Uzasadnienie
Wyrokiem z 16 listopada 2017 r. (sygn. akt III SA/Po 515/17) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej zwany "WSA"), działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej zwanej "ppsa"), oddalił skargę K. S. (dalej zwanej "Skarżącą") na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej zwanego "Dyrektorem OW NFZ") z [...] kwietnia 2017 r. (nr [...]) w przedmiocie konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.
WSA orzekał w następującym stanie sprawy.
Skarżąca wzięła udział w ogłoszonym [...] 2014 r. przez Dyrektora OW NFZ konkursie ofert w sprawie zawarcia na okres od 1 lipca 2014 r. do 30 czerwca 2017 r. umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju "leczenie stomatologiczne" w zakresie "świadczenia ogólnostomatologiczne". Do konkursu zgłosiły się również E. F. oraz E. M. W dniu [...] maja 2014 r. komisja konkursowa na podstawie art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1793, ze zm.; dalej zwanej "ustawą o świadczeniach opieki zdrowotnej") odrzuciła ofertę Skarżącej z uwagi na niezgodność stanu rzeczywistego ze stanem wskazanym w ofercie w zakresie zapewnienia aparatu RTG lub radiowizjografu w lokalizacji. W formularzu ofertowym (część VIII Ankiety, rozdział 4 Sprzęt i aparatura medyczna, punkt 4.1.1) na pytanie "Czy oferent zapewnia aparat rtg lub radiowizjograf – w lokalizacji" Skarżąca udzieliła odpowiedzi "TAK", jednak w zamieszczonym w części V formularza ofertowego "Wykazie zasobów" w poz. 9 tabeli w kolejnych rubrykach wpisano: "Nazwa zasobu: aparat rentgenowski; Model: MAX 70; Status: będę posiadał; Data uzyskania: 2014-06-30". Tym samym w dniu otwarcia ofert Skarżąca nie dysponowała zezwoleniem na uruchomienie i stosowanie posiadanego aparatu rtg.
W dniu [...] maja 2014 r. komisja konkursowa rozstrzygnęła postępowanie konkursowe. Jako podmioty, z którymi OW NFZ zawrze umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej wskazano E. F. i E. M. Skarżąca złożyła odwołanie określone w art. 154 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej. Podniosła, że w ofercie nie podała nieprawdziwej informacji odnośnie do zapewnienia aparatu rtg lub radiografu w lokalizacji.
Decyzją z [...] czerwca 2014 r. Dyrektor OW NFZ oddalił odwołanie Skarżącej, a następnie – po rozpoznaniu wniosku Skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy – decyzją z [...] lipca 2014 r. utrzymał w mocy decyzję z [...] czerwca 2014 r.
Skarżąca złożyła do WSA skargę na decyzję Dyrektora OW NFZ z [...] lipca 2014 r.
Wyrokiem z 5 lutego 2015 r. (sygn. akt IV SA/Po 1046/14) WSA uwzględnił skargę, uchylając decyzję Dyrektora OW NFZ z [...] lipca 2014 r.
WSA uznał, że nie było dostatecznych podstaw do stwierdzenia przez komisję konkursową, że oferta Skarżącej zawierała nieprawdziwe informacje w rozumieniu art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej w zakresie oświadczenia o zapewnianiu aparatury rtg w lokalizacji, a w konsekwencji do odrzucenia tej oferty. W konsekwencji WSA uznał, że Dyrektor OW NFZ nietrafnie zaakceptował rozstrzygnięcie komisji konkursowej, oddalając odwołanie Skarżącej. W związku z tym WSA ocenił, że interes prawny Skarżącej doznał uszczerbku w wyniku niezasadnego odrzucenia jej oferty na skutek naruszenia przez NFZ zasad postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez niewłaściwą interpretację treści oferty Skarżącej.
WSA wskazał, że w formularzu ofertowym Skarżąca udzieliła odpowiedzi pozytywnej na pytanie czy zapewnia aparat rtg, ale jednocześnie w innym miejscu formularza oświadczyła, że aparat rtg będzie posiadała od 30 czerwca 2014 r. Data ta określa termin, do kiedy to – według swoich przewidywań – Skarżąca miała uzyskać wymagane zezwolenie na uruchomienie i stosowanie posiadanego aparatu rtg, a którym to zezwoleniem nie dysponowała na dzień otwarcia ofert. Z uwagi na wątpliwości, komisja konkursowa powinna była najpierw skorzystać z możliwości wezwania oferenta do złożenia wyjaśnień, a nie od razu arbitralnie przyjąć, że oferent zawarł w ofercie nieprawdziwą informację.
Jednocześnie WSA ocenił, że oświadczenie złożone przez Skarżącą nie pozwalało na przyznanie jej dodatkowych punktów przypisanych twierdzącej odpowiedzi na pytanie ankietowe, skoro zapewnienie o możliwości stosowania aparatu rtg na dzień otwarcia ofert jeszcze się nie zaktualizowało.
Wyrokiem z 2 lutego 2017 r. (sygn. akt II GSK 1060/15) Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Dyrektora OW NFZ od wyroku WSA z 5 lutego 2015 r. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, WSA prawidłowo uznał, że zawarta w formularzu ofertowym treść oświadczeń Skarżącej o zapewnieniu aparatu rtg w lokalizacji najpóźniej od 30 czerwca 2014 r. nie miała w dniu otwarcia ofert charakteru informacji nieprawdziwej w rozumieniu art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, gdyż "rozczłonkowanie" w formularzu ofertowym istotnych informacji dotyczących zapewnienia aparatu rtg w lokalizacji mogło budzić wątpliwości co do właściwego sposobu ich rozumienia.
W toku ponownie prowadzonego postępowania administracyjnego Skarżąca w piśmie z 10 kwietnia 2017 r. podniosła zarzuty dotyczące pozostałych oferentów, których to zarzutów, jak twierdzi – z uwagi na odrzucenie jej oferty – nie mogła wcześniej podnieść. Wskazała m.in., że komisja konkursowa nie sprawdziła u żadnego z oferentów prawdziwości złożenia oświadczenia o posiadaniu podjazdów oraz dojścia o nachyleniu zgodnym z przepisami wydanymi na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.). Tymczasem podjazd do budynku, w którym usługi świadczy E. F. nie spełniał wymogów określonych prawem ani na dzień złożenia oferty, jej otwarcia, rozstrzygnięcia postępowania, rozpoczęcia obowiązywania umowy, ani na dzień złożenia przez Skarżącą skargi do WSA.
Wobec tego – w ocenie Skarżącej – w ofercie E. F. podano nieprawdziwe informacje, a zatem oferta ta powinna podlegać odrzuceniu na podstawie art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy Dyrektor OW NFZ decyzją z [...] kwietnia 2017 r. utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] czerwca 2014 r. Wskazał, że gdyby nie odrzucono oferty Skarżącej, to mogłaby ona uzyskać 59,39 punktów, co było najniższą wartością wśród trzech oferentów (E. F. otrzymała 73,72 pkt, a E. M. 65,35 pkt). Jednocześnie – powołując się na stanowisko zajęte przez WSA w wydanym w tej sprawie wyroku – Dyrektor OW NFZ uznał, że skoro zapewnienie Skarżącej o posiadaniu aparatu rtg w lokalizacji nie zaktualizowało się jeszcze na dzień otwarcia ofert, to komisja konkursowa nie mogłaby przyznać Skarżącej dodatkowych 7,5 pkt przypisanych twierdzącej odpowiedzi na wspomniane pytanie ofertowe.
Natomiast po odjęciu tych 7,5 pkt i założeniu, że Skarżąca uczestnicząc w negocjacjach uzyskałaby za ofertę cenową maksymalne 20 pkt, to i tak oferta Skarżącej zajęłaby trzecie miejsce w rankingu końcowym. Wobec tego Dyrektor OW NFZ uznał, że nawet gdyby komisja konkursowa nie odrzuciła oferty Skarżącej, to jej oferta nie zostałaby wybrana jako ta, która stanie się podstawa do zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej z powodu wyczerpania środków finansowych przeznaczonych na zakontraktowanie przedmiotowych świadczeń (wielkość środków finansowych przeznaczonych na realizację świadczeń byłaby niewystarczająca do zawarcia umowy także ze Skarżącą). W konsekwencji Dyrektor OW NFZ ocenił, że nie doszło do uszczerbku interesu prawnego Skarżącej.
Odnosząc się do zarzutu Skarżącej dotyczącego oferty złożonej przez E. F., Dyrektor OW NFZ wyjaśnił w szczególności, że komisja konkursowa nie miała obowiązku przeprowadzenia weryfikacji u oferentów realizujących w dniu składania oferty, na podstawie umowy zawartej z Funduszem, proces leczenia świadczeniobiorców w ramach danego zakresu świadczeń i w ramach obszaru, którego dotyczy postępowanie (obligatoryjna weryfikacja była przeprowadzana tylko u tych oferentów, którzy dotychczas nie mieli zawartej umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w zakresie, na który została złożona oferta lub z którymi wcześniej rozwiązano w trybie natychmiastowym umowę w zakresie, na który została złożona oferta). Organ zauważył, że również u Skarżącej nie została przeprowadzona taka weryfikacja. Dyrektor OW NFZ uznał, że weryfikowanie prawdziwości twierdzeń E. F. w zakresie podjazdu po upływie prawie trzech lat od złożenia oferty nie jest możliwe, ponieważ podjazd ten mógł być wielokrotnie przebudowany, a nawet rozebrany.
Organ wskazał, że może jedynie rozważyć konieczność przeprowadzenia kontroli udzielania świadczeń w ramach umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w trybie art. 64 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, a nie w drodze postępowania administracyjnego.
Skarżąca złożyła do WSA skargę na decyzję Dyrektora OW NFZ z [...] kwietnia 2017 r. Zarzuciła naruszenie art. 154 ust. 1, art. 152 ust. 1, art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej i art. 134 ust. 1 i 2 tej ustawy w zw. z art. 32 Konstytucji RP, jak również naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej zwanej "kpa"). Podniosła m.in., że prawidłowo przeprowadzone postępowanie powinno doprowadzić do odrzucenia oferty E. F. a nie oferty Skarżącej, a organ miałby wówczas środki i powinien ze Skarżącą zawrzeć umowę w trybie rokowań.
WSA wyrokiem z 16 listopada 2017 r. oddalił skargę.
WSA uznał, że Dyrektor OW NFZ ponownie rozpatrując sprawę uwzględnił ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania zawarte w wyrokach wydanych uprzednio w tej sprawie. Zgodnie z tą oceną i wskazaniami Dyrektor OW NFZ przyjął, że Skarżąca nie dopuściła się kłamstwa ofertowego w zakresie zarzucanego jej wcześniej podania nieprawdziwych informacji odnośnie do pytania dotyczącego zapewnienia aparatu rtg w lokalizacji i jej oferta nie podlegała odrzuceniu na podstawie art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej. WSA stwierdził, że w związku z tym organ wskazał jaką ocenę oferty Skarżąca uzyskałaby w przypadku braku odrzucenia oferty, przy czym dokonując tej analizy Dyrektor OW NFZ uwzględnił również pogląd WSA i Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym oświadczenie złożone przez Skarżącą nie pozwalało na przyznanie jej dodatkowych punktów przypisanych twierdzącej odpowiedzi na wspomniane pytanie ankietowe, skoro zapewnienie o możliwości stosowania aparatu rtg na dzień otwarcia ofert jeszcze się nie zaktualizowało.
Po uwzględnieniu, że Skarżąca nie mogła uzyskać dodatkowych 7,5 pkt za to pytanie ankietowe i założeniu, że Skarżącej przyznano by maksymalną liczbę punktów za kryterium ceny (mimo że negocjacji w tym zakresie ze Skarżącą nie prowadzono), łączna liczba punktów Skarżącej wyniosłaby 59,39, czyli byłaby najniższa spośród punktacji wszystkich oferentów. WSA stwierdził, że skoro dokonanie wyboru dwóch ofert z najwyższą oceną wyczerpało środki, które zamawiający przeznaczył na świadczenia będące przedmiotem postępowania, to oferta Skarżącej nie zostałaby wybrana, a tym samym nie doszło do naruszenia interesu prawnego Skarżącej w sprawie zawarcia przedmiotowej umowy.
WSA wskazał, że Skarżąca w toku postępowania nie kwestionowała zaniżenia punktacji jej oferty, lecz wskazywała na nieprawidłową ocenę ofert dwóch pozostałych oferentów. W ocenie WSA, w tym zakresie Dyrektor OW NFZ słusznie uznał, że komisja konkursowa nie naruszyła zasad postępowania konkursowego, w tym zasady równego traktowania wyrażonej w art. 134 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej. Zdaniem WSA, oferent składając ofertę zobowiązuje się do wykonania świadczeń w niej wskazanych i w sytuacjach, gdy nie pojawią się ewidentne przesłanki do zakwestionowania złożonych dokumentów potwierdzających spełnienie wymogów prawa do wykonania usługi (a nie jedynie twierdzenia innych oferentów), NFZ nie ma podstaw do kwestionowania złożonych oświadczeń. WSA za niezasadny uznał m.in. zarzut podania przez E. F. w formularzu ofertowym nieprawdziwych informacji w zakresie dostępności dla osób niepełnosprawnych.
Zdaniem WSA, obowiązujące w tym konkursie przepisy nie wskazywały na obowiązek wykazania okoliczności zapewnienia podjazdu oraz dojścia o nachyleniu zgodnym z przepisami wydanymi na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, a organ nie dysponował żadnymi przesłankami do podważenia tej okoliczności i przeprowadzenia kontroli, tym bardziej, że tak jak pozostali, była to oferentka, z którą uprzednio zawierane były umowy i w trakcie ich wykonywania nie stwierdzono żadnych nieprawidłowości skutkujących odjęciem punktów, co mogłoby skutkować pojawieniem się wątpliwości co do prawdziwości danych zawartych w ofercie w prowadzonym postępowaniu konkursowym.
WSA nie stwierdził naruszenia przez Dyrektora OW NFZ art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Uznał, że organ zastosował się do zaleceń zawartych w wydanych uprzednio w tej sprawie wyrokach.
Skarżąca złożyła skargę kasacyjną od wyroku WSA, zaskarżając to orzeczenie w całości. Wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Skarżąca zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię:
- 1. art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, polegającą na tym, że WSA błędnie uznał, że interes prawny Skarżącej nie doznał uszczerbku w toku postępowania przed Dyrektorem OW NFZ z uwagi na nieodrzucenie pozostałych uczestniczących w postępowaniu ofert;
- 2. art. 155 ust. 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, polegającą na tym, że WSA błędnie uznał, że zastosowanie wobec pozostałych oferentów ewentualnej sankcji z art. 155 ust. 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej w żaden sposób nie wpływa na sytuację prawną Skarżącej;
- 3. art. 134 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, polegającą na tym, że WSA błędnie uznał, że nie doszło do naruszenia zasady równego traktowania oferentów w postępowaniu konkursowym.
W uzasadnieniu Skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej. Podniosła w szczególności, że oferta E. F. powinna zostać odrzucona i w konsekwencji nie powinna być porównywana z innymi ofertami, w tym z ofertą Skarżącej, która została przywrócona ex tunc do postępowania. Stwierdziła, że WSA – wskazując że weryfikacja ofert byłaby wręcz niedopuszczalna - bezpodstawnie podzielił pogląd Dyrektora OW NFZ, że przedmiotem badania może być jedynie oferta odwołującego, bez odniesienia się do pozostałych ofert. W ocenie Skarżącej, o ile może nie zachodzić taka potrzeba, jeżeli oferta nie budzi zastrzeżeń, o tyle trudno zgodzić się z twierdzeniem, że oferta, co do której zgłoszono zarzuty, nadal nie budzi zastrzeżeń.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor OW NFZ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1842) przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, przy czym na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Wobec tego, że taka sytuacja wystąpiła w tej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, a postawione w niej zarzuty nie mogły doprowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku.
Na wstępie przypomnienia wymaga, że sprawa była już przedmiotem rozpoznania przez WSA i skarga kasacyjna od wyroku tamtego Sądu z 5 lutego 2015 r. została oddalona przez NSA wyrokiem z 2 lutego 2017r. (sygn. akt II GSK 1060/15), którym podzielono zasadnicze stanowisko WSA odnośnie do znaczenia podanych przez Skarżącą informacji w odpowiedzi na pytanie zawarte w formularzu ofertowym, dotyczące zapewnienia aparatu rtg w lokalizacji. Zatem, jak słusznie stwierdził WSA w teraz kontrolowanym wyroku, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone wcześniej wiązały organy i sądy ponownie rozpoznające sprawę, stosownie do treści art. 153 ppsa.
Oddalając skargę, WSA uznał, że organy nie dopuściły się naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 kpa i dokładnie wyjaśniły stan faktyczny sprawy. Rozpoznawana skarga kasacyjna została oparta tylko na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 1 ppsa., co oznacza, że Skarżąca nie mogła zakwestionować skutecznie stanu faktycznego ustalonego w sprawie, przyjętego przez organ i zaakceptowanego przez WSA.
W pierwszym zarzucie skargi kasacyjnej autor skargi kasacyjnej wskazał na błędną wykładnię art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowtonej, dokonaną w sprawie, polegającą na tym, "że Sąd I instancji błędnie uznał, że interes prawny Skarżącej nie doznał uszczerbku w toku postępowania przed organem administracji publicznej – Dyrektorem Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Narodowego Funduszu Zdrowia w Poznaniu – z uwagi na nieodrzucenie pozostałych, uczestniczących w postępowaniu ofert." W tym miejscu podkreślić trzeba, że uzasadnienie skargi kasacyjnej sporządzono w ten sposób, że nie odniesiono jego konkretnych partii do poszczególnych zarzutów wyrażonych w petitum skargi, lecz uzasadnienie to stanowi jeden wywód, co utrudnia przyporządkowanie właściwych fragmentów do postawionych trzech zarzutów. W każdym razie, z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że zdaniem autora skargi kasacyjnej prawidłowe działanie w toku konkursu powinno doprowadzić do odrzucenia oferty E. F., a nie Skarżącej.
To twierdzenie opiera na tezie, że E. F. podała w ofercie nieprawidłowe dane dotyczące posiadania podjazdu – do budynku w którym mieści się gabinet, gdzie miały być udzielane świadczenia. Tymczasem, zdaniem Skarżącej, podjazd ten nie spełniał wymogów dla pochylni dla osób niepełnosprawnych określonych w przepisach dla osób niepełnosprawnych, w związku z tym "oświadczenie oferenta o treści wskazanej w jego ofercie należało uznać za podanie nieprawdziwych informacji, zgodnie z art. 149 ust. 1 pkt 2 u.ś.o.z." W rezultacie, zdaniem Skarżącej, prawidłowa ocena oferty E. F., prowadzić powinna do jej odrzucenia, jak to miało miejsce z ofertą Skarżącej i w konsekwencji nie powinna być porównywana z innymi ofertami.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że tak postawiony zarzut nie może zostać uwzględniony i to z kilku względów. Przede wszystkim, zarówno ze sposobu skonstruowania zarzutu, jak i jego uzasadnienia wynika, że w istocie nie chodzi o błędną wykładnię art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej. Zgodnie z tym przepisem świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154.
Przypomnienia wymaga, że naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię polega na mylnym rozumieniu treści określonej normy prawnej. W takiej sytuacji strona powinna wykazać w jaki sposób (wadliwie) zinterpretował przepis sąd I instancji, a jaka powinna być, zdaniem strony, jego prawidłowa wykładnia. Tego wyjaśnienia w skardze kasacyjnej zabrakło, natomiast trzeba przyjąć że w istocie chodzi o wadliwe zastosowanie wymienionego przepisu, poprzez brak uznania, że interes Skarżącej doznał w kwestionowanym konkursie uszczerbku. Jak przyjmuje się w orzecznictwie i doktrynie wskazując na drugą postać naruszenia prawa materialnego, wnoszący skargę kasacyjną zobowiązany jest do wyjaśnienia, dlaczego przepis (hipoteza wyprowadzonej z tego przepisu normy prawnej), który sąd pierwszej instancji przyjął za mający zastosowanie w sprawie, "nie przystaje" do stanu faktycznego ustalonego w sprawie i jaki przepis powinien mieć zastosowanie (za B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka – Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Komentarz, opubl. Lex/El. 2019 zob. np. wyroki NSA z: 5 czerwca 2006 r., sygn. akt I OSK 24/06, CBOSA; 16 października 2014 r., sygn. akt I FSK 1574/13). Z kolei, NSA w wyroku z 14 czerwca 2017 r. (sygn. akt II GSK 2735/15) podkreślił, że zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego (w formie pozytywnej) wiąże się z zarzuceniem zastosowania normy prawnej, która nie powinna być w danej sprawie zastosowana, albo (w formie negatywnej) z zarzuceniem niezastosowania normy prawnej, która w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną powinna być zastosowana w sprawie ze względu na ustalenia jej stanu faktycznego.
W uzupełnieniu tych słusznych rozważań podkreślenia wymaga, że zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędne zastosowanie (niezastosowanie) może być podnoszony wyłącznie wtedy, gdy stan faktyczny sprawy został ustalony niewadliwie i nie jest kwestionowany lub jego ustalenia nie zostały skutecznie podważone. W przeciwnym wypadku stawianie takich zarzutów jest przedwczesne. Jednocześnie zgodnie podkreśla się w judykaturze, że stawianie zarzutów w oparciu o podstawę z art. 174 pkt 1 ppsa nie może być uznane za skuteczne, o ile strona chce zakwestionować wadliwe, jej zdaniem, ustalenia faktyczne. Zwalczanie ustaleń faktycznych, przyjętych za prawidłowe w zaskarżonym skargą kasacyjną wyroku, nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego.
Ponadto nie może być także uznany za prawidłowy taki zabieg, w ramach którego strona uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie posługuje się argumentacją bazującą nie na stanie faktycznym ustalonym w sprawie, a stanie faktycznym przez nią uznawanym za prawidłowy.
Podkreślić trzeba, że w niniejszej sprawie skarga kasacyjna, co wcześniej zauważono, opiera się na tezie, że w ofercie E. F. podano nieprawdziwe dane, dotyczące posiadania podjazdu dla niepełnosprawnych, które powinny skutkować odrzuceniem tej oferty. Na str. 4 uzasadnienia skargi kasacyjnej stwierdzono: "(...) podjazd do budynku, w którym mieści się gabinet świadczeniodawcy E. F. nie spełniał wymagań określonych prawem budowlanym, ani na dzień złożenia ofert, ani na dzień otwarcia ofert, ani też w dniu rozstrzygnięcia postępowania, czy wreszcie rozpoczęcia obowiązywania umowy 1 lipca 2014r. i nie spełniał ich w dacie sporządzenia przeze mnie skargi do WSA (...).
W związku z powyższym oświadczenie oferenta o treści wskazanej w jego ofercie uznać należało za podanie nieprawdziwych informacji, zgodnie z art. 149 ust. 1 pkt 2 u.o.ś.o.z., albowiem obiekt budowlany, którym dysponował nie spełniał wymagań dla pochylni dla osób niepełnosprawnych określonych w cytowanych przepisach prawa budowlanego." Tymczasem w rozpoznawanej sprawie nie dokonano ustaleń pozwalających na stwierdzenie, że oferta E. F. podlegała odrzuceniu ze względu na podanie nieprawdziwych danych dotyczących posiadania podjazdu dla niepełnosprawnych. Dlatego też, bez zarzutów dotyczących błędnego ustalenia stanu faktycznego (w tym także deficytów w ustaleniach faktycznych) w tym zasadniczym dla stanowiska Skarżącej zakresie, tak postawiony zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego nie mógł być skuteczny.
Wreszcie, nie może stanowić uzasadnienia ww. zarzutu naruszenia prawa materialnego "wadliwa konstrukcja przepisów u.ś.o.z." i upływ czasu, które w rezultacie, zdaniem autora skargi kasacyjnej, doprowadziły WSA i organy do wniosków o braku naruszenia interesów Skarżącej. Te postulaty mogą być kierowane tylko do ustawodawcy, który, według kasatora, nie uchwalił (lub w stosownym czasie nie znowelizował) prawidłowo zbudowanych przepisów, uwzględniających specyfikę normowanej materii, a nie do organów i sądów stosujących prawo.
Pokreślić ponownie trzeba, że argumentacja skargi kasacyjnej opiera się na opisywanym w niej stanie faktycznym, który Skarżąca uznaje za prawdziwy, a nie na tym, jaki został ustalony w sprawie. Ta uwaga dotyczy zresztą nie tylko pierwszego zarzutu z petitum skargi kasacyjnej, ale także i następnych. Ponadto, również i w przypadku pozostałych zarzutów prawa materialnego autor skargi kasacyjnej stawiając zarzuty błędnej wykładni w istocie zarzuca niewłaściwe zastosowanie (niezastosowanie): - art. 155 ust. 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, "polegające na tym, że Sąd I instancji błędnie uznał, że zastosowanie wobec pozostałych oferentów ewentualnej sankcji z art. 155 ust. 2 u.o.ś.o.z. w żaden sposób nie wpływa na sytuację prawną Skarżącej"; - art. 134 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, "polegające na tym, że Sąd I instancji błędnie uznał, że nie doszło do naruszenia zasady równego traktowania oferentów w postępowaniu konkursowym."
Zgodnie z art. 155 ust. 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, umowa o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej jest nieważna, jeżeli zawarto ją z oferentem którego oferta podlega odrzuceniu z przyczyn wskazanych w art. 149 ust. 1 pkt 1 i 3 - 8, lub zawarto ją w wyniku postępowania, które zostało unieważnione. Odnośnie do zarzutu naruszenia tego przepisu autor skargi kasacyjnej - twierdząc że inny oferent podał nieprawdziwe informacje - zarzuca, że organ nie wykonał najmniejszej czynności "celem sprawdzenia informacji, które posiadał z urzędu w toku postępowania odwoławczego", jednak i w tym miejscu nie stawia zarzutów naruszenia prawa procesowego i wydania decyzji z istotnymi deficytami w zakresie stanu faktycznego sprawy oraz błędnego zaakceptowania tego stanu rzeczy przez WSA. Próżno szukać w skardze kasacyjnej wskazania jako naruszone i niezastosowane, bądź uchybione w inny sposób art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 czy art. 80 kpa, ewentualnie w powiązaniu z przepisami regulującymi postępowanie przed organami Funduszu, co nie może przecież zostać uzupełnione samodzielnie przez NSA rozpoznający skargę kasacyjną, ze względu na związanie jej granicami.
Dlatego też snucie rozważań w przedmiocie naruszenia art. 155 ust. 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, opartych na tezie o podaniu przez inną oferentkę nieprawdziwych informacji, która nie ma oparcia w ustaleniach stanu faktycznego w sprawie, jest całkowicie bezprzedmiotowe.
Drugi zarzut skargi kasacyjnej nie mógł zostać uwzględniony także i z innej przyczyny, a mianowicie dlatego, że jego sformułowanie w istocie kwestionuje stanowisko wyrażone w poprzednim wyroku WSA z 5 lutego 2015 r. (sygn. akt IV SA/Po 1046/14). W obecnie kontrolowanym wyroku WSA na str. 20 uzasadnienia odnosząc się bowiem do zarzutu skargi mającego za przedmiot naruszenie art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej zrelacjonował tylko zawarte w ww. wyroku z 5 lutego 2015 r. stanowisko, zauważając, że "Sąd wskazał, że w sytuacji postępowań, w których zawiera się umowy z więcej niż jednym świadczeniodawcą na danym obszarze – ze skarżącym, którego interes prawny rzeczywiście uznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad postępowania w myśl art. 154 ust. 7 zd. 1 przeprowadza się postępowanie odrębne w trybie rokowań, bez wzruszenia wcześniej ustalonych wyników konkursu a zastosowanie wobec pozostałych oferentów ewentualnej sankcji z art. 155 ust. 2 u.ś.o.z. w żaden sposób nie wpływa na sytuację prawną Skarżącej " Dopiero w następnym zdaniu WSA zawarł swoją ocenę, z uwzględnieniem zmiany sytuacji od czasu tamtego wyroku i wskazał, że po uchyleniu przez sąd decyzji z [...] lipca 2014 r. sprawa wróciła do etapu ponownego rozpatrzenia sprawy i organ był zobligowany do wydania decyzji na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, a nie do przeprowadzenia ze Skarżącą rokowań w celu zawarcia umowy, tym bardziej, że termin zawartej umowy upłynął 30 czerwca 2017 r. Na koniec stwierdził, że zarzut naruszenia art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej nie był więc zasadny.
Chybione jest więc w opisanej sytuacji zarzucanie w skardze kasacyjnej "błędnej wykładni" art. 155 ust. 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej Sądowi orzekającemu ponownie w sprawie i relacjonującemu tylko stanowisko poprzednio orzekającego sądu co do dokonywanej oceny uprawnień organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy konkursu. Od wyroku z 5 lutego 2015 r. (sygn. akt IV SA/Po 1046/14) Skarżąca nie składała skargi kasacyjnej (ocena prawna nie była też w omawianym zakresie kwestionowana przez wnoszący skargę kasacyjną organ), zatem nie może ona kwestionować obecnie wyrażonej tam oceny prawnej.
Z tych wszystkich powodów zarzut naruszenia art. 155 ust. 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej nie zasługuje na uwzględnienie.
Odnosząc się na koniec do ostatniego zarzutu skargi kasacyjnej tj. naruszenia art. 134 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, statuującego zasadę równego traktowania świadczeniodawców i nie powtarzając dotychczasowych uwag w zakresie chybionego uzasadniania zarzutów błędnego zastosowania prawa materialnego przez kwestionowanie ustalonego stanu faktycznego sprawy, stwierdzić trzeba, że i ten zarzut nie mógł zostać uwzględniony.
W uzupełnieniu dodać należy, że nieprawdziwe jest stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że WSA w zaskarżony wyroku "w zasadzie" podzielił pogląd organu o niedopuszczalności weryfikowania pozostałych ofert, poza ofertą Skarżącej. Autor skargi kasacyjnej niestety nie wskazał, w którym miejscu uzasadnienia znalazło się tego rodzaju twierdzenie WSA, a Naczelny Sąd Administracyjny sam takiego stanowiska się nie doszukał. Wręcz przeciwnie, uzasadnienie wyroku WSA zawiera kontrolę takiej weryfikacji dokonywanej przez organ, z porównaniem zakresu punktacji, jak i odniesieniem się do szczegółowych istotnych w sprawie kwestii, w tym kwalifikacji personelu uczestniczącego w realizacji świadczenia - pomocy dentystycznej (oferta E. M.) oraz podjazdu dla niepełnosprawnych (oferta E. F.). Fakt, że weryfikacja ta przyniosła rezultaty inne od oczekiwanych przez Skarżącą nie oznacza, że nie była dokonana. Tym samym brak też podstaw do stwierdzenia zarzucanego w skardze kasacyjnej nierównego traktowania oferentów.
Z tych wszystkich względów, uznając skargę kasacyjną za bezzasadną, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił ją na podstawie art. 184 ppsa.