyła. Poza sporem także jest okoliczność, że każda z rat wynosiła 1050 zł. Sąd wskazał, że w materiale dowodowym sprawy znajduje się potwierdzenie wniesienia opłaty w dniu 30 września 2009 r. z dopiskiem, że jest to należność za zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych – III rata; dowód wpłaty tej kwoty w dniu 3 czerwca 2009 r. z dopiskiem – II rata, a także dowód wpłaty z dnia 20 maja 2009 r. – opisany jako zobowiązanie pieniężne I/2009 – opiewające na kwotę 1586,80 zł, w tym należność bieżąca -1549 zł, za zwłokę – 29 zł, koszty egz. – 8,80 zł. W ocenie Sądu, nie sposób dociec, czy i kiedy skarżąca opłaciła pierwszą ratę wymaganej opłaty, nie jest wiadomo również, by skarżąca – tak jak podniosła w odwołaniu od decyzji Wójta oraz w skardze – dokonała w dniu 20 maja 2009 r. wymaganej opłaty i by w dniu 3 czerwca 2009 r. wniosła trzecią ratę należności.
Nie można, wbrew twierdzeniu skarżącej, z całą pewnością stwierdzić, że wpłata kwoty w wysokości 1549 zł, dokonana w dniu 20 maja 2009 r., stanowi ratę opłaty, bowiem nie potwierdza tego sposób jej opisania, a uiszczona kwota nie jest zgodna z ustaloną wysokością raty wynoszącej 1050 zł. Zasadnie zatem SKO, wskazało na konieczność wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności – tj. kiedy oraz w jakich wysokościach skarżąca dokonała zapłaty należności z tytułu opłaty za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, zwłaszcza ustalenia, kiedy faktycznie wpłaciła pierwszą i drugą ratę tej opłaty. Trafnie organ II instancji podniósł konieczność wypowiedzenia się przez skarżącą.
W ocenie Sądu I instancji zakres postępowania dowodowego, konieczny do wyjaśnienia sprawy, jest na tyle znaczny, że dokonanie ustaleń w tym zakresie polegałoby na wyjaśnieniu całości sprawy, co naruszyłoby art. 136 Kpa. określający granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym, oraz naruszyłoby zawartą w art. 15 Kpa. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.
WSA ponadto zgodził się z poglądem SKO, że organ I instancji naruszył również art. 61 § 4 Kpa. poprzez niezawiadomienie skarżącej o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie wygaśnięcia decyzji zezwalających na sprzedaż napojów alkoholowych. Nie został jej zapewniony również, wynikający z art. 10 § 1 Kpa. czynny udział w postępowaniu, tj. możliwość wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji. Naruszenia te, w ocenie Sądu, również uzasadniały wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 Kpa., bowiem takich wadliwości organ odwoławczy nie może konwalidować bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania.
W skardze kasacyjnej E.O. zaskarżyła wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej p.p.s.a.), oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy wykazała, że postępowanie SKO w O. dotknięte było wadami naruszenia art. 7, 8 i 10 Kpa. uniemożliwiającymi prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie. Wadliwość zaskarżonego rozstrzygnięcia wynika również z treści uzasadnienia wyroku, wskazującego na rozpatrzenie sprawy w węższym zakresie niż wynika ze złożonej na powołaną uprzednio decyzję skargi, co kasator uznaje za uchybienie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a.
W uzasadnieniu podniesiono, że rozważania Sądu odnośnie do zasadności rozstrzygnięcia kasacyjnego nie mają znaczenia dla oceny przedmiotowej sprawy, bowiem nie sposób ocenić w aktualnym stanie motywów ani powodów, którymi kierował się organ, dołączając do akt dowody (kserokopie wpłat z innego postępowania), których źródła pochodzenia nie można zidentyfikować. W ocenie kasatora oddalenie skargi na decyzję SKO w istocie sankcjonuje elementy tzw. inkwizycyjności w postępowaniu administracyjnym związane z możliwością orzekania na podstawie zakresu dokumentacji nieujawnionej przed wydaniem decyzji, co w świetle jednolitej linii orzeczniczej nie znajduje uzasadnienia czyniąc zasadnym stwierdzenie naruszenia przepisów powołanych w petitum skargi kasacyjnej. Nie znajduje bowiem prawnego uzasadnienia stan, w którym przeprowadzone postępowanie administracyjne zakończone zostaje rozstrzygnięciem SKO, które wprost wskazuje o "włączeniu do akt kserokopii dowodów zebranych w innej sprawie", a WSA twierdzi, że "z akt administracyjnych nie wynika, by Kolegium prowadziło postępowanie wyjaśniające, o którym skarżąca nie została poinformowana".
Wywód ten, nie może być, uznany za wyjaśnienie podstawy prawnej wyroku, gdyż skarżąca nie została poinformowana o prowadzeniu postępowania wyjaśniającego, co nie neguje faktu przeprowadzenia tego postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna oparta została na podstawie wskazanej w art. 174 pkt 2) p.p.s.a., a jej autor zarzuca niezastosowanie przez Sąd I instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja naruszała przepisy art. 7, 8 i 10 Kpa. Zdaniem kasatora Sąd naruszył także przepisy art. 141 § 4 i art. 134 § 1 p.p.s.a. uznał bowiem, że organ odwoławczy nie prowadził postępowania wyjaśniającego, gdy tymczasem rozstrzygnięcie SKO powoływało dokumentację nieujawnioną w aktach sprawy. Przypomnieć należy, iż oparcie skargi kasacyjnej na zarzucie naruszenia prawa materialnego wymaga wskazania nie tylko przepisów postępowania jakie zostały naruszone, ale dodatkowo wymaga uzasadnienia postawionych zarzutów (art. 176 p.p.s.a.) i wywiedzenia, stosownie do wymogu art. 174 pkt 2) p.p.s.a., jaki istotny wpływ na wynik sprawy miały wytknięte naruszenia.
Postawione wyrokowi zarzuty, niezależnie od braku uzasadnienia co do wpływu naruszeń na wynik sprawy, należy uznać za niezasadne, zatem skarga kasacyjna jako oparta na nieusprawiedliwionych podstawach podlega oddaleniu.
Zaskarżonym wyrokiem WSA uznał, iż rozpatrując odwołanie skarżącej od decyzji stwierdzającej wygaśnięcie trzech decyzji zezwalających na sprzedaż napojów alkoholowych, SKO prawidłowo uznało, że decyzja wydana została na podstawie niepełnego materiału dowodowego oraz przy naruszeniu podstawowych zasad procesowych. Istota problemu w kontrolowanej sprawie sprowadza się do oceny stanowiska Sądu instancji, iż zastosowanie przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 Kpa. było zgodne z prawem, co skutkowało oddaleniem skargi.
Na wstępie należy stwierdzić, iż organ w postępowaniu odwoławczym, co do zasady, ma obowiązek rozpoznać sprawę in merito w jej całokształcie, co oznacza rozważenie czy w świetle obowiązującego w dacie wydania decyzji stanu prawnego, czy zebrane w sprawie dowody uzasadniały wydanie przez organ pierwszej instancji decyzji określonej treści. Rodzaje rozstrzygnięć odwoławczych, w których organ odwoławczy rozpoznaje sprawę merytorycznie określa art. 138 § 1 Kpa. Wskazany przepis Kodeksu postępowania administracyjnego stanowi wszakże w § 2 o możliwości wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej nietypowej (decyzja kasacyjna typowa – art. 138 § 1 pkt 2 Kpa.), a więc takiej, którą organ nie orzeka co do istoty sprawy, lecz widząc konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, uchyla rozstrzygnięcie w całości lub w części i przekazuje sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania, tak jak miało to miejsce w kontrolowanej przez Sąd I instancji sprawie.
Co wymaga podkreślenia, nie jest dopuszczalne z uwagi na ryzyko uchybienia zasadzie dwuinstancyjności postępowania (art. 15 Kpa.), rozstrzyganie przez organ odwoławczy w sytuacji, w której jak wynika z akt administracyjnych sprawy, brak jest podstawowych dla wyniku sprawy ustaleń i dowodów.
Kontrolowana przez Sąd I instancji decyzja dotyczyła rozstrzygnięcia, którym wygaszono skarżącej posiadane przez nią zezwolenia na sprzedaż alkoholu w związku z nieopłaceniem przez nią raty należnej opłaty w terminie. Jak stwierdził WSA i co nie jest kwestionowane w skardze kasacyjnej, nie jest sporny fakt złożenia przez skarżącą oświadczenia o wartości sprzedaży poszczególnych rodzajów alkoholu za rok poprzedni, tak jak nie jest sporne iż każda z ustalonych rat opłaty wynosiła 1050,00zł. Co należy zauważyć, termin wpłaty każdej kolejnej raty reguluje ustawa o wychowaniu w trzeźwości (...) w art. 111 ust. 7, przyjmując że rata pierwsza ma być wpłacona do 31 stycznia, druga – do 31 maja, a ostatnia trzecia – do 30 września danego roku kalendarzowego. Uchybienie określonym ustawowo terminom dokonania wpłat za zezwolenia na sprzedaż alkoholu skutkuje ich wygaśnięciem na podstawie art. 18 ust. 12 pkt 5 uwtipa. co prowadzi do konstatacji, że rozstrzygającym dowodem w sprawie wygaśnięcia zezwolenia jest niewątpliwe ustalenie faktu naruszenia przez jego adresata zasady terminowości wpłat należnych rat rocznej opłaty.
Brak zatem w aktach administracyjnych sprawy pełnego materiału dowodowego pozwalającego na pewne ustalenie wysokości zapłaconych rat oraz terminu ich uiszczenia, co było podstawą do zastosowania przez organ odwoławczy, rozpatrujący odwołanie od decyzji wygaszającej zezwolenia na sprzedaż alkoholu przepisu art. 138 § 2 Kpa. celem ustalenia podstawowego w tej sprawie faktu.
W stanie faktycznym niniejszej sprawy niewątpliwe jest, że podstawą faktyczną wydania decyzji wygaszającej posiadane przez skarżącą zezwolenia wskazaną przez organ I instancji był zarzut nieopłacenia w terminie drugiej raty ustalonej należności, gdy tymczasem skarżąca podnosiła, iż wpłata z dnia 3 czerwca 2009 r. była ostatnią, uiszczoną z wyprzedzeniem, płatnością z tytułu pozostałej należnej kwoty opłaty. W tej sytuacji, za trafne należy uznać stanowisko Sądu I instancji oraz organu, że brak w aktach administracyjnych dowodów pozwalających ustalić daty i wysokości wpłat ratalnych dokonanych przez E.O. na rachunek Gminy K., w szczególności brak dowodu uiszczenia pierwszej raty, uzasadnia uchylenie decyzji i przekazanie sprawy organowi i instancji do ponownego rozpatrzenia celem uzupełnienia materiału dowodowego i ustalenia okoliczności podstawowych dla rozstrzygnięcia podejmowanego na podstawie art. 18 ust. 12 pkt 5 uwtipa.
Jako nieporozumienie należy ocenić stanowisko kasatora, który zarzuca Sądowi zaakceptowanie faktu rozpoznania sprawy przez SKO na podstawie dowodów nieznanych skarżącej, dołączonych z innej sprawy i prowadzenie postępowania wyjaśniającego bez udziału skarżącej. W tym miejscu trzeba stwierdzić, że wywody Sądu I instancji jasno obrazują, iż u podstaw zaskarżonego wyroku i kontrolowanej decyzji legła zasada ochrony praw skarżącej nierespektowana w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, a nie odwoławczym. Jak wynika z analizy kontrolowanej przez WSA decyzji, SKO powołując się na znane mu z urzędu, a przedstawione w innej prowadzonej przez SKO sprawie, dowody dotyczące dokonywanych przez skarżącą na rachunek Gminy K. wpłat, nie wyprowadzało z tego faktu żadnych niekorzystnych dla skarżącej skutków, a wręcz stwierdziło, że tego rodzaju dowody winny znajdować się w aktach sprawy z wniesionego odwołania.
Powyższe rozumowanie organu odwoławczego słusznie ocenił Sąd I instancji jako zgodne z prawem i uzasadnione. Jak trafnie podkreślał WSA, akta administracyjne muszą dokumentować bez wątpliwości dokonane przez skarżącą wpłaty kolejnych rat za zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych, a braki w tym zakresie prowadzą do konieczności uzupełnienia materiału dowodowego w zakresie, który przekracza dopuszczalne granice uzupełniającego postępowania dowodowego przed organem II instancji.
Nie ulega również kwestii, iż prawidłowa jest ocena Sądu I instancji, iż kontrolowana przezeń decyzja, niezależnie od naruszenia przepisów art. 77 § 1 i art. 107 § 3 Kpa., winna była zostać uchylona na zasadzie art. 138 § 2 Kpa. z uwagi na naruszenie podstawowej zasady postępowania administracyjnego jaką jest zapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu. Działanie organu, w którym nie zawiadamia się strony o wszczęciu z urzędu postępowania zmierzającego do wygaszenia prawa przyznanego inną decyzją, odmawiając jej w ten sposób prawa udziału w tym postępowaniu, nosi znamiona rażącego naruszenia prawa procesowego. Brak możliwości stwierdzenia nieważności obarczonej taką wadą decyzji w postępowaniu odwoławczym pozostaje bez wpływu na wynik kontrolowanej sprawy, w której organ odwoławczy prawidłowo, jak trafnie uznał WSA, uchylił wadliwą decyzję, przekazując sprawę organowi do ponownego rozpoznania.
Co należy również podkreślić, Sąd I instancji wystarczająco jasno wyjaśnił motywy jakimi kierował się wydając zaskarżone orzeczenie na podstawie akt sprawy, a zupełność i jasność uzasadnienia nie pozostawia wątpliwości, co czyni niezasadnym zarzut naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.