Uzasadnienie
Objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 17 października 2012 r., sygn. akt VIII SA/Wa 327/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. po rozpoznaniu skargi A. Z. na decyzję Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na wspieranie gospodarowania na obszarach górskich: uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z. z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...] oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku.
Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia.
W dniu [...] maja 2011 r. A. Z. złożyła do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Z. wniosek o przyznanie płatności w ramach pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2011 (dalej zwane: płatnościami ONW). We wniosku skarżąca zadeklarowała działkę rolną o nr ewidencyjnym 666, o symbolu B (0,89 ha) oraz działkę o nr ewidencyjnym 665, o symbolu A (0,26 ha). Łączna powierzchnia gruntów rolnych zadeklarowanych przez rolnika wynosiła 1,15 ha.
W dniu [...] września 2011 r. w gospodarstwie producenta przeprowadzono oględziny działek rolnych w ramach realizowanej kontroli w zakresie kwalifikowalności powierzchni realizowanej metodą FOTO. Natomiast w dniu [...] października 2011 r. przeprowadzono kontrolę na miejscu w wyniku której stwierdzono nieprawidłowości. Stwierdzono bowiem, że powierzchnia działki rolnej B deklarowanej na działce ewidencyjnej nr 666 jest mniejsza niż zadeklarowana do przyznania płatności w złożonym wniosku (błąd DR13+). Zadeklarowano 0,89 ha, a stwierdzono 0,70 ha. Ponadto stwierdzono systematyczne przesunięcie granic działki ewidencyjnej nr 666 (błąd DR43). Działka rolna nie pokrywała się z działką ewidencyjną. Raport z kontroli przekazano stronie listem poleconym w dniu 21 grudnia 2011 r.
Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Z. odmówił przyznania A. Z. płatności ONW na rok 2011 ze względu na niespełnienie warunku posiadania przez rolnika działek rolnych o łącznej powierzchni nie mniejszej niż 1ha, co stwierdzono w oparciu o wyniki kontroli na miejscu.
Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. Dyrektor M. Oddziału Regionalnego ARiMR w W. po rozpatrzeniu odwołania utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ nie znalazł podstaw do podważenia wyników z kontroli zawartych w raporcie z kontroli. Tym samym wyniki z kontroli uznał za przedstawiające stan faktyczny w sprawie.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P., A. Z. wniosła o uchylenie decyzji obu instancji.
Na rozprawie w dniu [...] października 2012 r. skarżąca wyjaśniła, że otrzymała protokół z czynności kontrolnych. W dniu [...] stycznia 2012 r. złożyła zastrzeżenia do tego protokołu. Skarżąca oświadczyła, że w ww. dniu nie minął jeszcze termin na złożenie zastrzeżeń do tego protokołu.
Wyrokiem z dnia 17 października 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ przy wydaniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji organy obu instancji nie stały na straży praworządności i nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, czym naruszyły art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm., dalej: ustawa o wspierania rozwoju obszarów wiejskich).
Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 31 ust. 8 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich w związku z § 9 ust. 1 rozporządzenia z 31 sierpnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przeprowadzenia kontroli na miejscu i wizytacji w miejscu w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013 (Dz. U. nr 168, poz. 1181 ze zm.) w przypadku gdy rolnik nie zgadza się z ustaleniami zawartymi w raporcie, może zgłosić umotywowane zastrzeżenia na piśmie w terminie 14 dni od doręczenia raportu, chyba, że bezpośrednio po zakończeniu kontroli rolnik obecny podczas tej kontroli zgłosił zastrzeżenia kontrolującemu. Zdaniem Sądu pierwszej instancji z akt sprawy wynika, że przesyłka zawierająca kopię raportu z kontroli nadana została na adres skarżącej listem poleconym w dniu [...] grudnia 2011 r. Nie można jednak stwierdzić, że kopia raportu została przekazana skarżącej już w dniu [...] grudnia 2011 r. Z uwagi na brak zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki przez skarżącą nie można było ustalić w jakiej dacie upłynął termin 14 dni na złożenie przez nią na piśmie umotywowanych zastrzeżeń do tego raportu.
Pomimo jednak tego, że mógł nie upłynąć jeszcze ww. termin, organ pierwszej instancji wydał już w dniu [...] stycznia 2012 r. swoją decyzję w sprawie - opartą właśnie na ustaleniach kontroli z dnia [...] października 2011 r. Organ powinien więc jednoznacznie, nie pozostawiając żadnych wątpliwości wykazać, że skarżąca miała możliwość zapoznania się z raportem z kontroli i mimo upływu stosownego czasu (14 dni), nie skorzystała z możliwości zgłoszenia umotywowanych zastrzeżeń na piśmie. W tym celu powinien przede wszystkim wyjaśnić w jakim terminie skarżącej doręczono raport z czynności kontrolnych.
Następnie, jeśli okaże się, że skarżąca zgłosiła umotywowane zastrzeżenia na piśmie w terminie 14 od otrzymania przedmiotowego raportu, organ winien rozważyć czy nie jest zasadnym przeprowadzenie kontroli na miejscu celem weryfikacji tych zastrzeżeń.
Ponadto Sąd pierwszej instancji wskazał, że organ odwoławczy powołał się na oględziny działek rolnych skarżącej w dniu [...] września 2011 r. Niemniej jednak ze znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy formularza z wywiadu terenowego nie wynika, aby powierzchnia deklarowanej przez skarżącą we wniosku spornej działki o nr ewidencyjnym 666 była mniejsza niż 0,89 ha. Z przedmiotowego dokumentu wynika jedynie stwierdzona grupa upraw na poszczególnych działkach oraz systematyczne przesunięcie granic działki ewidencyjnej nr 666 (błąd DR43), brak zaś w nim wskazania przez inspektorów terenowych błędu DR13+ oznaczającego zadeklarowanie przez rolnika powierzchni działki rolnej większej od powierzchni stwierdzonej.
Skargę kasacyjną złożył Dyrektor M. Oddziału Regionalnego ARiMR w W., zaskarżając wyrok w całości. Wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Wnoszący skargę kasacyjną na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:
- 1. przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, art. 7, art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.) w związku z art. 21 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji niezastosowanie, co doprowadziło do błędnego wniosku, iż ciężar udowodnienia wszystkich okoliczności leży po stronie ARiMR nie zaś wnioskodawcy.
- 2. przepisów postępowania, tj. art. 233 § 1 k.p.c. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, iż A. Z. złożyła w dniu [...] stycznia 2012 r. zastrzeżenia do protokołu, podczas gdy złożone zostało odwołanie od decyzji organu I instancji.
- 3. przepisów prawa procesowego, tj. art. 63 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji uznanie mimo treści pisma skarżącej, iż wniesione pismo jest zastrzeżeniem do protokołu kontroli, podczas gdy stanowiło ono odwołania od decyzji,
- 4. przepisów prawa procesowego, tj. art. 77 k.p.a. poprzez jego błędną interpretację i w konsekwencji przyjęcie, że organ nie wydał decyzji po całościowym i wnikliwie przeprowadzonym postępowaniu dowodowym i w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy,
- 5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez ich błędną wykładnię oraz nieprawidłowe zastosowanie polegające na przyjęciu, że doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. Z. wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.
Sąd pierwszej instancji uchylając decyzje organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., stwierdził że w postępowaniu wyjaśniającym naruszono art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, z uwagi na brak wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie. Sąd wskazał, że organ pierwszej instancji w ponownym postępowaniu powinien wyjaśnić w jakim terminie stronie doręczony został raport z czynności kontrolnych. Jeśli okaże się, że skarżąca zgłosiła umotywowane zastrzeżenia na piśmie w terminie 14 dni od otrzymania raportu, organ winien rozważyć czy nie jest zasadnym przeprowadzenie kontroli na miejscu w celu weryfikacji tych zastrzeżeń.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko zaprezentowane przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest nietrafne.
Ustawodawca w art. 21 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich wprowadza istotne modyfikacje zasad procedowania w porównaniu z regułami przewidzianymi w Kodeksie postępowania administracyjnego. Stosownie do art. 21 ust. 2 cyt. ustawy w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie:
- - stoi na straży praworządności;
- - jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;
- - udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;
- - zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.
Nadto ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich w art. 21 ust. 3 nałożyła na strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności obowiązek przedstawiania dowodów oraz dawania wyjaśnień, co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek oraz obciążyła obowiązkiem udowodnienia faktu osobę, która wywodzi z niego skutki prawne. Zastosowanie odmiennej regulacji od art. 7 k.p.a., ma na celu uaktywnienie stron tego postępowania. W postępowaniu w sprawie przyznania płatności to nie organ administracji publicznej, a posiadacz (faktycznie korzystający) gruntów ma przedstawić wszystkie dowody niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Jest to, zatem oparcie postępowania dowodowego w znacznym stopniu na dowodach przedstawionych przez stronę w toku postępowania, a tym samym przeniesienie ciężaru dowodowego na osobę, która z faktu wywodzi skutki prawne.
Pani A. Z., przyznała że otrzymała raport z czynności kontrolnych. Jednak w postępowaniu odwoławczym nie podnosiła, iż złożyła do niego zastrzeżenia. W aktach administracyjnych brak jest umotywowanych zastrzeżeń. W dniu [...] stycznia 2012 r. strona złożyła jedynie odwołanie od decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji.
W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, że organ rozpatrzył sprawę na podstawie całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, nie naruszając zasad postępowania określonych w art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich.
W rozpoznawanej sprawie zarzucono Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 233 § 1 k.p.c. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a., a także art. 63 § 2 k.p.a. Zarzuty obejmujące te przepisy są bezzasadne, ponieważ WSA w W. nie prowadził uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. Wobec tego, przepis art. 106 § 5 p.p.s.a. i powołane w omawianych zarzutach przepisy k.p.c., a także art. 63 § 2 k.p.a nie mogły być stosowane.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do merytorycznego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono stosownie do art. 203 pkt 2 i art. 207 § 2 p.p.s.a.