Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 14 grudnia 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 2001/11 oddalił skargę P. J. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą Firma Handlowo-Usługowa M. na decyzję Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych z [...] sierpnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej zakazu wprowadzenia do obrotu środków spożywczych.
Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy.
W dniu [...] grudnia 2009 r. [...] Wojewódzki Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych (dalej: JHARS) wydał decyzję zakazującą stronie wprowadzania do obrotu wyrobu gotowego występującego pod nazwą handlową – smalec wieprzowy. Wojewódzki Inspektor JHARS decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...], na podstawie art. 132 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej: k.p.a.) uchylił rozstrzygnięcie z [...] grudnia 2009 r. Stwierdził, że odwołanie strony zasługiwało na uwzględnienie z uwagi na podniesione w nim zarzuty proceduralne, w tym zarzut pominięcia dopuszczonego uprzednio dowodu z przesłuchania świadka.
Po wydaniu decyzji z [...] stycznia 2010 r. Wojewódzki Inspektor JHARS dalej prowadził postępowanie administracyjne w sprawie wprowadzenia do obrotu wyrobu gotowego występującego pod nazwą handlową - smalec wieprzowy, które zakończył decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., zakazując wprowadzania do obrotu przedmiotowej partii produktu.
W dniu [...] czerwca 2011 r. Główny Inspektor JHARS działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 § 1 k.p.a. w związku z art. 132 § 1 k.p.a. oraz art. 17 ust. 1 pkt 1 lit. a/, art. 21 ustawy z 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych (j.t. Dz. U. z 2005 r. Nr 187, poz. 1577, ze zm. – dalej: ustawa o jakości handlowej) wydał decyzję, w której stwierdził nieważność rozstrzygnięcia nr 4/2010 z 5 stycznia 2010 r. W uzasadnieniu decyzji podniósł, że organ I instancji uchylił jedynie decyzję zakazującą stronie wprowadzenia do obrotu przedmiotowej partii produktu, natomiast nie rozstrzygnął o umorzeniu postępowania. Tym samym organ nie uwzględnił odwołania w całości, ponieważ strona wnosiła o umorzenie postępowania.
Decyzją z [...] sierpnia 2011 r. Główny Inspektor JHARS po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy rozstrzygnięcie z [...] czerwca 2011 r. Stwierdził, że decyzja nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa, które polegało na tym, że w treści rozstrzygnięcia nie uwzględniono żądania strony w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. Ponadto Główny Inspektor wskazał, że fakt sprzedaży zakwestionowanych artykułów rolno-spożywczych nie oznacza, że decyzja nr [...] wywołała nieodwracalne skutki prawne. Decyzja ta dotyczyła wyłącznie uchylenia decyzji zakazującej stronie wprowadzania do obrotu wyrobu gotowego, a postępowanie w tej sprawie nie zostało umorzone.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270; dalej: p.p.s.a.) wskazał, że skarżący odwołując się od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora JHARS z [...] grudnia 2009 r., zakazującej wprowadzania do obrotu określonych tam wyrobów, wyraźnie sprecyzował żądanie, domagając się uchylenia decyzji i umorzenia postępowania. Organ administracji działając w trybie autokontroli (art. 132 k.p.a.) może jedynie uwzględnić żądanie strony wyrażone w odwołaniu w całości.
Stwierdził, że w sprawie nie jest sporne, iż [...] Wojewódzki Inspektor JHARS rozpatrując odwołanie skarżącego od decyzji z 9[...] grudnia 2009 r. i stosując w trybie art. 132 § 1 k.p.a. jej autokontrolę, decyzją nr [...] uwzględnił jedynie część żądania skarżącego, uchylając zaskarżoną decyzję i nie umarzając postępowania administracyjnego. W związku z tym doszło do rażącego naruszenia przepisu art. 132 § 1 k.p.a. Wbrew bowiem nakazowi wymienionego przepisu organ administracji zastosował środek kasacyjny jedynie z częściowym uwzględnieniem żądania strony.
Za nietrafny Sąd uznał również zarzut naruszenia przepisu art. 111 § 1 i § 1a k.p.a. Wskazał, że skarżący zgodził się z wyłącznie kasacyjnym rozstrzygnięciem organu I instancji nie zaskarżając tej decyzji. Jak wynika z akt sprawy nie złożył również, po otrzymaniu decyzji uchylającej, wniosku w trybie art. 111 § 1 k.p.a. i w terminie tam podanym. W świetle dalszego zachowania się organu I instancji nie można przyjąć za uzasadnione stwierdzenie skarżącego, iż organ nie tylko chciał uchylić uprzednio wydaną decyzję, lecz również umorzyć postępowanie. Wręcz przeciwnie, to dalsze postępowanie organu wskazuje na brak zamiaru zastosowania przepisu art. 111 § 1a k.p.a. przez uzupełnienie decyzji z urzędu o umorzenie postępowania administracyjnego.
W ocenie Sądu za chybiony należało uznać zarzut naruszenia przepisu art. 24 pkt 5 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji.
Sąd stwierdził, że stosownie do przepisu art. 19 ust. 1 ustawy o jakości handlowej Główny Inspektor jest centralnym organem administracji rządowej podległym ministrowi właściwemu do spraw rynków rolnych. W rozumieniu przepisu art. 21 wymienionej ustawy, w sprawach należących do zakresu zadań i kompetencji Inspekcji, organem właściwym jest wojewódzki inspektor, a organem wyższego stopnia – Główny Inspektor. Z powołanych przepisów wynika, iż Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych, jako centralny organ administracji rządowej jest organem wyższego stopnia, a więc nie jest pracownikiem tego organu, do którego mogłoby mieć zastosowanie ograniczenie z art. 22 ustawy o jakości handlowej, dające Głównemu Inspektorowi prawo do wydawania decyzji administracyjnych jedynie na podstawie upoważnienia tego organu. Zgodnie z art. 157 § 1 k.p.a. właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ.
Stosownie natomiast do przepisu art. 127 § 3 k.p.a., od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Przez "ministra" przepis art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. m.in. rozumie kierowników centralnych urzędów administracji rządowej podległych, podporządkowanych lub nadzorowanych przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra (.) załatwiających sprawy, o których mowa w art. 1 pkt 1 i 4 (załatwianie spraw indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych lub w sprawach wydawania zaświadczeń). Ponieważ Główny Inspektor zgodnie z art. 157 § 1 k.p.a., jako organ wyższego stopnia, jest uprawniony do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych, zgodnie również z tym przepisem i art. 127 § 3 k.p.a., jako "ministrowi" w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a., przysługuje prawo do ponownego rozpatrzenia sprawy.
P. J. złożył skargę kasacyjną, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:
- 1. art. 132 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. i art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269; dalej: p.u.s.a.) – mające istotny wpływ na wynik sprawy – poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy wystąpiły ku temu ustawowe przesłanki oraz błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że decyzja administracyjna zawierająca oczywisty brak (omyłkę) w zakresie rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania (podlegający uzupełnieniu w trybie określonym przepisami k.p.a.) nie może być traktowana, jako decyzja uchylająca zaskarżoną decyzję oraz umarzająca postępowanie w sprawie, a w konsekwencji przyjęcie na tle niniejszej sprawy, że decyzja nr [...] z [...] stycznia 2010 r. nie może być traktowana, jako decyzja ipso facto uchylająca decyzję nr [...] oraz umarzająca postępowanie w sprawie;
- 2. art. 111 § 1 k.p.a. ew. art. 111 § 1a k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. i art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. – mające istotny wpływ na wynik sprawy - poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, gdy wystąpiły ku temu ustawowe przesłanki;
- 3. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. i art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. – mające istotny wpływ na wynik sprawy – poprzez zastosowanie w sytuacji, gdy nie wystąpiły ku temu ustawowe przesłanki oraz błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż decyzja administracyjna zawierająca oczywisty brak (omyłkę) w zakresie rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania (podlegający uzupełnieniu w trybie określonym przepisami k.p.a.) stanowi rażące naruszenie prawa;
- 4. art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. i art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. – mające istotny wpływ na wynik sprawy – poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż w stanie faktycznym sprawy z uwagi na unicestwienie bytu przedmiotu stosunku administracyjnoprawnego ziściła się przesłanka zajścia nieodwracalnych skutków prawnych, której nie uwzględnia się w przypadku zaistnienia podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.;
- 5. art. 141 § 4 p.p.s.a. – mające istotny wpływ na wynik sprawy – poprzez brak ustosunkowania się do wszystkich istotnych w sprawie twierdzeń, zarzutów i wniosków skarżącego, w szczególności dotyczących naruszenia art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. w zakresie wydania decyzji niezawierającej wszystkich jej obligatoryjnych składników;
- 6. art. 24 § 1 pkt. 5 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. i art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. – wskazując, iż w wydaniu zaskarżonej decyzji uczestniczyła ta sama osoba, która wydała decyzję bezpośrednio ją poprzedzającą.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Główny Inspektor JHARS wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Skarga ta została oparta na obydwu podstawach wymienionych w art. 174 p.p.s.a. W pierwszej kolejności ustosunkowania wymaga zarzut dotyczący naruszenia art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., gdyż konsekwencją naruszenia tego przepisu jest stwierdzenie nieważności decyzji organów, jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W przypadku stwierdzenia nieważności decyzji organów obu instancji nie zachodzi potrzeba ustosunkowania się do dalszych zarzutów skargi kasacyjnej.
Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach.
Taka zaś sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie, gdyż doręczona stronie skarżącej zarówno decyzja Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno–Spożywczych z [...] czerwca 2011 r., jak i decyzja tego organu z [...] sierpnia 2011 r. nie zawierają podpisu z podaniem imienia i nazwiska osoby upoważnionej do wydania decyzji. Wynika to w sposób jednoznaczny ze znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy dowodów w postaci kserokopii decyzji administracyjnych wydanych w sprawie.
Do obligatoryjnych elementów każdej decyzji należy podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Przepis ten przesądza o tym, że tak rozumiany podpis stanowi integralny element każdej decyzji. Prawne i praktyczne znaczenie podpisu polega na tym, że pozwala na identyfikację osoby sprawującej funkcję danego organu administracji publicznej, za wiedzą i wolą której konkretne rozstrzygnięcie zostało przyjęte. Zatem brak podpisu z podaniem imienia i nazwiska osoby upoważnionej do wydawania decyzji oznacza, iż decyzje te były dotknięte wadą, gdyż nie zawierały istotnego elementu o jakim mowa w art. 107 § 1 k.p.a. Nie można przy tym pomijać, iż do momentu podpisania takiego aktu przez osobę reprezentującą organ administracji publicznej jest to jedynie projekt decyzji, który nie wchodzi do obrotu prawnego. W konsekwencji też taki projekt decyzji nie wiąże organu mimo jego doręczenia stronie (art. 110 k.p.a.).
Powyższe uwagi prowadzą do wniosku, iż w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na mocy art. 188 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.