Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 21 listopada 2014 r., sygn. akt V SA/Wa 580/14, oddalił skargę S.F. na rozstrzygnięcie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] listopada 2013 r. w przedmiocie przyznania pomocy finansowej ze środków unijnych.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
Skarżący S.F. złożył do Z. Oddziału Regionalnego ARiMR wniosek o przyznanie prawa pomocy w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.
Pismem z dnia [...] listopada 2013 r. Z. Oddział Regionalny ARiMR odmówił przyznania skarżącemu pomocy finansowej w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, ze względu na zaistnienie okoliczności określonych w § 18 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 lipca 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. Nr 139, poz. 883; dalej:,,rozporządzenie’’).
W uzasadnieniu wskazał, że skarżący pomimo wezwania organu z dnia 18 września 2013 r. do usunięcia w terminie 21 dni, nieprawidłowości i braków złożonego wniosku o przyznanie pomocy, nie usunął żądanych braków i nieprawidłowości w postaci szeregu istotnych dla rozpoznania wniosku dokumentów i oświadczeń. Uchybienie to, zdaniem organu, skutkowało odmową przyznania pomocy zgodnie z § 18 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia.
Skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa i ponownego rozpatrzenia wniosku.
ARiMR, pismem z 25 lutego 2014 r. stwierdziła, że nie doszło do naruszenia prawa w przedmiocie odmowy przyznania pomocy, w związku z czym brak jest podstaw do zmiany rozstrzygnięcia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę S.F. wskazał, że stosownie do § 18 ust. 3 rozporządzenia jeżeli wniosek o przyznanie pomocy zawiera inne niż określone w § 18 ust. 1, 1a, 2 rozporzadzenia, nieprawidłowości lub braki, Agencja wzywa wnioskodawcę, w formie pisemnej, do ich usunięcia w terminie 21 dni od dnia doręczenia wezwania. Jeżeli wnioskodawca, pomimo wezwania do usunięcia nieprawidłowości lub braków nie usunął w terminie żadnych nieprawidłowości lub braków, Agencja nie przyznaje pomocy, o czym informuje wnioskodawcę, w formie pisemnej, podając przyczyny nieprzyznania pomocy (§ 18 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia).
Sąd I instancji stwierdził, że pismem z dnia 18 września 2013 r. wezwano skarżącego do uzupełnienia braków wskazanych w 11 punktach oraz skorygowania zapisów wniosku w 16 punktach - terminie 21 dni kalendarzowych. Poinformowano skarżącego, że w przypadku niedostarczenia żadnych brakujących dokumentów czy wyjaśnień, nastąpi odmowa przyznania pomocy. Wezwanie doręczone zostało skarżącemu w trybie tzw. doręczenia zastępczego określonego w art. 44 k.p.a. - na wskazany we wniosku adres do korespondencji, tj. K. [...], [...] S. - w dniu 7 października 2013 r. Skarżący nie informował organu na etapie weryfikacji wniosku o jakiejkolwiek zmianie adresu do korespondencji.
Sąd przypomniał, że stosownie do treści wymienionego powyżej przepisu, w razie niemożności doręczenia pisma przez pocztę w sposób wskazany w art. 42 i art. 43, operator pocztowy przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej (§ 1 pkt 1). Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (§ 2).
Z kolei w przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości jej odbioru w terminie nie dłuższym niż 14 dni od daty pierwszego zawiadomienia (§ 3). Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (§ 4). Korespondencja zawierająca wezwanie skarżącego do uzupełnienia braków wniosku o przyznanie pomocy była - zgodnie z omawianą regulacją k.p.a. - dwukrotnie awizowana, a 14 dniowy termin odbioru korespondencji upływał z dniem 7 października 2013 r. W świetle powyższego, zdaniem Sądu I instancji, skarżący nie może skutecznie podważać prawidłowości zastosowanego w sprawie doręczenia zastępczego, w tym także kwestionować poprawności adresu na który wysłane zostało wezwanie do uzupełnienia braków wniosku, ponieważ był on zgodny z adresem do korespondencji podanym przez samego skarżącego we wniosku.
Ponadto Sąd I instancji uznał, że w sprawie nie doszło do naruszenia § 17 ust. 2 rozporządzenia. Zdaniem Sądu, nie ma racji skarżący, że wniosek o przyznanie pomocy nie zawierał żadnych braków. Organ, wbrew twierdzeniom skarżącego, nie uzależnił przyznania wnioskowanej pomocy od dostarczenia dokumentów nieprzewidzianych w § 17 ust. 2 rozporządzenia. Wezwanie skarżącego z 18 września 2013 r. do uzupełnienia braków wniosku - w całym zakresie – w ocenie Sądu, zgodne było z § 17 ust. 2 rozporządzenia, który określa wykaz dokumentów (załączników) wymaganych do dołączenia do wniosku o przyznanie pomocy.
Wobec powyższego Sąd I instancji stwierdził, że wobec nieuzupełnienia żadnych braków i nieprawidłowości w terminie, pomimo prawidłowego wezwania do ich uzupełnienia, ARiMR stosownie do § 18 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia prawidłowo odmówiła przyznania skarżącemu wnioskowanej pomocy. W rozpoznawanej sprawie nie doszło do bezpodstawnej odmowy przyznania pomocy z naruszeniem art. 22 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, a organ wydając zaskarżone rozstrzygnięcie działał na podstawie i w granicach prawa.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł S.F. domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenia kosztów postępowania.
Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 44 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w przyjęciu przez Sąd I instancji, że w niniejszej sprawie miało miejsce prawidłowe doręczenie zastępcze wezwania do uzupełnienia braków formalnych wniosku o przyznanie pomocy w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich 2007-2013, kierowane na adres K. [...], [...] S., podczas gdy organ administracji będący nadawcą wezwania w chwili składania ww. wniosku przez S.F. (jak i w chwili wysyłki wezwania) dysponował prawidłowym adresem tj. ul. J. 38, [...] S., który to adres skarżący wskazywał wcześniej temu organowi, tj. ARiMR, w ramach rejestru producentów rolnych, jako adres właściwy do korespondencji. Tymczasem doręczenia zastępczego nie sposób uznać za skuteczne w przypadku braku faktycznego zamieszkiwania (przebywania) adresata pod adresem, na który zostało wysłane zostało, niepodjęte w terminie pismo.
W uzasadnieniu kasator podał, że na długo przed złożeniem wniosku podał Agencji właściwy dla siebie adres do korespondencji. Tym samym, jego zdaniem, w chwili składania wniosku, organ powinien stosować się do danych ujawnionych w rejestrze dotyczącym skarżącego. Przyznał, że we wniosku podał adres: K. 15, jednakże nie zaznaczył, że jest to adres korespondencyjny.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną ARiMR wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna jest bezzasadna.
Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej jako p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (której w niniejszej sprawie nie stwierdzono), a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wiąże się z kolei z koniecznością prawidłowego ich sformułowania w samej skardze przez powołanie konkretnych przepisów prawa, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu oraz innych jednostek redakcyjnych (por. postanowienie NSA z dnia 8 marca 2004 r., FSK 41/04), którym – zdaniem skarżącego – uchybił sąd wojewódzki, uzasadnienia ich naruszenia, a w przypadku zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wskazania, że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Kasacja nieodpowiadająca tym warunkom, a więc pozbawiona podstawowych elementów treściowych, uniemożliwia NSA ocenę jej zasadności. Sąd nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych (wyrok NSA z dnia 11 września 2012 r., II OSK 151/12, LEX nr 1219250).
Sąd uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu konkretnych przepisów prawa materialnego, czy też procesowego rzeczywiście zaistniały. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy zostały naruszone. Skarga kasacyjna jest środkiem zaskarżenia znacząco sformalizowanym. Aby mogła odnieść skutek w postaci jej uwzględnienia niezbędne jest jej sporządzenie w sposób zgodny z regułami ją normującymi, w szczególności podstawy kasacyjne muszą być tak skonstruowane, ażeby była możliwość odniesienia się poprzez ich treść do zaskarżonego orzeczenia.
Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Przytoczenie powyższych zasad sporządzania skargi kasacyjnej było konieczne, albowiem skarga kasacyjna w niniejszej sprawie nie spełnia tych wymagań. W jedynym zarzucie skargi kasacyjnej, został wskazany jako naruszony art. 44 k.p.a., który składa się z czterech paragrafów, normujących poszczególne czynności oraz ich skutki prawne (§ 4) przy dokonywaniu tzw. doręczenia zastępczego. Brak sprecyzowania, która z norm została naruszona nie pozwala na samodzielną konkretyzację, a następnie ocenę tego zarzutu w ramach kontroli instancyjnej dokonywanej przez NSA. Zarzut ten nie mógł zatem zostać z tych przyczyn uznany za skuteczny.
Na marginesie można dodać, że wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, S.F. we wniosku o przyznanie pomocy w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw" wskazał adres do korespondencji – i był to adres: K. 15, [...] S., a więc ten, pod który dokonano doręczenia wzywając go do usunięcia braków wniosku.
Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna jako bezzasadna, na podstawie art. 184 p.p.s.a. podlegała oddaleniu. O kosztach postanowiono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.