Uzasadnienie
I
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem objętym skargą kasacyjną, oddalił skargę Prokuratora Okręgowego w Krakowie na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 12 kwietnia 2023 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia opiniującego wniosek o zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy.
Postanowieniem z 21 marca 2022 r., Gminna Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w S. pozytywnie zaopiniowała wniosek [...] w sprawie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających do 4,5% zawartości alkoholu oraz piwa przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży w [...].
Wyrokiem z 3 grudnia 2021 r., sygn. akt III SA/Kr 857/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy S. z 27 czerwca 2018 r. nr XXXIII/332/18 w sprawie zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie Gminy S. W związku z treścią powołanego orzeczenia Prokurator Okręgowy w Krakowie wniósł sprzeciw od postanowienia Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w S. z 21 marca 2022 r. wskazując, że zostało wydane z naruszeniem art. 18 ust. 3a ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 1119 ze zm.), tj. na podstawie nieistniejącej wówczas w obiegu prawnym powyższej uchwały Rady Gminy S. Prokurator akcentował, że stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutek ex tunc.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie postanowieniem z 16 lutego 2023 r. odmówiło stwierdzenia nieważności postanowienia. Po rozpoznaniu wniosku Prokuratora Okręgowego w Krakowie o ponowne rozpatrzenie sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie postanowieniem z 12 kwietnia 2023 r. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi Prokuratora Okręgowego w Krakowie na powyższe postanowienie stwierdził, że nie jest ona zasadna i podlega oddaleniu.
W ocenie Sądu I instancji stwierdzenie nieważności przez sąd administracyjny aktu prawa miejscowego, stanowiącego podstawę prawną wskazaną w rozstrzygnięciu administracyjnym, nie stanowiło automatycznie o konieczności następczego stwierdzenia nieważności tego rozstrzygnięcia. W konkretnej sprawie dotyczącej wzruszenia aktu prawnego, niezbędne było zdaniem Sądu ustalenie, czy rozstrzygnięcie zostało wydane na podstawie istniejącej ówcześnie i nieusuniętej do dnia orzekania podstawie prawnej (art. 18 ust. 3a ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi) oraz zbadanie pozostałych okoliczności uzasadniających wzruszenie aktu prawnego, w szczególności z uwzględnieniem zasady stabilności obrotu prawnego, zasady ochrony praw nabytych oraz zasady trwałości decyzji ostatecznych.
W zakresie interpretacji przepisu art. 147 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej: ppsa) Sąd I instancji uznał, że już literalna wykładnia tego przepisu wskazuje, że stwierdzenie nieważności aktu prawa administracyjnego nie powoduje automatycznego stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia indywidualnego.
Powołując się na stanowiska przedstawiane w literaturze przedmiotu, Sąd I instancji podkreślił, że mając na względzie nadzwyczajność trybów weryfikacji decyzji, które stanowią wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych, przepis art. 147 § 2 ppsa należało interpretować ściśle poprzez dyrektywy wykładni językowej w zakresie zwrotu "podlegają wzruszeniu". Nieważność aktu prawa miejscowego nie oznacza więc automatycznej nieważności aktu prawnego podjętego na jego podstawie.
Sąd I instancji stwierdził, że art. 147 § 2 ppsa jest przepisem szczególnym, który reguluje zasady wpływu na indywidualne rozstrzygnięcia wyeliminowania aktów prawnych z obrotu przez sąd administracyjny. W procedurach administracyjnych zostały przewidziane jedynie zasady wznowienia postępowania na skutek stwierdzenia niezgodności z Konstytucją aktów prawnych przez Trybunał Konstytucyjny lub wydania orzeczenia przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (art. 145a i art. 145aa kpa oraz art. 240 §1 pkt 8 i pkt 11 Ordynacji podatkowej).
Wskazał także, w odpowiedzi na stanowisko Prokuratora odwołujące się do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 listopada 2012 r., sygn. I OPS 2/12 że uchwała ta w ogóle nie ma zastosowania w sprawie, ponieważ nie dotyczy sytuacji regulowanej przepisem szczególnym (art. 147 § 2 ppsa) i nie rozważano w niej wykładni art. 147 § 2 ppsa, tj. wpływu stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego na wydane decyzje (postanowienia) administracyjne w sprawach indywidualnych.
W podstawie prawnej wyroku Sąd powołał art. 151 ppsa.
II
Skargę kasacyjną wniósł Prokurator Okręgowy w Krakowie, który zaskarżył wyrok w całości i na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ppsa zarzucił:
- 1. naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działalności administracji publicznej, a w konsekwencji błędną wykładnię prawa materialnego, a to art. 3 § 1 w zw. z art. 147 § 1 ppsa i z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej kpa) oraz z art. 18 ust. 3a ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi poprzez błędne przyjęcie, że pomimo stwierdzenia nieważności uchwał w sprawie zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie gminy oraz w sprawie ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych będących podstawą prawną ww. postanowienia GKRPA, to w momencie wydania przez tą komisję zaskarżonego postanowienia nadal obowiązywały powołane wyżej uchwały rady gminy, gdyż dopiero później zostały one uznane za nieważne przez sąd administracyjny, podczas gdy, wobec konieczności zastosowania w tym przypadku fikcji prawnej – uchwały te, z uwagi na swą wadliwość, nigdy nie weszły do obiegu prawnego, co winno skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonego postanowienia;
- 2. naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działalności administracji publicznej, a w konsekwencji błędną wykładnię prawa materialnego, a to art. 3 § 1 w zw. z art. 147 § 2 ppsa poprzez błędne przyjęcie, że użyte w tym przepisie pojęcie wzruszenie należy interpretować wąsko – jako: zmianę lub uchylenie, podczas gdy brak jest podstaw prawnych do wyłączenia z niego – również stwierdzenia nieważności;
- 3. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działalności administracji publicznej, a w konsekwencji – błędne zastosowanie przepisów postępowania, a to art. 3 § 1 w zw. z art. 151 ppsa i art. 147 § 2 ppsa tj. bezzasadne oddalenie skargi, pomimo że stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa należało w całości uchylić zaskarżone postanowienie wobec zaistnienia przesłanek uzasadniających stwierdzenie nieważności ww. postanowienia GKRPA.
Podnosząc te zarzuty Prokurator wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zrzekł się rozprawy.
III
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 ppsa terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Kontroli instancyjnej sprawowanej w jej granicach poddany został wyrok Sądu I instancji, w którym Sąd kontrolując zgodność z prawem postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych pozytywnie opiniującego wniosek na sprzedaż napojów alkoholowych, stwierdził, że postanowienie to nie jest niezgodne z prawem, bowiem "w dacie rozstrzygania przez Gminną Komisję Rozwiązywania Problemów Alkoholowych uchwała rady gminy pozostawała w obrocie prawnym", a "stwierdzenie nieważności przez sąd administracyjny aktu prawa miejscowego, który stanowił podstawę prawną wskazaną w rozstrzygnięciu administracyjnym, nie stanowi automatycznie o konieczności następczego stwierdzenia nieważności tego rozstrzygnięcia administracyjnego."
Istotą skargi kasacyjnej, opartej na założeniu, że postanowienie Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w S. zostało wydane na podstawie "uchwał Rady Gminy, które później zostały uznane za nieważne przez sąd administracyjny", jest błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie art. 147 § 2 ppsa. Należy podnieść, że w zakresie wykładni art. 147 § 2 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny zajmował już stanowisko w dotychczasowym orzecznictwie (por. m.in. wyroki NSA: z 10 lipca 2024 r., sygn. akt II GSK 516/24 i z 27 sierpnia 2024 r., sygn. akt II GSK 152/24 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Oceny przedstawione w uzasadnieniach wskazanych wyroków skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela.
Odnosząc się natomiast do zarzutu niewłaściwego zastosowania art. 147 § 2 ppsa stwierdzić należy, że przepis ten dotyczy następczego stwierdzenia przez sąd administracyjny nieważności aktu prawa miejscowego, po podjęciu rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej w oparciu o ten akt. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła, a zatem przepis ten nie mógł mieć zastosowania.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że postanowienie Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w S., o unieważnienie której wnioskował Prokurator Okręgowy w Krakowie, zostało wydane w dniu 21 marca 2022 r. w oparciu m.in. o uchwałę Rady Gminy S. z 27 czerwca 2018 r. nr XXXIII/332/18 w sprawie zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie Gminy S.. Wcześniej wyrokiem z 3 grudnia 2021 r., sygn. akt III SA/Kr 857/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził nieważność ww. uchwały, a wyrok ten uprawomocnił się w dniu 18 stycznia 2022 r. Nie dostrzegając tego faktu orzekające w sprawie organy uznały, że skoro w dacie wydania postanowienia "funkcjonował w obrocie prawnym akt prawa miejscowego to nie można twierdzić, że postanowienie wydane w oparciu o ten akt jest wydane bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa". Nie dostrzegł tego również Sąd I instancji i skarżący kasacyjnie opierając środek odwoławczy w istocie na zarzucie naruszenia art. 147 § 2 ppsa, który w sprawie nie miał zastosowania.
W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny orzekając w granicach skargi kasacyjnej, wobec braku odpowiednich zarzutów kasacyjnych, nie jest władny skontrolować zaskarżonego wyroku w wyżej wskazanym zakresie, a to skutkuje oddaleniem skargi kasacyjnej.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku.