Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 25 kwietnia 2023 r., sygn. akt II GSK 681/20

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 25 lutego 2020 r., sygn. VI SA/Wa 2380/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej WSA w Warszawie), po rozpoznaniu skargi C. C. P. Sp. z o.o., z siedzibą w W. (dalej zwanej skarżącą lub spółką) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 9 września 2019 r., nr KOC/3515/Dr/19, w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 18 kwietnia 2019 r., nr ZDM/GKP/R/349/2019/K.

W stanie faktycznym sprawy, w dniu 15 lutego 2019 r., pracownicy Wydziału Kontroli Pasa Drogowego Zarządu Dróg Miejskich przeprowadzili kontrolę pasa drogowego w W., przy Al. J., w rej. nr [...], podczas której stwierdzono umieszczenie w nim reklamy o treści "F. W...." na nośniku oznaczonym nr [...], bez wymaganego przepisami ustawy zezwolenia zarządcy drogi.

W trakcie kontroli przeprowadzonych w dniach 20 oraz 28 lutego 2019 r. stwierdzono nielegalne funkcjonowanie reklamy o treści "T..,.", natomiast w trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu 06 marca 2019 r. stwierdzono nielegalne funkcjonowanie reklamy o treści "A....".

Prezydent m. st. Warszawy, decyzją z dnia 18 kwietnia 2019 r., nałożył na spółkę karę pieniężną w wysokości 1 302,84 zł za zajęcie pasa drogowego drogi wojewódzkiej Al. J. w rej. nr [...] w dniach 05 - 15 lutego 2019 r. poprzez umieszczenie w nim reklamy o treści "F. W....", w dniach 20 - 28 lutego 2019 r., poprzez umieszczenie w nim reklamy o treści "T....", w dniu 06 marca 2019 r., poprzez umieszczenie w nim reklamy o treści "A...." o powierzchni 1,68 m2, natomiast w dniach, 16 - 19 lutego oraz 1 - 5 marca 2019 r., poprzez umieszczenie w nim nośnika o powierzchni 0,20 m2, bez zezwolenia zarządcy drogi.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, po rozpatrzeniu odwołania spółki, od decyzji Prezydenta miasta st. Warszawy, decyzją z 9 września 2019 r., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy stwierdził, że wykazano fakt i czas trwania zajęcia pasa drogowego, a to na podstawie: protokołu kontroli, kart kontroli, dokumentacji fotograficznej. Według organu powyższe ustalenia znajdują potwierdzenie w materiale dowodowym, znajdującym się w aktach sprawy: mapie zasadniczej z zaznaczonymi granicami pasa drogowego, wypisie z rejestru gruntów.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że w niniejszej sprawie granicę pasa drogowego wyznacza ściana budynku, na którym był umieszczony każdy ze spornych nośników reklamowych, a więc znajdowały się one w pasie drogowym. Ustalenia te znajdują potwierdzenie w materiale dowodowym znajdującym się w aktach sprawy, tj.: mapie zasadniczej w skali 1:500, z zaznaczonymi granicami pasa drogowego Al. J., w rejonie nr [...], które przebiegają zgodnie z granicami działek ewidencyjnych oraz zaznaczoną lokalizacją nośnika reklamowego; wypisie z rejestru gruntów oraz wyrysie z mapy ewidencyjnej dla działki ewidencyjnej nr [...], z których wynika, że działka ta stanowi drogę publiczną wojewódzką (Al. J.).

WSA w Warszawie po rozpoznaniu skargi spółki na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 9 września 2019 r., uchylił zaskarżoną decyzje, oraz poprzedzającą ja decyzję organu I instancji.

Sąd stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie materiał dowodowy, na którym oparto decyzję o nałożeniu kary stanowią protokoły kontroli pasa drogowego, fotografie wykonane przez pracowników ZDM oraz wypis z rejestru gruntów i wyrys z mapy ewidencyjnej, na której zaznaczono zajęcie pasa drogowego i granice pasa drogowego. Sąd podzielił stanowisko skarżącej, że istotnie materiał dowodowy zebrany w niniejszej sprawie jest niewystarczający do uznania, że doszło do zajęcia pasa drogowego drogi wojewódzkiej Al. J. w rejonie nr [...], poprzez umieszczenie w nim w wymienionych w decyzji okresach nośników reklamowych. Co prawda Al. J. w rejonie nr [...] stanowią pas drogowy, bowiem z mapy ewidencyjnej jednoznacznie wynika, że zajmuje ona działkę ewidencyjną nr [...], jednakże co do posadowienia spornych reklam w tym pasie drogowym nie ma pewności czy znajdują się w tym pasie drogowym bowiem na żadnej spośród znajdujących się w aktach sprawy map nie został przez uprawnioną do tego osobę wrysowany, w odpowiedniej skali przedmiot/przedmioty, który - zdaniem organów - zajmują bezprawnie pas drogowy.

Dodać należy, że z fotografii znajdujących się w aktach sprawy nie wynika, że linia budynków jest prosta na całej długości. Nie można mieć pewności, czy w rzeczywistości na gruncie - jak wynika z treści zaskarżonej decyzji - ściana budynku, na której umieszczono reklamy/nośniki wzniesiona jest równo z granicą pasa drogowego.

Sąd doszedł do przekonania, że obciążenie strony sankcją administracyjną musi być poprzedzone jednoznacznym, nie budzącym jakichkolwiek wątpliwości ustaleniem faktu, iż istotnie naruszyła ona prawo, z którym to naruszeniem ustawa wiąże odpowiedzialność karno-administracyjną. Przyjęta w art. 75 K.p.a. (ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm.) zasada otwartego katalogu dowodów postępowania administracyjnego nie oznacza bowiem, że każdy fakt można wykazać dowolnie obraną kategorią dowodu. Niektóre fakty wymagają wręcz posłużenia się tylko im dedykowanymi dowodami.

W niniejszej sprawie dowodem, którego przeprowadzenie pozwalałoby na skuteczne postawienie stronie zarzutu bezprawnego zajęcia pasa drogowego powinna być mapa do celów prawnych, z wrysowanym przedmiotem, który narusza przestrzeń pasa drogowego. Taka bowiem mapa, w myśl § 75 – § 77 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. Nr 263, poz. 1572 ze zm., zwanego dalej rozporządzeniem w sprawie standardów technicznych), sporządzona być powinna na potrzeby prowadzonego postępowania administracyjnego.

Sąd stwierdził, że wskazanie miejsca usytuowania reklamy na mapie geodezyjnej przez inspektora ZDM (nawet przyjmując, że jest on geodetą - co nie wynika z akt sprawy) nie oznacza, że poczynione zostały bezsporne ustalenia określające linie graniczne tego pasa oraz usytuowanie spornych nośników reklamowych wobec tych linii. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostaje zaś to, że kwestia ta jest dla organu oczywista.

W rozpoznawanej sprawie nie został przedstawiony żaden urzędowy dokument geodezyjny, czy też opinia biegłego geodety, określający, z jednej strony, linie graniczne pasa drogowego, o którym mowa w art. 4 pkt 1 ustawy, z drugiej zaś - kolizję umieszczonej w pasie drogowym reklamy z tymi liniami, pozwalającą stwierdzić fakt zajęcia tego pasa drogowego.

W związku z powyższym Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja dotknięta jest zatem naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 art. 80 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z 19 lutego 2020 r. wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, zaskarżając go w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. (ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259, ze zm.). wskazanemu wyżej wyrokowi zarzuciło naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

1. 1) art. 40 ust. 12 pkt 1 w zw. z art. 40 ust. 4-6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst, jedn.: Dz. U. 2018 r., poz. 2068 z późn. zm.; dalej jako "u.d.p.") w zw. z § 75-77 rozporządzenia w sprawie standardów technicznych poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że na mocy art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. w zw. z art. 40 ust. 4-6 u.d.p. organy mogą wymierzyć karę pieniężną za zajęcia pasa drogowego, bez zezwolenia zarządcy drogi, które to zajęcie zostało wykazane jedynie na mapie do celów prawnych z wyrysowanym przedmiotem, który narusza przestrzeń pasa drogowego, podczas gdy prawidłowa wykładnia w/w przepisów prowadzi do stwierdzenia, że organ wydając decyzję w przedmiocie kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi ustala, że spełnienie przesłanki zajęcia pasa drogowego, bez zgody zarządcy drogi, wynika z całokształtu dowodów zgromadzonych i ocenionych w sprawie, z uwzględnieniem zasad logiki i doświadczenia życiowego;
2. 2) przepisów § 75-77 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż mapa dla celów prawnych z wyrysowanym przedmiotem, który narusza przestrzeń pasa drogowego, jest wyłącznym dowodem na bezprawne zajęcie pasa drogowego, podczas gdy stosowanie tych przepisów i sporządzenie mapy dla celów prawnych nie musi mieć zastosowania w sprawach dotyczących kary za zajęcie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi.

Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie opisanemu wyżej wyrokowi WSA Warszawie zarzuciło również naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. 1) błąd w ustaleniach faktycznych polegający na uznaniu, że w rozpoznawanej sprawie istnieje wątpliwość, czy granice pasa drogowego Al. J. w W., w rejonie nr [...], przebiegają po ścianie budynku ze względu na brak dowodów potwierdzających, że linia budynków jest prosta na całej długości, podczas gdy rzeczywiste granice tego pasa drogowego przebiegają po ścianie budynku, licząc od jego przyziemia, co wynika z zebranego przez organy w sprawie materiału dowodowego, w szczególności z mapy zasadniczej z zaznaczonymi granicami budynku, wyrysu z mapy ewidencyjnej nieruchomości oraz wypisu z ewidencji gruntów;
2. 2) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. poprzez brak należytej kontroli postępowania administracyjnego skutkującej uchyleniem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta m.st. Warszawy na skutek błędnego przyjęcia przez Sąd, że organy orzekające w niniejszej sprawie nie rozpatrzyły sprawy w sposób wszechstronny i wyczerpujący, przez co naruszyły art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., w sytuacji, gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do wydania uchylonych decyzji, zaś Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie rozważyło całokształt okoliczności niniejszej sprawy, czemu dało wyraz w uzasadnieniu swojej decyzji, wskazując m.in. dowody, na których oparło się wydając orzeczenie i które stanowiły podstawę rozstrzygnięcia;
3. 3) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy P.p.s.a. w związku z art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że dowody zgromadzone w niniejszej sprawie nie były wystarczające do wydania decyzji o wymierzeniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy nie zawierał braków i był wystarczający do wydania w stosunku do skarżącej decyzji o wymierzeniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi;
4. 4) naruszenie art. 133 § 1 P.p.s.a. przez bezzasadne przyjęcie przez Sąd, iż materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie nie zawiera dowodów pozwalających na nieuwzględnienie skargi, w szczególności przez pominięcie dokumentów określających granice pasa drogowego, w tym wydruku z mapy zasadniczej, podczas gdy w aktach sprawy zgromadzono wystarczający materiał dowodowy obrazujący granice pasa drogowego Al. J. w rejonie nr [...] w W. oraz kolizję reklam z tymi granicami, a tym samym pozwalający na oddalenie skargi na decyzję organu odwoławczego;
5. 5) naruszenie art. 151 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nieoddalenie skargi wskutek naruszenia przez Sąd w/w przepisów P.p.s.a., podczas gdy uwzględnienie przez Sąd stanu faktycznego wynikającego z akt sprawy i treści decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 18 kwietnia 2019 r., a w szczególności stwierdzonego i udokumentowanego faktu zajęcia przez stronę pasa drogowego Al. J. w rejonie nr [...] przez umieszczenie w nim reklamy w daniach 05-15 lutego 2019 r., 20-28 lutego 2019 r. i w dniu 6 marca 2019 r., natomiast w daniach 16-19 lutego praż 1-5 marca 2019 r. poprzez umieszczenie w nim nośnika o powierzchni 0,20 m2 bez zezwolenia zarządcy drogi, powinno skutkować oddaleniem skargi strony na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 września 2019 r. nr KOC/3515/Dr/19.

Na tej podstawie organ, w oparciu o art. 188 P.p.s.a., organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie, gdyby Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że sprawa nie jest dostatecznie wyjaśniona, o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie.

Oprócz tego skarżący kasacyjnie organ wniósł o zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W ocenie organu, nie jest konieczne dla wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego, jak przyjął Sąd I instancji, udokumentowanie zajmowania pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi jedynie poprzez sporządzenie mapy do celów prawnych. Logicznym jest, że skoro całokształt materiału dowodowego jednoznacznie wskazuje, że dany nośnik reklamowy funkcjonuje w pasie drogowym, co potwierdzają zdjęcia, protokoły i karty kontroli oraz mapa, na której zaznaczono granice pasa drogowego i zajęcie tego pasa, to zgodnie z zasadami logiki i doświadczenia życiowego uznać należy, że doszło do zajęcia pasa drogowego. Wywiedzenie takich wniosków przez organ z całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego jest jak najbardziej uprawnione, zwłaszcza, że skoro granica pasa drogowego biegnie po granicy budynku, a zdjęcia wskazują, że nośniki reklamowe wykraczały poza elewację budynków. Przyjęcie odmiennej wykładni przepisów art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. w zw. z art. 40 ust. 4-6 u.d.p. byłoby nieracjonalne.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie zauważyło, że w toku postępowania administracyjnego, o którego wszczęciu spółka została prawidłowo powiadomiona, nie przedstawiła ona żadnych argumentów, bądź dowodów, które świadczyłyby o tym, iż wbrew twierdzeniom organów, reklama usytuowana została poza granicami pasa drogowego. Dodatkowo, spółka załączyła do akt sprawy opinię stowarzyszenia Geodetów Polskich, która nie tylko nie wniosła nic do sprawy ale jednoznacznie wskazuje, w punkcie 3) opinii, jakie dokumenty dla inwestora powinien sporządzić wykonawca prac geodezyjnych. Spółka jako inwestor takich dokumentów nie przedstawiła, skupiając się wyłącznie na negacji ustaleń organów.

W ocenie organu wydruk z mapy zasadniczej, na której zaznaczono zajęcie pasa drogowego i granice pasa drogowego stanowi w rzeczy samej urzędowy dokument geodezyjny określający, z jednej strony, linie graniczne pasa drogowego, o którym mowa w art. 4 pkt 1 ustawy, z drugiej zaś - kolizje umieszczonych w pasie drogowym reklam z tymi liniami, pozwalające stwierdzić przypadki zajęcia tego pasa drogowego. W konsekwencji błędne było pominięcie przez Sąd istnienia istotnego dowodu w sprawie i uznanie, że konieczne było w niniejszej sprawie sporządzenie mapy do celów prawnych z wyrysowanym przedmiotem, który narusza przestrzeń pasa drogowego.

Spółka, w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie, a także zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu swojego stanowiska wskazała na błędną kwalifikację zarzutów skargi kasacyjnej organu (uznanie jakie dowody powinny zostać przeprowadzone w celu ustalenia czy zostały spełnione przesłanki określone w przepisie prawa materialnego, co do zasady nie wynika z tego przepisu prawa materialnego, lecz jest efektem nałożonego na organy obowiązku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego) oraz ich niezasadność.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych.

Jak stanowi zaś art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), bądź na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

W myśl przytoczonej wyżej regulacji granice rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z zasadą dyspozycyjności postępowania kasacyjnego, zakreślają, co do zasady, podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty, zdefiniowane poprzez wskazanie przez jej autora konkretnych jednostek redakcyjnych przepisów, które jego zdaniem zostały naruszone, a także oparte na tych przepisach twierdzenia, dotyczące mających według skarżącego kasacyjnie miejsce uchybień regulacjom prawa materialnego czy procesowego.

W przedmiotowej sprawie, w której nie stwierdzono nieważności postępowania, formułując zarzuty skargi kasacyjnej organ zarzucił Sądowi I instancji zarówno naruszenie przepisów postępowania, które w jego ocenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, jak również naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez ich błędną wykładnię.

Ze swej istoty zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania winny być rozpoznane w pierwszej kolejności, gdyż ocenę prawidłowości subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przeprowadzić dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (por. np. wyrok z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11, wyrok z dnia 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08;orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej powoływane orzeczenia tamże).

Ta zasada nie ma jednak bezwzględnego charakteru. Zinterpretowanie prawa materialnego wyznacza bowiem kierunek prowadzonego postępowania dowodowego i w konsekwencji dokonywanych ustaleń. Dlatego też gdy źródłem wadliwego dokonania ustaleń w wyniku źle przeprowadzonego postępowania jest błędna wykładnia prawa materialnego, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny powinien ocenić zarzuty dokonania błędnej wykładni prawa materialnego (M. Niezgódka-Medek [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, art. 174.).

Odnosząc się do podniesionych w skardze kasacyjnej organu zarzutów stwierdzić należy, że w zasadzie wszystkie one oparte są na twierdzeniach dotyczących naruszenia przepisów postępowania, gdyż tego rodzaju charakter mają nie tylko zarzuty ujęte w ten sposób (jako oparte na art. 174 pkt 2 P.p.s.a.) przez skarżący kasacyjnie organ, w pkt 1-5, ale również te, które zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, oparte są na twierdzeniach odnośnie naruszenia prawa materialnego. Poprzez nie bowiem organ kwestionuje nie wykładnię lub zastosowanie odpowiednich regulacji materialnoprawnych, ale prawidłowość stanowiska Sądu I instancji, odnośnie dowodów, na podstawie których możliwe jest ustalenia faktu zajęcia pasa drogowego. Z tego więc względu zarzuty te dotyczą prawidłowości poczynionych ustaleń faktycznych. Z uwagi jednak na swoją formę, zgodzić się należy ze spółką, że zostały one wadliwie sformułowane, co wyklucza ich uwzględnienie.

Wszystkie zarzuty skarżącego kasacyjnie organu, dotyczące naruszenia przepisów postępowania, jako oparte na twierdzeniach odnośnie naruszenia przepisów prawa formalnego, mają w istocie komplementarny charakter, gdyż odnoszą się do jednej kwestii, jaką stanowi ocena prawidłowości poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych.

WSA w Warszawie uchylając decyzję organów obu instancji stanął na stanowisku, że materiał dowodowy zebrany w sprawie niniejszej jest niewystarczający do uznania, że w sprawie doszło do zajęcia pasa drogowego drogi wojewódzkiej Al. J., w rejonie nr [...], poprzez umieszczenie w nim w wymienionych w decyzji okresach nośników reklamowych. Wobec tego stwierdził, że w sprawie doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W motywach jakie zostały zawarte w uzasadnieniu wydanego w sprawie wyroku Sąd I instancji zaznaczył, że przyjęta w art. 75 K.p.a. zasada otwartego katalogu dowodów postępowania administracyjnego nie oznacza, że każdy fakt można wykazać dowolnie obraną kategorią dowodu. Niektóre fakty wymagają wręcz posłużenia się tylko im dedykowanymi dowodami. W tym kontekście, powołując się na § 75 – § 77 rozporządzenia w sprawie standardów technicznych stwierdził, iż dowodem, którego przeprowadzenie pozwalałoby na skuteczne postawienie stronie zarzutu bezprawnego zajęcia pasa drogowego powinna być mapa do celów prawnych, z wrysowanym przedmiotem, który narusza przestrzeń pasa drogowego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, w zarzutach skargi kasacyjnej nie zgodziło się z tego rodzaju stanowiskiem wskazując, że Sąd błędnie przyjął, iż organy rozstrzygające w niniejszą sprawę nie rozpatrzyły jej w sposób wszechstronny i wyczerpujący, gdyż zebrany materiał dowodowy pozwalał na jej rozstrzygnięcie. Organ nie zgodził się także ze stwierdzeniem, jakie zostało zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że mapa dla celów prawnych, z wyrysowanym przedmiotem, który narusza przestrzeń pasa drogowego, jest wyłącznym dowodem na bezprawne zajęcie pasa drogowego.

Odnosząc się do tych zarzutów stwierdzić należy, że nie zasługują one na uwzględnienie, chociaż stanowisko Sądu, zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, także nie jest do końca prawidłowe. Zaskarżony wyrok bowiem, mimo częściowego błędnego uzasadnienia, odpowiada jednak prawu.

Zgodzić się należy z Sądem I instancji, że materiał dowodowy zebrany w niniejszej sprawie jest niewystarczający do uznania, że w sprawie doszło do zajęcia pasa drogowego. Nie jest to jednak związane z tym, że nie zawiera on mapy sporządzonej do celów prawnych. Błędne jest bowiem stanowisko WSA w Warszawie, zgodnie z którym podstawę do ustalenia, że reklamy zostały usytuowane w pasie drogowym, powinna stanowić opinia biegłego geodety oraz mapa do celów prawnych, z wrysowanymi w odpowiedniej skali nośnikami reklamowymi przez biegłego geodetę w odniesieniu do granic pasa drogowego – odpowiadająca wymaganiom wynikającym z rozporządzenia w sprawie standardów technicznych.

Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd wyrażony między innymi w wyroku tegoż Sądu z 1 marca 2022 r., sygn. II GSK 2664/21 (dost. w CBOiS – orzeczenia.nsa.gov.pl) zgodnie z którym określenie w rozporządzeniu standardów technicznych wykonywania pomiarów geodezyjnych miało na celu zapewnienie jednolitości i spójności opracowań geodezyjnych i kartograficznych, usprawnienie, w tym automatyzację, procesów zakładania i aktualizacji baz danych zawierających zbiory danych przestrzennych infrastruktury informacji przestrzennej oraz harmonijność i interoperacyjność tych zbiorów (zob. art. 4 ust. 1a i art. 19 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne; Dz. U. z 2010 r. Nr 193 poz. 1287). Wprawdzie rozporządzenie w sprawie standardów technicznych przewiduje zastosowanie określonych w nim standardów również na potrzeby "typowych postępowań sądowych i administracyjnych" (§§ 1 i 75 – 77 rozporządzenia w sprawie standardów technicznych), jednak nie sposób jest przyjąć, by skutkowało to – w wymiarze uniwersalnym, niezależnie od okoliczności konkretnej sprawy – całkowitą dyskwalifikacją i pozbawieniem mocy dowodowej innych dowodów niż dokumenty opracowane wedle reguł wynikających z powołanych przepisów rozporządzenia.

Rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności wymaga, by w toku postępowania organy podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy, dopuszczały przy tym jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem. Szeroka formuła postępowania dowodowego wyklucza możliwość stosowania formalnej teorii dowodowej, według której daną okoliczność można udowodnić wyłącznie za pomocą określonego środka dowodowego.

Podobny pogląd został wyrażony między innymi w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 23 lutego 2023 r., sygn. II GSK 1249/19 oraz 25 maja 2022 r., sygn. II GSK 703/20 (oba dost. w CBOiS). W związku z tym stanowisko co do tego, że fakt zajęcia pasa drogowego nie musi być oparty na dowodzie, jaki stanowi opinia do celów prawnych, uznać należy uznać za ugruntowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Niezależnie jednak od powyższego stwierdzić jednak należy, że na gruncie przedmiotowej sprawy brak jest podstaw do podważenia konkluzji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że materiał dowodowy jaki został w niej zebrany jest niewystarczający do uznania, że w sprawie doszło do zajęcia pasa drogowego. W tym zakresie zauważyć bowiem należy, iż zarówno Sąd I Instancji, jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazują, że fakt zajęcia pasa drogowego przez spółkę wykazano na podstawie protokołu kontroli i dokumentacji fotograficznej, co znajduje potwierdzenie w wyrysie z mapy z mapy ewidencyjnej, wyrysie z mapy zasadniczej oraz wypisu z ewidencji gruntów, (Sąd I Instancji odwołał się do obu tych map), wnioski płynące z których to uznano za nieprzekonujące, podczas gdy tych dwóch map nie sposób stwierdzić w aktach sprawy.

Mając więc na uwadze powyższe nie można podzielić zarzutów skarżącego kasacyjnie organu, że Sąd błędnie przyjął, iż dowody zgromadzone w niniejszej sprawie nie były wystarczające do wydania decyzji o wymierzeniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, czym naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy P.p.s.a. w związku z art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., a także art. 133 § 1 P.p.s.a., podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy nie zawierał braków i był wystarczający do wydania w stosunku do spółki decyzji.

Konstatacja Sądu I instancji, we wskazanym wyżej zakresie była bowiem prawidłowa, a materiał dowodowy sprawy wymaga niewątpliwie uzupełnienia, choć w tym zakresie organ nie musi sięgać do opinii do celów prawnych. Kluczowe znaczenia miało tu będzie sięgnięcie do mapy z naniesionym na nią obiektem reklamowym, a w dalszej kolejności ocena płynących z tego dowodu wniosków.

Mając więc na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną organu, gdyż zaskarżony wyrok WSA w Warszawie, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a. oraz art. 207 § 1 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 pkt 2 lit. b, w zw. z § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 z późn. zm.). Naczelny Sąd Administracyjny zasądził od skarżącego kasacyjnie organu – Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz spółki kwotę 240 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Kwota ta obejmuje zwrot kosztów zastępstwa procesowego przez adwokata, we wskazanej wyżej wysokości.