Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 13 grudnia 2011 r., sygn. akt V SA/Wa 1617/11, oddalił skargę Z. P. P. M. w W. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...], w przedmiocie wypłaty udzielonego wsparcia finansowego z Funduszu Promocji Mleka.
I
Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia.
Wnioskiem z dnia [...] maja 2010 r. Z. P. P. M. (dalej określany jako Z.) wystąpił o udzielenie wsparcia ze środków Funduszu Promocji Mleka na finansowanie zadania pn.: "[...]" w wysokości 49.984,70 zł. Przedsięwzięcie miało być realizowane w dniach 25-27 maja 2010 r. a jego celem miała być prezentacja oferty polskiego przemysłu mleczarskiego i nawiązanie nowych kontaktów handlowych.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...], Prezes Agencji Rynku Rolnego przyznał Z. wnioskowane środki.
Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2010 r. Z. wystąpił o wypłatę przyznanych środków. Do wniosku załączył sprawozdanie, z którego wynika, że w ramach zadania zrealizowano udział w targach, wymagający poniesienia kosztów związanych z wynajmem i zabudową powierzchni wystawienniczej (meble i oświetlenie), wpisami do katalogów targowych, ubezpieczeniem stoiska wystawienniczego, przygotowaniem projektu stoiska, podłączeniem energii elektrycznej oraz sprzątaniem. W sprawozdaniu wymieniono również koszty ogólne w wysokości nie przekraczającej 5 % kosztów kwalifikowanych brutto realizacji zadania.
W kolejnych pismach Agencja Rynu Rolnego trzykrotnie zwracała się do Z. o nadesłanie materiałów potwierdzających, że na stoisku targowym była umieszczona informacja o wsparciu przedsięwzięcia z Funduszu Promocji Mleka oraz materiałów potwierdzających zrealizowanie zadania. Z. nadesłał faktury opisane w sposób wymagany przez organ i wyjaśnił, że nie wytworzył żadnych materiałów na których mogłaby być umieszczona informacja o wsparciu.
Decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...], Prezes Agencji Rynku Rolnego odmówił Z. wypłaty przyznanych środków.
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. po rozpatrzeniu odwołania Z., Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał na przepisy prawa mające zastosowanie w niniejszej sprawie oraz wyjaśnił ich treść. Omówił przyczyny niezasadności uchylenia zaskarżonej decyzji i odniósł się do zarzutów odwołania.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. Z. zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 8 i 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 267) dalej powoływanej jako "k.p.a." oraz § 8, § 9 i § 10 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania wsparcia finansowego z funduszy promocji producentów rolno-spożywczych (Dz. U. Nr 54, poz. 327 ze zm.) dalej powoływanego jako "rozporządzenie". Argumentował, że organ błędnie oparł odmowę wypłaty wsparcia jedynie na zarzucie, iż skarżący nie umieścił na stoisku wystawienniczym informacji o udzieleniu wsparcia z Funduszu Promocji Mleka. Zdaniem skarżącego stoisko wystawiennicze nie jest materiałem i nie stosuje się do niego obowiązku umieszczenia informacji o udzieleniu wsparcia. Podkreślił, że organ II instancji położył nacisk na nieudowodnienie przez Z. udziału w Targach z uwagi na nieprzedstawienie katalogu z targów, którą to kwestią organ I instancji nie zajmował się.
W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie.
Wyrokiem z dnia 13 grudnia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę.
Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że zasady udzielania wsparcia finansowego z Funduszu Promocji Mleka zostały uregulowane w ustawie z dnia 22 maja 2009 r. o funduszach promocji produktów rolno-spożywczych (Dz. U. Nr 97, poz. 799 ze zm.) dalej powoływanej jako "ustawa z dnia 22 maja 2009 r." oraz w cytowanym wyżej rozporządzeniu wykonawczym do tej ustawy.
Na podstawie ustawy utworzone zostały, w celu wspierania marketingu rolnego, wzrostu spożycia i promocji produktów rolno-spożywczych, fundusze promocji, w tym Fundusz Promocji Mleka. Na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 i 4 ustawy Prezes Agencji Rynku Rolnego dysponuje środkami funduszy promocji na podstawie uchwał komisji zarządzających i odmawia realizacji uchwał komisji zarządzających, niezgodnych z przepisami prawa.
Szczegółowe warunki i tryb finansowania lub współfinansowania programów promocyjnych i informacyjnych, współfinansowania programów promocyjnych i informacyjnych kwalifikujących się do uzyskania na ich realizację wsparcia ze środków Unii Europejskiej, udzielania wsparcia finansowego na realizację zadań określonych w ustawie określa wyżej wymienione rozporządzenie.
Zgodnie z art. 9 ust. 2 ustawy o środki z funduszy promocji mogą się ubiegać ogólnokrajowe organizacje zrzeszające producentów rolnych lub przetwórców produktów rolno-spożywczych mających miejsce zamieszkania albo siedzibę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Podmiotom tym, jak wynika to z treści § 10 ust. 1 rozporządzenia, może być udzielone wsparcie, które jest wypłacane na wniosek o płatność składany po zakończeniu realizacji zadania albo etapu zadania do wysokości faktycznie poniesionych kosztów kwalifikowanych. Z § 10 ust. 3 rozporządzenia wynika, że do wniosku o płatność dołącza się dokumenty potwierdzające zrealizowanie zadania lub jego etapu w tym poniesienie kosztów kwalifikowanych z nim związanych. Zgodnie z pkt 4 załącznika do rozporządzenia, koszty udziału w pokazach, wystawach i targach są kosztami kwalifikowanymi podlegającymi refundacji.
W sprawie niniejszej udzielono wsparcia finansowego z Funduszu Promocji Mleka na udział w przedsięwzięciu pn.: "[...]", polegającym na wynajęciu powierzchni wystawienniczej, dokonaniu wpisu do katalogu wystawców, przygotowaniu projektu oraz wykonaniu zabudowy stoiska informacyjnego. Po zakończeniu targów, skarżący w dniu [...] sierpnia 2010 r. złożył wniosek o płatność ze środków funduszy promocji, przy czym do wniosku tego nie dołączył dokumentów potwierdzających zrealizowanie zadania. W związku z tym organ I instancji pismem z dnia [...] września 2010 r. zwrócił się do skarżącego o przedłożenie m.in. katalogu wystawców oraz o złożenie kopii dokumentów potwierdzających poniesione koszty. W odpowiedzi skarżący w piśmie z dnia [...] października 2010 r. przedłożył tylko kserokopie dokumentów potwierdzających poniesione koszty, natomiast nie dostarczył dowodu w postaci katalogu wystawców, z którego wynikałoby, że w tych targach brał udział.
Organ II instancji analizując katalog wystawców, dostępny na stronie internetowej organizatora targów stwierdził, że skarżący Z. w nim nie występuje, natomiast występuje tam jedynie jedna firma będąca członkiem Z. Okoliczność tę potwierdził również sam skarżący w treści skargi oraz w aktach administracyjnych sprawy (k. 58 i 70).
Sąd pierwszej instancji wskazał, że warunkiem koniecznym do wypłaty środków finansowych z funduszy promocji produktów rolno-spożywczych jest realizacja określonego zadania przez wnioskodawcę, nie zaś przez firmę działającą we własnym imieniu, nawet w sytuacji gdy firma ta jest członkiem należącym do organizacji wnioskodawcy. Skoro skarżący nie brał udziału w targach – na co zostało mu udzielone wsparcie z Funduszu Promocji Mleka – to zasadne jest stanowisko organu odmawiające wypłaty wsparcia. Sąd wyjaśnił, że skarżący Z. jest związkiem pracodawców wpisanym do KRS jako podmiot, którego celem jest ochrona praw i reprezentowanie interesów zrzeszonych pracodawców. Zatem udział w targach jednego z jego członków nie oznacza udziału skarżącego.
W ocenie Sądu pierwszej instancji trafne jest stanowisko organu, że skoro zadanie polegało na udziale przez skarżącego w targach poprzez stworzenie na ten cel stoiska informacyjno-promocyjnego, mającego na celu "prezentację oferty polskiego przemysłu mleczarskiego i nawiązanie nowych kontaktów handlowych", to na takim stoisku winna znaleźć się informacja o udzieleniu wsparcia ze środków finansowych danego funduszu, gdyż stoisko jest formą przekazu informacji i powinno być oznakowane zgodnie z wymogami określonymi w § 8 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia.
Wszystkie koszty zadania wskazane przez skarżącego były związane ze stworzeniem stoiska informacyjnego. Skoro skarżący pomimo dwukrotnego wezwania nie dostarczył dokumentów potwierdzających zrealizowanie zadania, zasadne jest stanowisko organu, że nie został zrealizowany cel określony we wniosku o przyznanie wsparcia. Nie ma więc podstaw do jego wypłaty, nawet tylko w części dotyczącej zrealizowanego zadania lub jego etapu na podstawie § 8 ust. 2 rozporządzenia.
II
Skargę kasacyjną złożył Z. P. P. M. Wyrok zaskarżył w całości. Wniósł o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:
- – § 10 ust. 5 rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że realizacja zadania polega na jego osobistym wykonaniu przez wnioskującego, zaś skorzystanie przy realizacji z pomocy osób trzecich wyklucza stwierdzenie realizacji zadania,
- – § 8 ust. 1 rozporządzenia w związku z ust. 2 tego paragrafu poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że zabudowa stoiska wystawienniczego prowadzi do stworzenia materiału w rozumieniu tego przepisu a w konsekwencji stwierdzenie przez to naruszenia prowadzącego do odmowy wypłaty wsparcia,
- – § 8 ust. 2 rozporządzenia poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i bezzasadne uznanie, iż odmowa wypłaty wsparcia dotyczy wszystkich kosztów związanych z realizacją zadania polegającego na udziale w targach (nie zaś na stworzeniu stoiska wystawienniczego).
Uzasadniając zarzuty wnoszący skargę kasacyjną stwierdził, że przepisy prawa znajdujące zastosowanie w tej sprawie nie wymagają osobistego wykonania dofinansowywanego zadania, zaś wymóg taki – gdyby istniał – to byłby zupełnie nieżyciowy.
Stoisko wystawiennicze nie jest materiałem w rozumieniu § 8 rozporządzenia.
Nawet jeśli uznać stoisko za taki "materiał", to koszty jego wytworzenia stanowiły tylko 2,5 % wszystkich kosztów uczestnictwa w targach, podczas gdy 90 % stanowiły inne wydatki i one powinny zostać pokryte ze środków przyznanych decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. Z wymienionych powodów zaskarżony wyrok narusza prawo i powinien zostać uchylony.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie.
III
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie znajduje usprawiedliwionych podstaw.
Na wstępie wskazać należy, że skarga kasacyjna zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 14 marca 2012 r., poz. 270 ze zm.) dalej powoływanej jako "p.p.s.a." może być oparta na dwóch podstawach kasacyjnych: 1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz 2/ naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Zgodnie zaś z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z zestawienia powyższych przepisów wynika, że obowiązkiem sporządzającego skargę kasacyjną jest wskazanie jej podstaw, które powinno polegać na podaniu naruszeń prawa, które zarzuca oraz stosowne ich zakwalifikowanie do jednej lub dwóch wymienionych wyżej podstaw kasacyjnych.
Kontrolowana skarga kasacyjna wymogu tego nie spełnia. Ponieważ jednak wnoszący skargę kasacyjną wymienia przepisy prawa, które jego zdaniem zostały naruszone i wskazuje sposób naruszenia skarga kasacyjna została rozpoznana merytorycznie. Wszystkie zarzucane naruszenia prawa zakwalifikować należy jako naruszenia prawa materialnego.
Nie jest trafny zarzut naruszenia § 10 ust. 5 rozporządzenia przez błędną wykładnię i błędne przyjęcie, że realizacja zadania polega na osobistym jego wykonaniu przez wnioskodawcę. Omawiany przepis stanowi, że Prezes Agencji odmawia wypłaty środków finansowych z tytułu wsparcia, jeżeli zadanie nie zostało zrealizowane lub nie są spełnione warunki wypłaty wsparcia, o których mowa w ust. 3 tj. poniesienie kosztów kwalifikowanych. Zgodnie z § 3 i § 10 ust. 1 rozporządzenia wsparcie konkretnego zadania przebiega w dwóch etapach. Najpierw Prezes Agencji w drodze decyzji udziela wsparcia w formie refundacji kosztów bezpośrednio związanych z realizacją zadania, co stanowi rodzaj promesy, że koszty zostaną pokryte z funduszu, a następnie, w zasadzie po zrealizowaniu zadania, podejmuje drugą decyzję o wypłacie obiecanych środków. Na tym etapie kontroluje, czy zadanie zostało wykonane, czy poniesione koszty są kwalifikowane i czy warunki wypłaty są spełnione.
Rozważając, kiedy można uznać, że zadanie zostało zrealizowane, przypomnieć należy, iż zgodnie z art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 22 maja 2009 r. o środki z funduszy promocji mogą ubiegać się ogólnopolskie organizacje zrzeszające producentów lub przetwórców, którzy produkują lub dokonują obrotu produktami rolno-spożywczymi. Zgodnie zaś z § 2 rozporządzenia wsparcie finansowe jest udzielane na zadanie niemające na celu promocji konkretnego znaku towarowego lub marki. Z treści powołanych przepisów ustawy i rozporządzenia wynika w sposób oczywisty, że wsparcie z funduszy promocji nie jest udzielane pojedynczym producentom dla promocji ich marek, tylko zawsze ogólnopolskim organizacjom zrzeszającym wiele podmiotów dla promocji działalności tych podmiotów. Uznać należy, że nie jest dopuszczalne udzielenie wsparcia z funduszu na przedsięwzięcie promocyjne, w którym uczestniczy jeden tylko podmiot gospodarczy (producent lub przetwórca).
Nie chodzi bowiem o to, aby promować ze środków funduszu jednego producenta (przetwórcę), tylko o to, aby wspierać marketing rolny, wzrost spożycia i promocję produktów rolno-spożywczych (por. art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 22 maja 2009 r.). Zatem podmiotem, któremu udziela się wsparcia jest ogólnopolska organizacja producentów lub przetwórców i to ta organizacja musi być podmiotem realizującym przedsięwzięcie. Organizacja może oczywiście zaprosić do udziału w przedsięwzięciu swoich członków oraz posłużyć się w swym działaniu różnymi podmiotami działającymi w jej imieniu, co nie może jednak prowadzić do eliminacji beneficjenta wsparcia z organizacji przedsięwzięcia, bowiem realizacja przedsięwzięcia należy do tego podmiotu, któremu przyznano wsparcie.
Przedsięwzięcie w postaci udziału w targach Z. P. P. M. można zatem uznać za zrealizowane przez ten Z. wtedy, kiedy w dokumentach targowych będzie figurował ten Z. jako organizator wystawy, w której może i powinno uczestniczyć wielu wystawców. Sytuacja, w której wszystkie faktury wystawione są na Z., ale Z. ten nie figuruje w żadnej dokumentacji targowej i nie uczestniczy w targach, zaś jako j e d y n y wystawca wykazany jest jeden producent, nie stanowi realizacji zadania, na które udzielono wsparcia. W istocie doszłoby bowiem do sfinansowania ze środków Funduszu promocji jednego producenta, co jak wskazano wyżej jest wykluczone § 2 pkt 1 rozporządzenia. Trafnie zatem Sąd pierwszej instancji zaakceptował pogląd organu, że nie zostało wykazane, iż beneficjent wsparcia przedsięwzięcie zrealizował. Mając powyższe na uwadze uznać należy, że najważniejszy zarzut dotyczący nietrafnego uznania, że przedsięwzięcie nie zostało zrealizowane jest nieusprawiedliwiony.
Jeżeli nie wykazano, że przedsięwzięcie zostało zrealizowane, wszystkie pozostałe zarzuty kasacyjne tracą jakiekolwiek znaczenie i nie mogą być uznane za usprawiedliwione, bowiem nie mogą wpłynąć na treść rozstrzygnięcia.
Jedynie na marginesie Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że zgodnie z § 8 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 rozporządzenia, jednym z warunków wypłaty wsparcia jest wykazanie umieszczenia na wszystkich materiałach sporządzonych w związku z realizacją zadania, informacji o udzieleniu wsparcia ze środków funduszu. Nie jest trafny pogląd Z., że stosowna informacja nie powinna być umieszczona na stoisku targowym, bowiem stoisko nie jest materiałem. Jeżeli wsparcie udzielone jest na udział w targach, to informacja o tym bezwzględnie powinna być umieszczona na stoisku targowym. Nie zmienia to faktu, że w sprawie niniejszej wymóg ten nie mógł być zrealizowany, gdyż targi odbyły się w terminie od 25 do 27 maja 2010 r. a decyzja o udzieleniu wsparcia została wydana dopiero [...] czerwca 2010 r. tj. w miesiąc po zakończeniu targów.
Zatem w dacie targów wsparcie nie było udzielone, więc żądanie umieszczenia informacji o wsparciu, którego jeszcze nie było, należy uznać za nieuzasadnione. Nie ma to jednak wpływu na treść rozstrzygnięcia, ponieważ jak wskazano wyżej trafnie uznano, że nie zostało wykazane zrealizowanie zadania przez beneficjenta wsparcia.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał wszystkie zarzuty kasacyjne za nieusprawiedliwione i działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.