Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 24 lutego 2010 r., sygn. akt I SA/Sz 799/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. oddalił skargę J. S. na decyzję Dyrektora Z. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności obszarowych do gruntów rolnych w pomniejszonej wysokości za rok 2007.
Ze stanu faktycznego ustalonego przez Sąd I instancji wynika, że decyzją z dnia [...] maja 2008 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji rolnictwa w Ś. przyznał na rzecz J. S. płatności do gruntów rolnych za 2007 r. w łącznej kwocie [...] zł w tym z tytułu JPO [...] zł, UPO [...] zł wynikającej z pomniejszenia płatności ze względu na stwierdzone nieprawidłowości o kwotę [...] zł oraz PZ w wysokości [...] zł. Na skutek odwołania skarżącego, w którym zarzucił nieuwzględnienie wszystkich zarzutów do raportu z kontroli obszarowej oraz nieprzeprowadzenie spotkania z producentem, Dyrektor Z. Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z dnia [...] października 2008 r. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania ze wskazaniem na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie. Po ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji decyzją z dnia [...] marca 2009 r. przyznał na rzecz skarżącego płatności do gruntów rolnych za 2007 r. w kwocie [...] zł w tym z tytułu: 1) JPO [...] zł wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę [...] zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości, 2) UPO w kwocie [...] zł wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę [...] zł, 3) PZ w kwocie [...] zł wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę [...] zł. Dokonane zmniejszenia były wynikiem stwierdzenia w toku kontroli obszarowej przeprowadzonej od [...] sierpnia do [...] września 2007 r. różnic pomiędzy zadeklarowaną powierzchnią działek a powierzchnią stwierdzoną, jak również niestosowanie się producenta do podstawowych wymogów w zakresie dobrej kultury rolnej. W odniesieniu do powierzchni dotkniętych nadmiernymi opadami nie zastosowano sankcji zmniejszenia płatności.
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. organ II instancji utrzymał powyższą decyzję w mocy uznając, że odpowiada ona prawu oraz ustalonym faktom. Odnosząc się do zakwestionowania przez skarżącego wyników kontroli wyjaśnił, że działki rolne są lokalizowane przez inspektorów w terenie za pomocą map i GPS-u, a pomiary dokonywane są za pomocą GPS-u lub innych metod pomiarowych. Raport z kontroli na miejscu ma wartość dowodową, bowiem stanowi obiektywne odzwierciedlenie sytuacji istniejącej na kontrolowanych działkach rolnych, poprzez zatwierdzony system kontroli, lokalizowania działek oraz zdjęcia obrazujące w sposób obiektywny sytuację w terenie. W realizacji kontroli terenowej bierze udział zespół wyspecjalizowanych inspektorów terenowych, którzy zostali przeszkoleni i wyposażeni w wysokiej jakości sprzęt pomiarowy. Specjalistyczne oprogramowanie jest zintegrowane z urządzeniami pomiarowymi, przystosowanymi do pracy w trudnych warunkach terenowych, które z dużą dokładnością określają powierzchnię działek rolnych.
Natomiast przekazanie protokołu z czynności kontrolnych nastąpiło z opóźnieniem w stosunku do daty samej kontroli z uwagi na konieczność przeprowadzenia weryfikacji jakości dokumentacji pokontrolnej przez upoważnione służby ARiMR. Z uwagi na wykryte niedociągnięcia wykonawca kontroli – G. S.A. - musiał uzupełnić sporządzoną dokumentację, co opóźniło proces zatwierdzania protokołu przez Agencję i niekorzystnie wpłynęło na termin przekazania kopii protokołu skarżącemu. Jednak zgodnie z dokumentacją znajdująca się w aktach sprawy skarżący z przysługującego mu prawa odniesienia się do wyników z kontroli skorzystał składając w dniu [...] marca 2008 r. zastrzeżenia do wyników kontroli. Za bezzasadny organ uznał też zarzut dotyczący nieuwzględnienia wszystkich uwag wniesionych do raportu z kontroli, ponieważ zgodnie z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie, wykonawca kontroli G. S.A. szczegółowo odniósł się do wszystkich zgłoszonych przez J. S. zastrzeżeń w piśmie z dnia [...] marca 2008 r., a nie wszystkie zastrzeżenia zostały uwzględnione w raporcie z kontroli przez wzgląd na stwierdzone przez kontrolujących nieprawidłowości.
Dowodem potwierdzającym uwzględnienie części uwag producenta dotyczących raportu z kontroli, jest korekta raportu z kontroli nr [...] przesłana do producenta przesyłką poleconą nr [...] w dniu [...] kwietnia 2008 r.
Organ podkreślił, że niestosowanie się do podstawowych wymogów w zakresie zarządzania lub zasad dobrej kultury rolnej zgodnie z ochroną środowiska zgodnie z art. 7 rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników (Dz. Urz. WE Nr L 270 z 21 października 2003 r., str. 1 ze zm.) w związku z art. 66 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. WE Nr L 141 z 30 kwietnia 2004 r., str. 18 ze zm.) powoduje zmniejszenie całkowitej kwoty płatności do gruntów rolnych, które mają zostać przyznane w danym roku kalendarzowym, w którym doszło do wystąpienia niezgodności. Zatem organ I instancji prawidłowo zastosował wobec producenta rolnego sankcje finansowe za nieprzestrzeganie zasad dobrej kultury rolnej zgodnie z wymogami ochrony środowiska.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. oddalił skargę skarżącego uznając za niezasadne między innymi zarzuty dotyczące naruszenia art. 31 ust. 7 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2007 r. Nr 35, poz. 217), ponieważ skarżący miał możliwość zgłoszenia umotywowanych zastrzeżeń do ustaleń zawartych w raporcie z kontroli i z prawa tego skorzystał skutecznie, gdyż część jego uwag została uwzględniona przez G. S.A. (korekta z [...] marca 2008r.), jak i przez organ I instancji w wydanej decyzji (obszary objęte nadmiernymi opadami). Opóźnione w stosunku do daty kontroli doręczenie raportu spowodowane było - jak wynika z akt sprawy - koniecznością przeprowadzenia weryfikacji dokumentacji przez upoważnione służby ARiMR oraz uzupełnienia dokumentacji przez G. S.A. Sytuacja ta, usprawiedliwiona okolicznościami, nie może być uznana za naruszenie prawa, wręcz przeciwnie, podjęte działania zmierzały do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego - zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. Obowiązek poinformowania skarżącego o okolicznościach faktycznych i prawnych dotyczących jego praw i obowiązków przewidziany w art. 9 k.p.a. został spełniony przez doręczenie zatwierdzonego raportu z kontroli obszarowej oraz korekty tego raportu.
Czynności poprzedzające zatwierdzenie raportu nie wymagały informowania skarżącego, choć mogły być dla niego dostępne gdyby wyraził takie zainteresowanie. Brak natomiast podstaw do uznania, że wcześniejsze doręczenie raportu umożliwiłoby skarżącemu zrobienie zdjęć i podważenie ustaleń raportu. Podkreślił, że wartość dowodowa materiału dowodowego, w tym fotografii wykonanych przez inspektorów terenowych ma przeważające znaczenie, gdyż stanowi obiektywne odzwierciedlenie sytuacji na kontrolowanych działkach. W kontroli terenowej bierze udział zespół wyspecjalizowanych inspektorów terenowych, którzy zostali odpowiednio wyszkoleni i wyposażeni w wysokiej jakości sprzęt pomiarowy, przystosowany do pracy w trudnych warunkach, który z dużą dokładnością określa powierzchnie działek. Warunków tych nie mogły spełniać fotografie wykonane przez skarżącego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. S., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie:
- 1. prawa materialnego, tj. art. 48 ust. 3 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażanie zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. Urz. WE Nr L 141 z 30 kwietnia 2004r., str. 18 ze zm.) przez jego niezastosowanie,
- 2. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, że postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadą, która uniemożliwiała prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie.
W związku z powyższym wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w S. do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania zgodnie z art. 203 pkt 1 p.p.s.a.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podkreślił, że wykonawca kontroli – G. S.A. – zamiast wyspecjalizowanego zespołu inspektorów terenowych posługiwał się przy wykonywaniu czynności kontrolnych studentami, którzy nie byli odpowiednio przeszkoleni i nie dysponowali wiedzą wymaganą do wykonywania takich czynności. Kontrolujący nie byli przygotowani do przeprowadzenia kontroli w gospodarstwie ekologicznym skarżącego, kontrola to zastała przeprowadzona niedokładnie, wskutek czego powstały liczne niedociągnięcia, co przyznał sam organ. Skarżącemu tylko częściowo udało się wykazać te niedokładności z uwagi na zbyt długi upływ czasu między datą zakończenia kontroli ([...] września 2007 r.) a datą otrzymania protokołu kontroli (luty 2008 r.). Po pięciu miesiącach od zakończenia kontroli nie można było wyjaśnić wszystkich nieścisłości stwierdzonych na jego polach z uwagi na fakt, że znajdowały się już na nich inne uprawy.
Zgodnie natomiast z art. 48 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, którego w sprawie nie zastosowano, raport z kontroli musi zostać ukończony w ciągu jednego miesiąca od daty kontroli na miejscu, wydłużenie tego okresu jest możliwe jedynie w uzasadnionych wypadkach i nie więcej niż do trzech miesięcy. Lakoniczne twierdzenie organu o weryfikacji jakości dokumentacji pokontrolnej przez upoważnione służby ARiMR i o konieczności uzupełnienia sporządzonej dokumentacji kontrolnej uniemożliwia skarżącemu zajęcie stanowiska co do rzeczywistej zasadności wydłużenia terminu przekazania protokołu z kontroli. Nie ulega jednak wątpliwości, że ww. termin został w sposób niedopuszczalny przekroczony, przez co całe postępowanie w sprawie uznać należy za obarczone uchybieniem proceduralnym, które winno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zakres kontroli sądu odwoławczego w stosunku do zaskarżonego orzeczenia jest zdefiniowany, poza przypadkami nieważności postępowania, granicami środka zaskarżenia. Stosownie bowiem do art. 183 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Skarżący w podstawach skargi kasacyjnej postawił zarzut naruszenia prawa materialnego, jak i zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, co sprawia, że w pierwszej kolejności powinien być rozpoznany zarzut naruszenia przepisów postępowania, a następnie w razie jego nieuwzględnienia zarzut drugi.
Przechodząc zatem do rozpoznania zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., należy zauważyć, że przepis ten określa uprawnienia orzecznicze sądu administracyjnego i ma zastosowanie jedynie wówczas, gdy sąd uwzględnia skargę. Zatem skuteczność tego zarzutu jest uzależniona od wykazania przez skarżącego naruszenia przepisów postępowania, które to naruszenie miało lub mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej nie powiązał naruszenia tego przepisu z przepisami postępowania sądowoadministracyjnego, natomiast w uzasadnieniu środka odwoławczego wymienił art. 77 § 1 k.p.a. W związku z tym należy przypomnieć, iż stosownie do art. 176 p.p.s.a., podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania skarżący musi nie tylko wskazać przepisy, które jego zadaniem zostały naruszone, ale także uzasadnić, na czym konkretnie to naruszenie polegało oraz wykazać, iż mogłoby ono mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia.
W tym kontekście zarzut naruszenia przepisów proceduralnych nie spełnia oczekiwanych wymogów. Za niewystarczające jest uznanie, że postępowanie organów administracji publicznej dotknięte jest wadą, która uniemożliwia prawidłowe ustalenie stanu faktycznego. Przywołany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej art. 77 § 1 k.p.a., stanowi że organ administracji publicznej jest obowiązany rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Oznacza to, że organ ten jest obowiązany rozpatrzyć wszystkie dowody zgromadzone lub odzwierciedlone w aktach sprawy oraz że organ powinien rozpatrzyć te dowody w ich wzajemnej łączności. Rozpatrując materiał dowodowy, organ administracji publicznej nie może pominąć jakiegokolwiek przeprowadzonego dowodu ani też uwzględnić dowodu, którego nie ma w aktach sprawy. Organ wywiązał się z tego obowiązku, na co wskazuje uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Organ odniósł się do materiału dowodowego przedstawionego przez stronę, wyjaśniając iż zdjęcia nie mogły być uznane za wiarygodny dowód w sprawie, ponieważ nie zostały opatrzone datą i wobec tego mogły przedstawiać działki w innym okresie, niż objęty kontrolą.
Fotografie sporządzona przez kontrolujących nie potwierdziły twierdzeń producenta. Po dokonaniu analizy załącznika graficznego, na którym skarżący zakreślił powierzchnie działki rolnej [...] i jego konfrontacji ze szkicem pomiaru działki wykonanym przez osobę odpowiedzialną za wykonanie kontroli, organ wyjaśnił, że zdjęcia działki, wbrew twierdzeniom strony, zostało wykonane z obrzeży działki. Skarżący nie podważył ustaleń faktycznych dokonanych przez organ na kontrolowanych działkach podnosząc jedynie ogólnikowe zastrzeżenia, że doręczenie raportu z kontroli na miejscu z opróżnieniem w stosunku do daty kontroli przesądziło o niemożliwości wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Materiał dowodowy w postaci fotografii, wykonanych przez inspektorów terenowych, stanowi obiektywne odzwierciedlenie sytuacji na kontrolowanych działkach.
Skarżący przedstawiając fotografie nie opatrzone datą nie mógł skutecznie podważyć tego materiału dowodowego. Innych zarzutów merytorycznych strona skarżąca nie zgłosiła. Nie ma jakichkolwiek podstaw do uznania, że wcześniejsze doręczenie raportu umożliwiłoby skarżącemu przedstawienie stosownych dowodów podważających ustalenia kontroli na miejscu.
Zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 48 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 769/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przywidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008, skarżący uzasadnił tym, że opóźnienie w przekazaniu raportu z kontroli ponad okres czasu określony we wskazanym przepisie, uniemożliwiło mu przedstawienie właściwych dowodów na swoją obronę. Bowiem teoretyczna możliwość zgłoszenia umotywowanych zastrzeżeń do ustaleń zawartych w raporcie po pięciu miesiącach od daty przeprowadzenia kontroli mija się z celem.
Zatem prawo do czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania i wypowiadania się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłaszanych żądań przewidziane w art. 3 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach wsparcia bezpośredniego, było w ocenie strony skarżącej, czysto iluzoryczne.
Omawiany przepis stanowi, że:" Z zastrzeżeniem wszelkich przepisów szczegółowych w ustawodawstwie dotyczących wymogów i norm, raport z kontroli musi zostać ukończony w ciągu jednego miesiąca od daty kontroli na miejscu. Jednakże okres ten można przedłużyć do trzech miesięcy w uzasadnionych przypadkach, zwłaszcza, jeżeli wymaga tego analiza chemiczna lub fizyczna. Jeżeli agencja płatnicza nie jest właściwym organem kontroli, raport wysyłany jest do Agencji w ciągu jednego miesiąca od jego ukończenia ". Nie ulega wątpliwości, iż przepis ten kierowany jest do organów dokonujących kontroli na miejscu i ma charakter instrukcyjny. Organ przyznał, w zaskarżonej decyzji, że doręczenie raportu nastąpiło z przekroczeniem tego terminu. Jednakże wyjaśnił, iż opóźnione w stosunku do daty kontroli doręczenie raportu spowodowane było koniecznością weryfikacji dokumentacji przez upoważnione służby ARiMR oraz uzupełnienia tej dokumentacji przez wykonawcę kontroli G. SA.
Z akt sprawy wynika, że strona skarżąca skorzystała z przysługującego jej prawa odniesienia się do wyników z kontroli, składając w dniu [...] marca 2008 r. zastrzeżenia. Wykonawca kontroli w piśmie dnia [...] marca 2008 r. szczegółowo odniósł się do zastrzeżeń zgłoszonych przez J. S. Część uwag producenta została uwzględniana, czego wyrazem była korekta raportu z kontroli, przesłana stronie w dniu [...] kwietnia 2008 r. W tym stanie rzeczy rozpoznawany zarzut należy uznać za pozbawiony słusznych podstaw.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 i 204 pkt 1 p.p.s.a.