Uzasadnienie
Wyrokiem z 17 października 2017 r. sygn. akt III SA/Kr 873/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. w K. (dalej: skarżący, Szpital), uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] czerwca 2017 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z [...] marca 2017 r., którą odmówiono Skarżącemu potwierdzenia prawa A. S. do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Ponadto WSA zasądził od SKO na rzecz Skarżącego 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
WSA orzekał w następującym stanie sprawy.
[...] grudnia 2016 r. Szpital złożył w trybie art. 54 ust. 4 ustawy z 27 sierpnia 2004r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1793 ze zm.; dalej: ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej) do Prezydenta Miasta K. wniosek o wydanie decyzji potwierdzającej prawo A. S. do świadczeń opieki zdrowotnej. Z wniosku wynikało, że został on złożony w związku ze świadczeniem udzielonym A. S. w stanie nagłym w dniu[...]listopada 2014 r.
Decyzją z [...] marca 2017 r. Prezydent Miasta K. odmówił Szpitalowi potwierdzenia prawa [...] do świadczeń opieki zdrowotnej. Uznał bowiem, że wniosek o wydanie decyzji nie został złożony niezwłocznie po udzieleniu świadczenia, jak tego wymaga art. 54 ust. 4 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, a dopiero po upływie dwóch lat po udzieleniu świadczenia w stanie nagłym.
Decyzją z [...] czerwca 2017 r. SKO utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. Skarżący złożył do WSA skargę na decyzję SKO.
Sąd I instancji uzasadniając swoje rozstrzygnięcie w sprawie stwierdził, że użyte w art. 54 ust. 4 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej sformułowanie "niezwłocznie" nie ma charakteru ani terminu prawa materialnego, ani terminu procesowego. Pojęcie to WSA uznał za powiązane z terminem instrukcyjnym, który ma charakter dyscyplinujący, a jego niedochowanie nie wywołuje negatywnych skutków procesowych, w szczególności nie powoduje bezskuteczności dokonanej czynności procesowej.
Mając na uwadze, że skarżący wskazywał w toku postępowania okoliczności, które w jego ocenie uzasadniały przyjęcie, że termin "niezwłocznie" został zachowany, a organy w żaden sposób nie odniosły się do tych twierdzeń, Sąd za zasadny uznał zarzut skargi dotyczący naruszenia prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 2 ust. 1 pkt 2 w zw. art. 54 ust. 1, 2, 3 i 4 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, poprzez uznanie, że złożenie wniosku po upływie ponad roku po udzieleniu świadczenia w stanie nagłym a priori oznacza, że Szpital nie złożył go niezwłocznie.
W ocenie WSA, organy naruszyły także przepisy postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez zaniechanie przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego w celu weryfikacji przesłanek, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 54 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej i wydania decyzji co do istoty sprawy.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd I instancji nakazał organom przeprowadzić pełne postępowanie wyjaśniające celem ustalenia zasadności złożonego przez Szpital wniosku o potwierdzenie prawa do świadczeń opieki zdrowotnej, celem ustalenia istnienia lub nieistnienia przesłanek wskazanych w art. 54 ust. 3 ustawy i orzec stosownie do wyników przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego.
SKO złożyło skargę kasacyjną od wyroku WSA, zaskarżając to orzeczenie w całości. Wniosło o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, a następnie uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi (względnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA), a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
SKO zarzuciło zaskarżonemu wyrokowi:
- 1. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 54 ust. 4 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej przez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, że użyty w przepisie termin "niezwłocznie" nie ma żadnego znaczenia dla potwierdzenia prawa świadczeniobiorcy do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, jak również art. 7 i art. 77 k.p.a. przez niewłaściwe ich zastosowanie, polegające na przyjęciu, że organy administracji nie przeprowadziły w sposób wyczerpujący postępowania wyjaśniającego;
- 2. naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 133 § 1 "w.w. ustawy" (w uzasadnieniu skargi kasacyjnej doprecyzowano, że chodzi o p.p.s.a.) przez nieuwzględnienie w ocenie prawnej całości materiału dowodowego zebranego w aktach sprawy.
W uzasadnieniu SKO wskazało w szczególności, że zasadą jest, że decyzja potwierdzająca prawo do świadczeń opieki zdrowotnej osób nieubezpieczonych jest wydawana na wniosek świadczeniobiorcy. Natomiast na wniosek świadczeniodawcy decyzja taka jest wydawana na zasadzie wyjątku, o ile zostaną spełnione przepisane prawem przesłanki, w tym złożenie wniosku niezwłocznie po udzieleniu świadczenia. Zdaniem SKO, niespełnienie którejkolwiek ze wspomnianych przesłanek skutkuje wydaniem decyzji odmawiającej potwierdzenia prawa świadczeniobiorcy do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.
Zatem skoro SKO ustaliło, że skarżący nie złożył wniosku niezwłocznie po udzieleniu świadczenia w stanie nagłym, to niecelowym było ustalanie, czy spełnione zostały pozostałe przesłanki warunkujące potwierdzenie prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. W konsekwencji SKO za niezasadne uznało twierdzenie WSA, że organy naruszyły art. 7 i art. 77 k.p.a.
Zdaniem SKO, użycie przez ustawodawcę termu "niezwłocznie" po udzieleniu świadczenia w stanie nagłym było działaniem celowym, mającym umożliwić organowi administracji ustalenie sytuacji materialnej (dochodowej, majątkowej) świadczeniobiorcy z daty, w której udzielono mu świadczenia opieki zdrowotnej, a co za tym idzie stwierdzenie, czy spełnia on ustawowe kryteria umożliwiające potwierdzenie jego prawa do świadczeń. Ponadto ustanowienie tego terminu miało na celu zapewnienie efektywnego i racjonalnego gospodarowania środkami finansowymi przez Narodowy Fundusz Zdrowia, który po wydaniu ostatecznej decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń ma obowiązek pokryć świadczeniodawcy wydatki poniesione na udzielenie osobie nieobjętej powszechnym obowiązkiem ubezpieczenia pomocy w stanie nagłym. W ocenie SKO, przyjęcie, że jest to jedynie termin dyscyplinujący, którego niezachowanie nie rodzi dla świadczeniodawcy żadnych negatywnych skutków, podważa sens ustanawiania takiego terminu.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, a - z daleko posuniętej ostrożności procesowej - również o odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania oraz postępowania kasacyjnego od skarżącego na rzecz SKO w całości. Oświadczył też, że nie wnosi o przeprowadzenie rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1842) przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, przy czym na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Wobec tego, że taka sytuacja wystąpiła w tej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą ten środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy.
W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie nie można stwierdzić istnienia żadnej z przesłanek nieważności określonych powołanym przepisem (art. 183 § 2 p.p.s.a.), wobec czego to zgłoszone podstawy kasacyjne i ich uzasadnienie (art. art. 174 § 1 i 2 i art. 176 powołanej ustawy) wyznaczyły zakres kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku Sądu I instancji.
Rozpoznając sprawę w tych granicach Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zawarty w skardze kasacyjnej wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku nie zasługiwał na uwzględnienie - z uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw.
Przede wszystkim za nietrafny uznać należało zarzut naruszenia prawa materialnego, a mianowicie art. 54 ust. 4 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej przez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, że użyty w przepisie termin "niezwłocznie" nie ma żadnego znaczenia dla potwierdzenia prawa świadczeniobiorcy do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.
Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd I instancji nie wyraził takiego stanowiska. Zaprezentował natomiast pogląd, że termin ten nie ma charakteru ani terminu materialnego ani procesowego. W ocenie NSA zasadne jest przyjęcie, że termin ten niewątpliwie stanowi przesłankę skutecznego złożenia wniosku i odnosi się do skutku materialnego, jakim jest potwierdzenie prawa do świadczeń opieki zdrowotnej i z tego punktu widzenia ma znaczenie dla potwierdzenia prawa świadczeniobiorcy do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Trafnie zatem Sąd I instancji wskazał, że skoro skarżący wskazywał w toku postępowania okoliczności, które uzasadnić miały fakt, że termin "niezwłocznie" został zachowany, to organy były zobowiązane do odniesienia się do tych twierdzeń i rozważenia tej kwestii.
Przyjmując taką kwalifikację charakteru terminu "niezwłocznie" WSA działał zgodnie z prawem. Na rzecz takiego poglądu przemawiają nie tylko argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. To stanowisko wspiera także wykładnia systemowa analizowanego przepisu.
Systemowe ujęcie znaczenia "niezwłocznie", o jakim stanowi art. 54 ust. 4 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, musi wychodzić z treści art. 68 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Na gruncie tych przepisów, każdy ma prawo do ochrony zdrowia, a władze publiczne zapewniają równy dostęp do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Realizacja tych obowiązków musi uwzględniać nie tylko bezpłatny dostęp uprawnionych do opieki zdrowotnej, ale również zapewniać finansowanie takich usług ze środków publicznych podmiotom, które realizują obowiązki ciążące na władzy publicznej.
Wobec powyższego prokonstytucyjna wykładnia użytego w art. 54 ust. 4 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej terminu językowego "niezwłocznie" nie może prowadzić do sytuacji, w której niezwłocznie byłoby rozumiane tylko jako działanie w krótkim odstępie czasu od udzielenia świadczenia, jeżeli doszło do jego udzielenia w stanie nagłym. Gdyby ustawodawca zakładał takie rozumienie tego pojęcia, to dałby wyraz temu w tej regulacji. Posłużenie się takim rozwiązaniem jest znane ustawodawcy. Potwierdzeniem tego może być dla przykładu treść art. 16d ust. 3 ustawy z 29 lipca 2005 r. o obrocie instrumentami finansowymi (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 89), który stanowi, że spółka prowadząca rynek regulowany zawiadamia Komisję Nadzoru Finansowego o zmianie, rozwiązaniu lub wygaśnięciu umowy, której przedmiotem są funkcje operacyjne, niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia powzięcia informacji o takim zdarzeniu.
Skoro w art. 54 ust. 4 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej ustawodawca nie posługuje się takim rozwiązaniem legislacyjnym, to nie ma żadnych powodów, by przyjmować, że termin "niezwłocznie" jest ograniczony konkretną granicą czasową, której przekroczenie uniemożliwia organowi gminy wydanie decyzji wskazanej w art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie twierdzi, że świadczeniodawca nie jest w ogóle ograniczony w czasie, gdy chodzi o złożenie wniosku o wydanie decyzji z art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej. Choć terminu "niezwłocznie" nie należy utożsamiać z terminem natychmiastowym, to jednak termin "niezwłocznie" oznacza realny termin, uwzględniający okoliczności mające miejsce w danym przypadku.
NSA przyjmuje zatem, że o "niezwłocznym" złożeniu wniosku, jako przesłance wydania decyzji, muszą przesądzać konkretne okoliczności konkretnej sprawy. Dopiero na tej podstawie można dokonać oceny, czy wniosek o wydanie decyzji został złożony niezwłocznie od udzielenia pomocy medycznej w stanie nagłym.
Reasumując stwierdzić należy, że wykładnia pojęcia "niezwłocznie", do którego odwołuje się art. 54 ust. 4 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, nie może uwzględniać tylko upływu czasu od chwili udzielenia świadczenia w stanie nagłym. Musi brać pod uwagę kontekst systemowy, zatem założenie, że potwierdzenie prawa do świadczeń opieki zdrowotnej mieści się w zakresie prawa do zabezpieczenia społecznego, o którym stanowi art. 67 ust. 1 Konstytucji RP, jest realizacją prawa przysługującego obywatelowi, na które wskazuje art. 68 ust. 2 Konstytucji RP. Oznacza to, że ustalenie znaczenia tego zwrotu prawnego ma brać pod uwagę okoliczności związane ze złożeniem wniosku, jako przesłanką wydania decyzji, o jakiej stanowi art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej.
Pogląd taki wyraził NSA w uzasadnieniu wyroków z dnia 19 listopada 2020 r. sygn. akt II GSK 440/18, II GSK 578/18, II GSK 619/18 i II GSK 658/18 i skład orzekający w niniejszej sprawie pogląd ten akceptuje.
Tak więc należy podzielić stanowisko WSA, że organy powinny przeprowadzić postępowanie wyjaśniające i ocenić, czy w rozpoznawanej sprawie zostały spełnione przesłanki uzasadniające potwierdzenie prawa do świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniobiorcy, w tym czy złożenie wniosku przez świadczeniodawcę nastąpiło niezwłocznie tzn. bez zbędnej zwłoki.
Tym samym zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a. - przez niewłaściwe ich zastosowanie, polegające na przyjęciu, że organy administracji nie przeprowadziły w sposób wyczerpujący postępowania wyjaśniającego - nie mógł być uznany za trafny.
Nie można oczywiście nie zauważyć, że formułując omawianą podstawę kasacyjną skarżący kasacyjnie organ nie sprecyzował, której jednostki redakcyjnej art. 77 k.p.a. zarzut dotyczy. Ponadto wadliwie na naruszenia przepisów k.p.a. wskazał w zarzucie naruszenia prawa materialnego.
Skład orzekający NSA przychyla się jednak do stanowiska, że nie każde nieprawidłowe przedstawienie podstaw kasacyjnych wynikających z art. 176 w zw. z art. 174 p.p.s.a. dyskwalifikuje skargę kasacyjną (por. np. wyrok NSA z 9 września 2020 r. sygn. II FSK 1265/18 i powołana tam uchwała pełnego składu NSA z 26 października 2009 r. sygn. I OPS 10/09). W szczególności za trafną uznać należy tezę, że błędnie (omyłkowo) postawiony zarzut naruszenia przepisów postępowania jako zarzut naruszenia prawa materialnego nie pozbawia Naczelnego Sądu Administracyjnego możliwości oceny jego zasadności (por. wyrok NSA z dnia 19 listopada 2019 r. II FSK 1272/09).
Wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku nie usprawiedliwia też zarzut naruszenia przez WSA art. 133 § 1 p.p.s.a.
W tym zakresie SKO dopatruje się naruszenia prawa polegającego na nieuwzględnieniu w ocenie prawnej całości materiału dowodowego zebranego w sprawie. Zarzut tak postawiony jest nietrafny. Art. 133 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt, chyba że organ nie wykonał obowiązku ich przedstawienia sądowi, oraz że wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym, albo jeżeli ustawa tak stanowi. Analiza treści tego przepisu jednoznacznie prowadzi do wniosku, że przepis odnosi się do struktury postępowania sądowoadministracyjnego i reguluje warunki wydania wyroku.
Zatem naruszenie tego przepisu mogłoby mieć miejsce tylko wówczas, gdy sąd I instancji wydałby wyrok nie zamykając rozprawy, albo orzekałby nie mając akt sprawy, o ile nie zaistniała sytuacja, że organ nie przedstawił sądowi akt sprawy. Tak więc naruszenie analizowanego przepisu ma miejsce tylko w przypadku niedopełnienia wcześniej wskazanych warunków formalnych. Oznacza to, że nie może być ono odczytywane w kontekście przedstawionym przez SKO. Jeżeli - zdaniem organu - WSA dokonał wybiórczej oceny materiału dowodowego, to takie naruszenie można by podnosić w ramach jednej z podstaw z art. 145 § 1 p.p.s.a. w związku z przepisami stosowanymi przez organ i wówczas byłoby to naruszenie prawa materialnego albo procesowego.
Z tych wszystkich względów działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie 1. sentencji.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 265), zasądzając od SKO na rzecz skarżącego 240 zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika, który sporządził odpowiedź na skargę kasacyjną i prowadził sprawę w postępowaniu przed WSA.
- - ---------------------- 8