Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 września 2015 r. o sygn. akt VI SA/Wa 58/15 oddalił w całości skargę M. G. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (GITD) z dnia [...] października 2014 r. w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej.
Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.
Decyzją z dnia [...] października 2014 r. GITD utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2014 r., którą na podstawie art. 13 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 13k ust. 1 pkt 1 i art. 13k ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260 ze zm.; dalej: u.d.p.) nałożył na M. G. karę pieniężną 3000 zł za przejazd 28 sierpnia 2014 r. po autostradzie [...] na odcinku [...] bez uiszczenia opłaty elektronicznej zespołem pojazdów o masie przekraczającej dopuszczalne na tej drodze 3,5 t. Na podstawie protokołu kontroli z 28 sierpnia 2014 r. oraz dokumentów rejestracyjnych zespołu pojazdów, którym kierowała strona ustalono, że dmc samochodu [...] wyniosła 3000 kg, a dmc przyczepy lekkiej [...] wyniosła 600 kg, co łącznie dało dmc w wysokości 3600 kg. W chwili kontroli mobilnej pojazd nie był wyposażony w urządzenie viaBOX służące do poboru opłaty elektronicznej, zaś na drodze znajdowały się właściwe znaki informujące o poborze opłaty elektronicznej.
Oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; obecny tekst jednolity: 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a), WSA uznał zaskarżoną decyzję za zgodną z prawem i wskazał, że spór dotyczył oceny, czy skontrolowany pojazd osobowy wraz z przyczepą lekką stanowił zespół pojazdów podlegających reżimowi art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. Jak wynika z utrwalonego stanowiska judykatury, dyspozycją tej normy objęci są korzystający z dróg publicznych zespołami pojazdów, których łączna dopuszczalna masa całkowita wynosi powyżej 3,5 tony.
W ocenie Sądu, zwrot "zespół pojazdów składający się" (z pojazdu samochodowego oraz przyczepy lub naczepy) odnosi się literalnie do zwrotu "o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony". Innymi słowy, zespół pojazdów to: pojazd samochodowy oraz przyczepa (także lekka) lub pojazd samochodowy oraz naczepa. Twierdzenie to wzmacnia wykładnia celowościowa omawianego przepisu. Zamysłem ustawodawcy było objęcie opłatami tych użytkowników określonych kategorii dróg, którzy wykonują przewozy pojazdami o gabarytach przekraczających 3,5 t. W tym kontekście nie ma znaczenia czy przejazd wykonywany był pojazdem stanowiącym monolityczną całość, przekraczającą 3,5 t, czy zespołem pojazdów (samochodem z przyczepą lub naczepą) przekraczającym 3,5 t.
Sąd pokreślił, że warunkiem zakwalifikowania zespołu pojazdów do kategorii podlegającej przepisom o poborze opłaty elektronicznej jest jego dmc wynikająca z dokumentów rejestracyjnych. Organ nie dokonuje pod tym względem własnych ustaleń faktycznych, zwłaszcza w zakresie rzeczywistej masy całkowitej pojazdów (w tym przewożonego ładunku lub jego braku). Jeżeli zatem dmc zespołu pojazdów przekracza graniczną wielkość 3,5 t, którą ustala organ na podstawie dokumentów pojazdu, a nie przykładowo dokonując jego ważenia, musi on zostać zakwalifikowany jako podlegający obowiązkowi uiszczenia opłaty elektronicznej.
W konsekwencji Sąd stwierdził, że skoro obowiązujący system pozwala na naliczanie i pobieranie opłaty elektronicznej wyłącznie za pośrednictwem zainstalowanego w pojeździe tzw. viaBOX-u, to brak zainstalowania w pojeździe tego urządzenia, w toku wykonywania przejazdu po drogach wskazanych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 1263 ze zm.) uniemożliwia uiszczenie opłaty elektronicznej, jak i korzystanie z sieci dróg objętej rozporządzeniem. Korzystanie z ww. dróg mimo nieuiszczenia opłaty, powoduje obowiązek organu nałożenia na kierującego kary administracyjnej, zgodnie z dyspozycją wyrażoną w art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p.
Ponadto WSA zaznaczył, że ustawodawca nie uzależnił obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej od celu wykonywanego przejazdu, jak również nie przewidział możliwości odstąpienia od nałożenia kary w przypadku nieposiadania viaBOX-u.
Skargą kasacyjną M. G. domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania wg norm prawem przepisanych, zarzucając naruszenie:
- a) prawa materialnego, art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w dyspozycji tej normy mieści się zespół pojazdów składający się z pojazdu samochodowego oraz przyczepy lekkiej, w sytuacji gdy norma odnosi się do zespołu pojazdów składającego się z pojazdu samochodowego oraz przyczepy lub naczepy o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 t, w tym autobusów niezależnie od ich dopuszczalnej masy całkowitej;
- b) przepisów postępowania, art. 1 § 1 i § 2 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na całkowitym braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionego przez organ zarzutu dotyczącego naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p., a także lakoniczne ustosunkowanie się przez WSA w Warszawie w uzasadnieniu wyroku do tego zarzutu, jak również nieskonfrontowanie ww. zarzutu ze stanowiskiem organu oraz zgromadzonym materiałem dowodowym, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentowano, że w art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. wymieniono wyłącznie przyczepę i naczepę, a nie przyczepę lekką, posiadającą osobną definicję w ustawie Prawo o ruchu drogowym. Skarżący kasacyjnie przyznał, że przyczepa lekka jest rodzajem przyczepy jako takiej, niemniej jednak podobnie jest w odniesieniu do naczepy, która została wymieniona w powyższym przepisie. Skarżący stwierdził, że gdyby zamierzeniem ustawodawcy było objęcie obowiązkiem uiszczania opłaty elektronicznej również prowadzających pojazd z przyczepą lekką, zostałoby to wprost ujęte w przepisie, a niedopuszczalne jest zastosowanie rozszerzającej wykładni przepisu prawa, która skutkowałaby nałożeniem na obywatela obowiązku.
GITD nie udzielił odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 18 października 2017 r. pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym zastępstwa procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Przede wszystkim uznać należy, że niezasadne są zarzuty kasacyjne naruszenia przepisów postępowania sformułowane na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Skarżący kasacyjnie w sposób nieuprawniony i niczym nieuzasadniony łączy w nich naruszenie przepisów ustrojowych tj. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.; obecny tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) z art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a. (wskazanym w treści uzasadnienia skargi kasacyjnej), zarzucając Sądowi I instancji nieprawidłowe wykonanie kontroli zaskarżonej decyzji GITD z dnia [...] października 2014 r. o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej, mające polegać na tym, że Sąd w uzasadnieniu wyroku nie rozpoznał i nie dokonał oceny prawnej podniesionego przez organ zarzutu dotyczącego naruszenia przez skarżącego prawa materialnego, czyli art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p., odniósł się do tego zarzutu organu jedynie lakonicznie oraz nie skonfrontował stanowiska organu ze zgromadzonym w aktach materiałem dowodowym.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe zarzuty kasacyjne nie mogły prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku.
Wskazać należy, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa podstawowe elementy konstrukcyjne uzasadnienia wyroku, w tym m.in. podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Przepis ten, podobnie jak art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, nie służy do podważania dokonanych przez organy w postępowaniu administracyjnym ustaleń faktycznych, a do tego zmierzają w istocie zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Zakwestionowanie poczynionych przez organ w postępowaniu administracyjnym ustaleń faktycznych może się odbywać wyłącznie poprzez postawienie zarzutów naruszenia przepisów postępowania, które stosował organ rozstrzygając sprawę administracyjną (w tym przypadku m.in. art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a.) w połączeniu ze stosowanymi przez wojewódzki sąd administracyjny przepisami p.p.s.a. Nie można zatem zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że WSA w Warszawie w zaskarżonym wyroku wadliwe przeprowadził kontrolę decyzji GITD, czym naruszył przepisy ustrojowe tj. art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku Sąd sporządził prawidłowo, z zachowaniem wymagań wymienionych w treści art. 141 § 4 p.p.s.a. i brak jakichkolwiek podstaw do skutecznego kwestionowania tego stanu rzeczy.
Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia prawa materialnego, postawionego na podstawie przepisu art. 174 pkt 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny uznaje go za nietrafny i wskazuje, że z niezakwestionowanych skutecznie okoliczności faktycznych niniejszej sprawy, przyjętych przez Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia, wynika jednoznacznie, iż skarżący M. G. w dniu 28 sierpnia 2014 r. poruszał się po odcinku autostrady [...] zespołem pojazdów, złożonym z samochodu [...] (3000 kg) i przyczepy lekkiej (600 kg), o masie przekraczającej dopuszczalne na tej drodze 3,5 t, bez uiszczenia opłaty elektronicznej, co skutkowało nałożeniem na skarżącego 3000 zł kary pieniężnej na podstawie art. 13 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 13k ust. 1 pkt 1 i art. 13k ust. 4 u.d.p.
Stosownie do art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. (którego Sąd I instancji nie stosował, jak oczywiście błędnie zarzuca się w skardze kasacyjnej, ale którego dokonywał wykładni) korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za przejazdy po drogach krajowych pojazdów samochodowych, w rozumieniu art. 2 pkt 33 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym, za które uważa się także zespół pojazdów składający się z pojazdu samochodowego oraz przyczepy lub naczepy o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony, w tym autobusów niezależnie od ich dopuszczalnej masy całkowitej.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że dokonując wykładni tego przepisu w kontrolowanym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny nie popełnił błędu, uznając, iż na zespół pojazdów składa się, a zatem zespół taki tworzy, pojazd samochody oraz przyczepa, także lekka. Fakt, że w treści przepisu art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. wprost nie wymieniono "przyczepy lekkiej", osobno definiowanej – jak słusznie zauważa się w skardze kasacyjnej w art. 2 pkt 52 ustawy Prawo o ruchu drogowym – nie oznacza, że korzystający z drogi publicznej nie jest obowiązany do poniesienia opłaty za przejazd po drodze krajowej zespołem pojazdów, przekraczającym dopuszczalną masę całkowitą 3,5 t, złożonym z pojazdu samochodowego oraz przyczepy lekkiej. Skoro w przepisie tym wymieniono tylko "przyczepę", to stwierdzić należy, że chodzi o każdą przyczepę, którą da się podłączyć do pojazdu samochodowego i wykonywać przejazd po drodze publicznej takim zespołem pojazdów.
Za prawidłową należy więc uznać taką wykładnię przepisu art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p., według której, gdy korzystający z drogi publicznej podłączy do pojazdu samochodowego przyczepę, niezależnie od tego jak definiowaną, tworząc w ten sposób zespół pojazdów, poruszający się po drodze publicznej, którego masa przekroczy dopuszczalne 3,5 t – jest obowiązany do uiszczenia stosownej opłaty za korzystanie z drogi publicznej.
W związku z powyższym zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. przez niewłaściwe zastosowanie (w istocie skarżącemu kasacyjnie chodziło o błędną wykładnię tego przepisu) okazał się w całości nieuzasadniony.
Reasumując, podkreślenia raz jeszcze wymaga, że dla zastosowania wskazanej normy prawnej i na jej podstawie nałożenia na skarżącego kary pieniężnej decydujące znaczenie miał obiektywny fakt naruszenia prawa, czyli przekroczenie dopuszczalnej masy zespołu pojazdów i nieuiszczenie opłaty elektronicznej, a nie rodzaj podłączonej do samochodu przyczepy.
Z wymienionych powodów oraz na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie o kosztach (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd podjął na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. i art. 207 § 2 p.p.s.a., uznając za celowe miarkowanie kosztów postępowania kasacyjnego w tej sprawie.