Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. wyrokiem z dnia 12 stycznia 2012 r., o sygn. akt III SA/Wr 406/11, oddalił skargę B. Sp. z o.o. w W. na czynność materialno-techniczną Naczelnika Urzędu Celnego w L. z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] w przedmiocie wyrejestrowania automatów do gier o niskich wygranych z Krajowego Rejestru automatów do gier.
Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.
Zawiadomieniem z dnia [...] marca 2011 r. (nr [...]) Naczelnik Urzędu Celnego w L. poinformował B. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (zwaną dalej skarżącą lub spółką), że w związku z wygaśnięciem w dniu [...] listopada 2010 r. decyzji pierwotnej z dnia [...] listopada 2004 r. o numerze [...] udzielającej skarżącej zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa [...], zgodnie z treścią § 10 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 czerwca 2003 r. w sprawie warunków urządzania gier i zakładów wzajemnych (Dz. U. Nr 102, poz. 946 ze zm.; dalej: rozporządzenie z 2003 r.), z datą [...] listopada 2010 r. (tj. 6 lat od daty doręczenia decyzji pierwotnej) wyrejestrowano w systemie KRAG 6 automatów do gier o niskich wygranych.
Pismem z dnia [...] kwietnia 2011 r. skarżąca Spółka wezwała Naczelnika Urzędu Celnego w L. do usunięcia naruszenia prawa, wskazując przede wszystkim na błędną, oderwaną od przepisów zawartych w ustawie o grach i zakładach wzajemnych z 1992 r., wykładnię § 10 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 czerwca 2003 r. w sprawie warunków urządzania gier i zakładów wzajemnych. Zdaniem Spółki dopuszczalna jest jedynie taka wykładnia, na mocy której "akt rejestracji" jest niezależny od "aktu zezwolenia", a obowiązek posiadania zezwolenia jest jedynie warunkiem określającym zdolność wnioskodawcy do uzyskania rejestracji i eksploatowania automatu na warunkach określonych w zezwoleniu.
Natomiast wygaśnięcie rejestracji automatu następuje jedynie wówczas, gdy wygasa "jedyne" zezwolenie operatora lub "ostatnie", jakie on posiada, a co najmniej ostatnie ujawnione w GL-2 (po skutecznej zmianie miejsca eksploatacji automatu).
W odpowiedzi na powyższe pismo, Naczelnik Urzędu Celnego w L. nie znalazł podstaw do cofnięcia swojej czynności wyrejestrowania automatów.
W skardze na czynność materialno – techniczną Naczelnika Urzędu Celnego w L. z dnia [...] marca 2011 r. w przedmiocie wyrejestrowania automatów do gier o niskich wygranych, strona skarżąca powtórzyła argumenty zawarte w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, podkreślając raz jeszcze, że strona skarżąca złożyła zgłoszenia przemieszczenia przedmiotowych automatów (druki GL-2), a organy celne zaakceptowały prawidłowość tych zgłoszeń stosownymi postanowieniami.
Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie szczegółowo odnosząc się do zarzutów skarżącej. W uzasadnieniu podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko podkreślając, że w odniesieniu do automatów o niskich wygranych, które uzyskały poświadczenie rejestracji w oparciu o zezwolenie organ zgromadził dodatkowe dokumenty i informacje w celu dokładnego wyjaśnienia statusu tych automatów. Wskazał, że po dniu [...] listopada 2010 r. w odniesieniu do spornych sześciu automatów strona skarżąca nie składała zgłoszeń przemieszczenia (GL-2) tych automatów do punktów gier objętych innym zezwoleniem. W przypadku czterech automatów ([...], [...], [...] i [...]) spółka przed wygaśnięciem zezwolenia dokonała czasowego zawieszenia ich eksploatacji, natomiast w przypadku dwóch automatów ([...] i [...] czasowe zawieszenie ich eksploatacji nastąpiło już po dniu wygaśnięcia zezwolenia, jednak w tym czasie nie zgłaszano przemieszczeń (GL-2).
Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. wyrokiem z dnia 12 stycznia 2012 r., o sygn. akt III SA/Wr 406/11, oddalił skargę.
Sąd I instancji w pierwszej kolejności wskazał na przepisy regulujące prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie gier losowych, zakładów wzajemnych i gier na automatach o niskich wygranych, tj. przepisy ustawy z dnia 29 lipca 1992 r., ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 ze zm.; dalej: ustawa z dnia 19 listopada 2009 r.) oraz rozporządzenia z 2003 r.
Dalej WSA stwierdził, że z treści przepisów ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. oraz rozporządzenia z 2003 r. wynika – wbrew stanowisku zaprezentowanemu przez organ, iż możliwa jest dalsza eksploatacja automatu o niskich wygranych po jego przemieszczeniu do innego zezwolenia, pomimo wygaśnięcia zezwolenia pierwotnego, jednakże pod warunkiem zgłoszenia zamiaru przemieszczenia przed wygaśnięciem zezwolenia, na podstawie którego jest prowadzona aktualnie działalność oraz przy założeniu, że sześcioletni okres ważności rejestracji automatu jeszcze nie upłynął.
Sąd I instancji podniósł, że z akt sprawy wynikało, że przedmiotowe automaty do gier nie były przemieszczane do innego ważnego zezwolenia. Strona skarżąca twierdząc natomiast ogólnikowo, że sporne automaty zostały przeniesione do innego ważnego zezwolenia, nie przedłożyła, ani na etapie postępowania administracyjnego, ani też sądowoadministracyjnego, żadnych dokumentów na potwierdzenie tego faktu. Dokumentami takimi byłyby np. druki GL-2, z których wynikałoby przemieszczenie automatów do innego zezwolenia przed wygaśnięciem zezwolenia pierwotnego. Strona skarżąca nie zaprzeczyła też takim ustaleniom faktycznym organu, nie zajęła bowiem w stosunku do nich żadnego stanowiska. Wskazano przy tym należy, że zgodnie z § 12 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 czerwca 2003 r. w sprawie warunków urządzania gier i zakładów wzajemnych, podmiot prowadzący gry jest obowiązany przechowywać aktualne poświadczenia rejestracji wszystkich użytkowanych automatów i urządzeń do gier w miejscu ich eksploatowania i użytkowania oraz do umieszczenia na automacie lub urządzeniu do gier numeru rejestracji, w sposób uniemożliwiający jego usunięcie.
W konsekwencji zatem strona skarżąca, mając obowiązek przechowywania stosownych dokumentów, mogła z łatwością udowodnić fakt przeniesienia przedmiotowych automatów do innego zezwolenia i tym samym wykazać, że czynność materialno – techniczna Naczelnika Urzędu Celnego była bezskuteczna. Skoro zatem strona skarżąca nie wykazała, że przedmiotowe automaty zostały przeniesione do innego zezwolenia przed wygaśnięciem zezwolenia pierwotnego, tym samym należało uznać zaskarżoną czynność materialno - techniczną za prawidłową.
W konkluzji Sąd I instancji stwierdził, że w pełni podziela zarzuty skarżącej dotyczące możliwości eksploatacji automatu do gier o niskich wygranych po jego przemieszczeniu do innego zezwolenia przed wygaśnięciem zezwolenia pierwotnego. W rozpoznawanej sprawie strona skarżąca nie wykazała jednak, że takie przeniesienie nastąpiło.
Skarżąca wystąpiła ze skargą kasacyjną od wyroku Sądu I instancji, zaskarżając ten wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270; dalej: p.p.s.a.), tj.:
- 1) art. 3 § 2 pkt 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 122 i art. 187 § 1 Ordynacji podatkowej poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy powołanych wyżej przepisów poprzez ustalanie statusu spornych automatów do gier o niskich wygranych na podstawie jedynie szczątkowych danych, a nie kompletu akt rejestrowych tych automatów, z których jednoznacznie wynika, że automaty te zostały przed wygaśnięciem zezwolenia pierwotnego skutecznie przemieszczone i objęte innymi zezwoleniami, zaś zawieszenie ich eksploatacji (przeniesienie na magazyn) nastąpiło już po tym przemieszczeniu;
- 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 54 § 2 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organ powołanego wyżej przepisu poprzez nieprzekazanie Sądowi kompletnych akt sprawy, której istotą sporu jest status określonych automatów do gier o niskich wygranych i ich historia, a jedynie szczątkowych, wybiórczych dokumentów dotyczących akt rejestrowych tych automatów;
Wraz ze skargą kasacyjną skarżąca złożyła kopie akt rejestrowych automatów do gier objętych niniejszym sporem (wnioski GL-1 oraz zgłoszenia GL-2).
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Naczelnik Urzędu Celnego w L. wniósł o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie kosztów sądowych wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. zasadą jest, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze pod rozwagę nieważność postępowania - z przyczyn enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a.
Zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2009r., sygn. akt II GPS 5/09, odstępstwo od zasady związania granicami skargi kasacyjnej przewiduje też art. 189 p.p.s.a. Przepis ten stanowi m.in., że jeżeli skarga ulegała odrzuceniu Naczelny Sąd Administracyjny uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę. Jak wskazano w powołanej uchwale "z jednoznacznej treści art. 189 p.p.s.a. wynika nakaz badania z urzędu przez Naczelny Sąd Administracyjny, czy przed wojewódzkim sądem administracyjnym prawidłowo nadano sprawie bieg, tzn. czy w sprawie nie zachodzą przesłanki odrzucenia skargi (...). Badanie dopuszczalności skargi pod kątem wskazanym w art. 189 p.p.s.a. nie jest związane zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej".
W tym stanie rzeczy skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego nie mógł nie wziąć z urzędu pod uwagę faktu, że wniesiona do sądu administracyjnego skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a., to jest z powodu niewyczerpania środków zaskarżenia.
Z jednolitej linii orzecznictwa NSA wynika, że stwierdzenie utraty ważności poświadczenia rejestracji automatu następuje w formie decyzji administracyjnej (v. postanowienie NSA z 13 czerwca 2013 r. sygn. akt II GSK 2381/11 - i powołany tam szereg orzeczeń).
Przyjęcie tego poglądu było wynikiem analizy znaczenia prawnego zarówno rejestracji automatu do gier na podstawie § 9 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r., jak i wydania "poświadczenia rejestracji" w rozumieniu § 10 ust. 1–3 wskazanego aktu wykonawczego, a także wykładni instytucji utraty ważności "poświadczenia rejestracji" (§ 10 ust.
4) w porównaniu z instytucją cofnięcia rejestracji automatu (§ 14 ust. 5). Z art. 36 ust. 1, art. 15b ust. 4 i 4a oraz art. 32 ust. 1 i art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. wynika, że eksploatować automaty do gier mogą tylko podmioty posiadające stosowne zezwolenie, ale w zezwoleniu tym nie są określone konkretne automaty, które będą używane przy korzystaniu z zezwolenia. Podmioty mające zezwolenie mogą eksploatować tylko te automaty, które zostały dopuszczone do eksploatacji przez właściwego naczelnika urzędu celnego, a właściwy organ dopuszcza do eksploatacji tylko te automaty, które mają właściwą opinię upoważnionej jednostki badającej.
Zgodnie z § 8 i 8a rozporządzenia z 2003 r. punktem wyjścia do dopuszczenia do eksploatacji automatu do gier o niskich wygranych jest uzyskanie opinii technicznej o automacie, wydanej przez jednostkę badającą, upoważnioną przez Ministra Finansów. W ramach badania i oceny cech technicznych urządzenia jednostka sprawdza także, czy na automacie jest umieszczona informacja o zezwoleniu na prowadzenie gier, o którym mowa w art. 24 ust. 1b ustawy o grach i zakładach wzajemnych. Należy zatem wnioskować, że pozytywną opinię dostanie tylko taki automat, który oprócz innych cech technicznych jest zaopatrzony w informację, że będzie eksploatowany w ramach konkretnego i ważnego zezwolenia.
Następnie podmiot posiadający pozytywną opinię o automacie i posiadający zezwolenie na prowadzenie gier składa wniosek o dokonanie rejestracji automatu, dołączając do niego opinię techniczną i kopię zezwolenia. Zgodnie z § 7 i § 9 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r. naczelnik urzędu celnego dokonuje rejestracji automatu. Sama rejestracja, a więc wprowadzenie automatu do stosownego rejestru KRAG, jest tylko czynnością techniczną i strona nie jest powiadamiana o jej dokonaniu. Prawnym rezultatem tej czynności technicznej jest natomiast wydanie przez naczelnika urzędu celnego dokumentu "poświadczenia rejestracji" poprzez dokonanie potwierdzenia rejestracji na wniosku. "Poświadczenie rejestracji" zawiera dane konkretnego automatu, numer rejestracji oraz datę ważności (§ 10 ust. 1, 2 i 3). Wystawienie tego dokumentu ma doniosłe znaczenie prawne, bowiem zgodnie z § 10 ust. 2 rozporządzenia z 2003 r. "poświadczenie rejestracji" stwierdza uprawnienie określonego podmiotu do wprowadzenia do eksploatacji i użytkowania wymienionego w nim automatu przez okres 6 lat.
Podmiot posiadający zezwolenie na działalność w zakresie gier i posiadający automat spełniający wymagania techniczne ma prawo eksploatować ten automat dopiero wówczas, gdy uzyska "poświadczenia rejestracji" wystawione przez uprawniony organ administracji publicznej. Bez "poświadczenia rejestracji" konkretnego automatu wnioskodawca, choćby miał zezwolenie i posiadał automat spełniający wymagania techniczne, nie ma uprawnienia do jego eksploatacji.
Zatem omawiany dokument, potwierdzając dokonanie rejestracji (po spełnieniu wymogów przez wnioskodawcę i automat), w istocie stanowi o uprawnieniu wnioskodawcy do eksploatacji automatu. Oceniając naturę prawną samego "poświadczenia rejestracji", uznać należy, że ma ono charakter decyzji administracyjnej o charakterze deklaratoryjnym (potwierdzającym) posiadanie uprawnienia do eksploatacji automatu.
Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie podziela zarówno pogląd prawny, jak i argumentację prawną zawartą w przywołanych postanowieniach NSA. Zauważa ponadto, że skoro "poświadczenie rejestracji" jest decyzją administracyjną, to taką samą formę prawną powinna przybrać "utrata ważności poświadczenia rejestracji". Z § 10 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia z 2003 r. (zgodnie z którym poświadczenie rejestracji traci ważność wraz z wygaśnięciem zezwolenia, o którym mowa w art. 24 ust. 1b ustawy o grach i zakładach wzajemnych w związku z § 10 ust. 2 cyt. rozporządzenia) wynika bowiem, że utrata ważności poświadczenia rejestracji to utrata uprawnień określonego podmiotu do eksploatacji i użytkowania automatu do gier.
Z § 10 ust. 4 rozporządzenia z 2003 r. wynika, że poświadczenie rejestracji może stracić ważność także przed upływem okresu, na jaki zostało wydane, w okolicznościach określonych w powołanym przepisie. Utrata ważności "poświadczenia rejestracji" oznacza utratę uprawnienia do eksploatacji automatu, którego ono dotyczyło, przyznanych decyzją administracyjną. Okoliczności wymienione w § 10 ust. 4 rozporządzenia z 2003 r. mogą być sporne, co dodatkowo wzmacnia pogląd, że okoliczności te muszą być ustalone w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez organ właściwy do wydania "poświadczenia rejestracji", a stwierdzenie ich skutku w postaci utraty ważności "poświadczenia rejestracji" także musi przyjąć charakter decyzji administracyjnej. Decyzja ta w istocie stanowi jednostronne rozstrzygnięcie organu administracji publicznej o utracie posiadanego dotychczas uprawnienia do eksploatacji automatu.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym zgadza się także z argumentacją składów poprzednio rozstrzygających ten problem prawny, że normodawca nie jest konsekwentny w stosowanej w rozporządzeniu terminologii. Zgodnie bowiem z § 10 ust. 4 pkt 2 lit. b) rozporządzenia z 2003 r. "poświadczenie rejestracji" traci ważność także w sytuacji określonej w § 14 ust. 5, tj. cofnięcia rejestracji po stwierdzeniu niezgodności stanu automatu z warunkami rejestracji. W omawianej sytuacji wadliwy automat zostaje usunięty z systemu KRAG, a w praktyce organów "cofnięcie poświadczenia rejestracji" w tym przypadku przybiera formę decyzji administracyjnej. Nie ma racjonalnych podstaw, by uznać, że utrata ważności poświadczenia, skutkująca utratą uprawnienia do eksploatacji automatu, następuje w formie decyzji tylko w razie utraty ważności tego poświadczenia w przypadku cofnięcia rejestracji. Zgodnie z § 10 ust. 5 rozporządzenia z 2003 r. uprawniony, którego "poświadczenie rejestracji" utraciło ważność, zwraca je naczelnikowi urzędu celnego.
W świetle powyższego uznać należy, że zarówno wtedy, kiedy wnioskodawca utracił uprawnienie do prowadzenia działalności (jego zezwolenie wygasło), jak i wtedy, kiedy automat utracił właściwe cechy techniczne, organ powinien stwierdzić utratę ważności "poświadczenia rejestracji" i zobowiązać do jego zwrotu. Właściwą formą działania organu jest decyzja administracyjna, bowiem chodzi w istocie o stwierdzenie utraty uprawnienia, które to uprawnienie wiązało się z posiadaniem ważnego "poświadczenia rejestracji" automatu.
Konkludując ten wątek rozważań Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zaskarżone do Sądu I instancji "pismo" - to decyzja administracyjna stwierdzająca utratę ważności poświadczenia rejestracji. Przesądzenie przez Naczelny Sąd Administracyjny, iż przedmiotem skargi do Sądu I instancji jest decyzja administracyjna ma ten skutek, że wyrejestrowanie automatu z KRAG, o którym w niej mowa, jest jednym z elementów tej decyzji, który będzie podlegał ocenie przy ponownym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy przez organ odwoławczy. Naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego byłoby w tej sytuacji wyrażenie poglądu przez sąd administracyjny.
Nie budzi przy tym wątpliwości, że zaskarżona decyzja została wydana przez organ I instancji. Niedopuszczalność skargi, o której mowa w art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. obejmuje m.in. sytuację, gdy skarga zostanie wniesiona bez wyczerpania środków zaskarżenia. Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W myśl natomiast art. 52 § 2 p.p.s.a. przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie.
Jak to już wyjaśniono stwierdzenie, że skarga podlegała odrzuceniu obliguje Naczelny Sąd Administracyjny do uchylenia zaskarżonego wyroku w formie postanowienia i odrzucenia skargi na podstawie art. 189 p.p.s.a.
Z tych też względów orzeczono jak w sentencji postanowienia.