Uzasadnienie
I
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, wyrokiem objętym skargą kasacyjną, oddalił skargę J.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] października 2019 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zezwolenia na lokalizację przyłącza wodociągowego w pasie drogowym.
Sąd orzekał w następującym stanie sprawy.
Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. wydaną na podstawie m.in. art. 40 ust. 1, 2, 3, 5, 10, 11, 13, 16 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. 2017 r., poz. 2222 ze zm.) zezwolił skarżącemu na umieszczenie przyłącza wodociągowego w gminnej drodze publicznej oraz ustalił opłatę roczną za 2018 r., za 2019 r. i lata następne za umieszczenie urządzeń w pasie drogowym.
Powyższa decyzja stała się ostateczna.
Wnioskiem z dnia 6 maja 2019 r. skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji w części dotyczącej ustalenia opłaty rocznej za rok 2018 oraz za 2019 r. i lata następne.
Decyzją z dnia [...] października 2019 r. SKO w Szczecinie na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096; dalej: kpa) w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy o drogach publicznych oraz art. 2 pkt 6 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1152), odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. Organ stwierdził, że przedmiotowa decyzja uwzględniała wniosek strony z dnia 14 marca 2018 r., w którym wnioskodawca wyraźnie sformułował cel zajęcia pasa drogowego. Organ rozpatrujący wniosek był nim związany.
Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę na powyższą decyzję wskazał, że podstawą prawną spornej decyzji Wójta jest art. 40 ust. 2 pkt 2, ust. 6 oraz ust. 10 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z art. 40 ust. 1 cyt. ustawy zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. W myśl art. 40 ust. 2 pkt 2 zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę (ust. 3). Szczegółowy sposób ustalenia opłaty, uzależniony od celu zajęcia, regulują przepisy art. 40 ust. 4-6 ustawy o drogach publicznych. Obowiązkiem ustalenia opłaty w drodze decyzji administracyjnej obciążył ustawodawca zarządcę drogi, przy udzielaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (ust. 11).
Dalej Sąd wskazał, że skarżący jako ubiegający się o przyłączenie nieruchomości do sieci, zobowiązany do budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego posiadał interes prawny do wystąpienia z wnioskiem do zarządcy drogi o zajęcie pasa drogowego w ww. celu. Wniosek, z którym wystąpił został rozpoznany zgodnie z jego brzmieniem, czego konsekwencją było wydanie przez Wójta spornej decyzji. Natomiast w ocenie skarżącego obciążenie go opłatą roczną za lata 2018, 2019 i następne jest bezprawne i w sposób rażący narusza prawo, a co za tym idzie decyzja w tym zakresie jest nieważna, a swój zarzut strona wywiodła z definicji przyłącza wodociągowego zawartego w art. 2 pkt 6 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków.
Sąd wskazał, że definicja przyłącza wodociągowego nie zawiera jakichkolwiek elementów normatywnych, nawiązujących choćby do granic nieruchomości gruntowej ani do kryteriów bądź przesłanek prawnorzeczowych; nie posługuje się również żadnym elementem pośrednim, takim jak studzienka w przypadku definicji przyłącza kanalizacyjnego. Sąd Najwyższy w uchwale 7 sędziów z dnia 22 czerwca 2017 r., sygn. akt SZP 2/16, przyjął tezę, że przyłączem wodociągowym w rozumieniu art. 2 pkt 6 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków jest przewód łączący sieć wodociągową z wewnętrzną instalacją wodociągową w nieruchomości odbiorcy usług na całej swojej długości.
Sąd stwierdził, że podstawą stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na rażące naruszenie prawa nie może być odmienna interpretacja przepisu prawa, na podstawie którego wydany został zaskarżony akt, a jedynie oczywista sprzeczność treści decyzji z normą ukonstytuowaną tym przepisem, tak przy braku wykazania naruszenia prawa w takim znaczeniu, powyżej zacytowana wykładnia pojęcia przyłącze wodociągowe dodatkowo uprawnia, w ocenie Sądu, do akceptacji stanowiska organu zawartego w zaskarżonej decyzji, iż nie było podstaw do uznania, że decyzja Wójta z dnia [...] czerwca 2018 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa.
W podstawie prawnej wyroku Sąd powołał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.; dalej: ppsa).
II
Skargę kasacyjną wniósł J.S. zarzucając zaskarżonemu wyrokowi
I. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy o drogach publicznych przez błędne przyjęcie, że przyłącze wodociągowe stanowi “urządzenie" infrastruktury technicznej, którego umieszczenie w pasie drogowym wymaga zezwolenia zarządcy drogi wydanego w drodze decyzji administracyjnej oraz uiszczania z tego tytułu opłat rocznych;
II. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 ppsa poprzez oddalenie przez WSA skargi, w sytuacji gdy decyzja SKO została wydana z naruszeniem art. 75 § 1 i art. 77 § 1 kpa uzasadniającym jej uchylenie ze względu na błędne ustalenie przez organy stanu faktycznego w sprawie przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 2 ppsa.
Podnosząc te zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, a także o zasądzenie kosztów postępowania, zgodnie z obowiązującymi przepisami. Wezwany do usunięcia braku skargi kasacyjnej skarżący pismem z dnia 4 grudnia 2020 r. zrzekł się rozprawy.
III
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie.
Przed odniesieniem się do jej zarzutów niezbędnym jest przedstawienie istotnych elementów stanu faktycznego sprawy. Skarżący wnioskiem z dnia 14 marca 2018 r. wystąpił o wydanie zezwolenia na czasowe zajęcie pasa drogowego w związku z wykonaniem w pasie drogowym robót budowlanych. Czas zajęcia pasa drogowego został określony na 4 dni (od 6 kwietnia 2018 r. do 9 kwietnia 2018 r.). Decyzją z dnia 5 kwietnia 2018 r. Wójt Gminy [...] zezwolił na czasowe zajęcie pasa drogowego we wskazanym terminie i ustalił opłatę za zajęcie pasa w wysokości 9,60 zł. Decyzja ta jest ostateczna. Wnioskiem z tej samej daty, który wpłynął do Urzędu Gminy 28 maja 2018 r. skarżący wystąpił o wydanie zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami albo potrzebami ruchu drogowego. Ostateczną decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. Wójt Gminy [...] zezwolił na umieszczenie przyłącza wodociągowego w gminnej drodze publicznej i ustalił opłatę "za umieszczenie urządzenia" za rok 2018 oraz 2019 i następne. Również i ta decyzja jest ostateczna.
Postępowanie administracyjne w tej sprawie zainicjował wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji zezwalającej na umieszczenie przyłącza wodociągowego (we wniosku podano błędną datę decyzji – 22 czerwca zamiast [...] czerwca) w części dotyczącej ustalenia opłaty rocznej za rok 2018 oraz 2019 i następne, z powodu rażącego naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa. We wniosku wskazano także na art. 2 pkt 6 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. W świetle przytoczonych okoliczności niesporne pozostaje zarówno to, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zostało wszczęte na wniosek strony, jak i to, że wniosek ten precyzyjnie określał żądanie (stwierdzenie nieważności decyzji w części ustalającej opłatę).
Przenosząc te uwagi na zarzuty skargi kasacyjnej zauważyć należy, iż w podstawie kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 2 ppsa skarżący zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art.145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w związku z art.151 ppsa poprzez oddalenie skargi "w sytuacji, gdy decyzja SKO została wydana z naruszeniem art. 75 § 1 i art. 77 § 1 kpa". Z uzasadnienia tego zarzutu wynika, że zaniechanie organu polegało na niepodjęciu działań dla ustalenia czy nie zachodziła inna przesłanka do stwierdzenia nieważności decyzji określona w art. 156 § 1 pkt 3 kpa, skoro skarżący był w "posiadaniu zezwolenia" na przeprowadzenie robót budowlanych. Zarzut ten jest całkowicie chybiony.
Zgodnie z art. 157 § 2 kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W tej sprawie, jak już wskazano, postępowanie zostało wszczęte na wniosek strony. W orzecznictwie NSA podkreśla się, że wobec jednoznacznej treści art. 157 § 2 kpa, który daje możliwość wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji również na żądanie strony, wniosek inicjujący takie postępowanie wyznacza jednocześnie jego ramy, zakreślając również jego przedmiot. Organ administracji jest tym żądaniem związany, gdyż to wnioskodawca określa przedmiot swojego żądania i nim rozporządza.
Wobec tego organ nie tylko nie był zobowiązany, ale przede wszystkim nie był uprawniony do poszukiwania innych wad kwalifikowanych objętej wnioskiem części ostatecznej decyzji. Na marginesie zatem jedynie należy zauważyć, że w sprzeczności z przepisami ustawy o drogach publicznych jest utożsamianie przez skarżącego decyzji zezwalającej na prowadzenie robót w pasie drogowym (art. 40 ust. 2 pkt 1) z decyzją wydaną na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 2 tej ustawy. Pierwszy z powołanych przepisów stanowi, że zezwolenie, o którym mowa w ust. 1 dotyczy prowadzenia robót w pasie drogowym. Zgodnie natomiast z art. 40 ust. 2 pkt 2 zezwolenie, o którym mowa w ust. 1 dotyczy umieszczenia w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego.
Decyzja zezwalająca na prowadzenie robót drogowych, co należy wyraźnie podkreślić, nie zwalnia z obowiązku uzyskania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, jeżeli takie mają być umieszczone w pasie drogowym. Tak samo jak zezwolenie na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego nie uprawnia do prowadzenia robót w pasie drogowym (czasowe zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenie robót budowlanych).
W ramach podstawy kasacyjnej, o której stanowi art. 174 pkt 1 ppsa skarżący zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 40 ust.2 pkt 2 ustawy o drogach publicznych poprzez jego błędne zastosowanie. Przepis ten, jak już wskazano odnosi się do obowiązku uzyskania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Niewątpliwie stanowił on podstawę decyzji ostatecznej w części dotyczącej zezwolenia na umieszczenie przyłącza wodociągowego w pasie drogowym. Niemniej jednak skarżący nie domagał się stwierdzenia nieważności tej części decyzji.
Stosownie do art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej. Zgodnie natomiast z art. 40 ust. 3 omawianej ustawy za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę. Wysokość opłaty została określona w kolejnych jednostkach redakcyjnych art. 40 ustawy o drogach publicznych, a sposób jej obliczenia uzależniony jest m.in. od celu, dla którego nastąpiło zajęcie pasa drogowego.
Nie powinno budzić wątpliwości, że w sytuacji, w której ustawodawca unormował sposób ustalenia opłaty możliwym jest kwestionowanie decyzji w części ustalającej opłatę, w tym żądanie stwierdzenia jej nieważności. W tej sprawie jak już wskazano postępowanie nadzwyczajne wszczęto z wniosku skarżącego, w którym precyzyjnie określił swoje żądanie. Kwestionując wyrok Sądu I instancji w skardze kasacyjnej nie powołano żadnego wzorca kontroli, który pozostawałby w związku z zakresem prowadzonego postępowania nadzwyczajnego.
Przepisy ustalające opłatę, jak już wskazano, to art. 40 ust. 3 ustawy o drogach publicznych i następne jednostki redakcyjne art. 40 tej ustawy. Żaden z tych przepisów nie został powołany w podstawach kasacyjnych.
Oczywiście istnieje związek pomiędzy obowiązkiem uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, o którym mowa w art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, a zastosowaniem art. 40 ust. 3 tej ustawy. Niemniej jednak w tej sprawie skarżący nie domagał się stwierdzenia nieważności decyzji w części zezwalającej na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia przyłącza wodociągowego.
Z przedstawionych powodów NSA na podstawie art. 184 ppsa orzekł jak w sentencji.