Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 22 marca 2023 r., sygn. akt II GSK 69/20

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 4 września 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 697/19 oddalił skargę "S." Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 17 grudnia 2018 r. nr KOC/7059/Dr/18 w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia.

Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy.

24 lipca 2018 r. pracownicy Wydziału Kontroli Pasa Drogowego Zarządu Dróg Miejskich przeprowadzili kontrolę pasa drogowego ul. (...), podczas której stwierdzono funkcjonowanie w nim reklam na dwutablicowym nośniku reklamowym bez wymaganego przepisami ustawy zezwolenia zarządcy drogi. Podczas kontroli wykonano dokumentację fotograficzną oraz sporządzono protokół nr ZDM.GKP.4043/6329/2018. Pomiar geodezyjny przedmiotowych reklam wykazał, że powierzchnia całkowita reklam wynosiła odpowiednio17,23 m2 oraz 17,43 m2, z czego 7,91 m2 oraz 8,35 m2 znajdowało się w pasie drogowym ul. (...).

Kolejne kontrole przeprowadzone w dniach 31 lipca 2018 r., 8, 14, 20 sierpnia 2018 r., 1 oraz 4 września 2018 r. potwierdziły nielegalne funkcjonowanie reklam.

Zarząd Dróg Miejskich zawiadomieniem z dnia 27 sierpnia 2018 r. poinformował S.sp. z o.o. o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie oraz o możliwości zapoznania się z zebraną dokumentacją przed wydaniem decyzji.

Decyzją z dnia 4 października 2018 r. nr ZDM/GKP/R/1396/2018/K Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy na podstawie art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej: k.p.a.), art. 20 pkt. 8, art. 40 ust. 12 i ust. 13 w związku z art. 40d ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2222 ze zm., dalej: u.d.p.); uchwały Rady m. st. Warszawy nr XXXIV/1023/2008 z dnia 29 maja 2008 r. w sprawie statutu Zarządu Dróg Miejskich oraz uchwały Rady m. st. Warszawy nr XXXI/666/2004 z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m. st. Warszawy, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dziennik Urzędowy Województwa Mazowieckiego z 2004 r. nr 148, poz. 3717 ze zm.), wymierzył S.Sp. z o.o. karę pieniężną w wysokości 25 869,66 zł (dwadzieścia pięć tysięcy osiemset sześćdziesiąt dziewięć złotych 66/100) za zajęcie pasa drogowego (drogi powiatowej) ul. (...)w okresie od 24 lipca 2018 r. do 4 września 2018 r. poprzez umieszczenie w nim reklam na dwutablicowym nośniku o powierzchni 7,91 m: oraz 8,35 m2 bez zezwolenia zarządcy drogi.

Mając na względzie sposób zajęcia pasa drogowego oraz częste kontrole potwierdzające zajęcie pasa w sposób niezmienny, organ przyjął, że zajęcie dokonane było w okresie wskazanym w decyzji w sposób ciągły. Ponadto reklama umieszczona była w sposób trwały. Ustalony stan faktyczny wyczerpuje hipotezę normy prawnej zawartej w art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych. Oznacza to, że zarządca drogi prawidłowo wymierzył skarżącej karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez wymaganego prawem zezwolenia, ustalając jej wysokość jako iloczyn zajętej powierzchni 16,26 m2, ustalonej wysokości opłaty 37 zł/m2 dziennie i 43 dni zajęcia terenu, powiększonej dziesięciokrotnie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej: p.p.s.a.)

Zdaniem sądu pierwszej instancji organy prowadzące postępowanie prawidłowo ustaliły, że to skarżąca zajęła pas drogowy poprzez umieszczenie w jego obrębie reklamy - bez zezwolenia zarządcy drogi, a zatem, że to skarżąca jest podmiotem ponoszącym odpowiedzialność administracyjną z tego tytułu. Podnoszone przez skarżącą okoliczności, że do umieszczenia reklamy w pasie drogowym doszło na podstawie umowy najmu, wobec czego nie było koniecznym wystąpienie o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego nie mogą odnieść żadnego skutku.

Sąd pierwszej instancji uznał, że o przebiegu zajętego pasa drogowego świadczą takie dowody z akt sprawy, jak wypis z rejestru gruntów, wyrys z mapy ewidencyjnej oraz pomiar sytuacyjny reklamy. Na podstawie ww. dowodów można określić przebieg linii pasa drogowego oraz usytuowanie w granicach tego pasa obiektu skarżącej. Wartość tych dowodów nie została podważona, co oznacza, że istotne dla rozstrzygnięcia fakty mogły być na ich podstawie przez organ ustalone. Do orzeczenia kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia wystarczające jest powołanie się przez organ na znajdujący się w aktach sprawy miarodajny dokument, z którego wynika przebieg granic takiego pasa. Pierwszy dzień okresu, za który naliczono karę w oparciu o przepis art. 40 ust. 12 u.d.p. wyznacza dzień, w którym po raz pierwszy stwierdzono obecność reklamy w pasie drogowym. Koniec okresu, za który naliczono skarżącej karę, to dzień kontroli pasa drogowego, podczas której po raz ostatni odnotowano istnienie reklamy w pasie drogowym.

Na podstawie znajdujących się w aktach dokumentów należy stwierdzić, że okres zajęcia pasa drogowego został obliczony prawidłowo. Udokumentowanie bowiem, że reklama skarżącej znajdowała się w pasie drogowym w określonych (konkretnych) dniach pozwalało - uwzględniając zasady doświadczenia życiowego oraz logiki - na sformułowanie wniosku, że obiekt ten znajdował się w pasie drogowym nieprzerwanie w całym okresie, o którym mowa w decyzji. Powierzchnia reklamy wynika z dołączonej do akt mapy zajęcia pasa drogowego

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca spółka wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przypisanych. Wniosła też o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Stosownie do art. 174 pkt 2) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej: p.p.s.a.) wyrokowi temu zarzucono naruszenie następujących przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy:

1. I. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia do zarzutu zawartego w skardze na decyzję Organu II instancji, polegającego na błędnej wykładni art. 189f § 1 pkt 1) k.p.a. i art. 189a § 1 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p., co skutkowało niezastosowaniem ww. przepisów i niemożnością ustalenia i zweryfikowania, czy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w skarżonym rozstrzygnięciu wziął pod uwagę powyższy zarzut skarżącej, co z kolei powoduje, że niniejszy wyrok w powyżej wskazanej części nie poddaje się kontroli instancyjnej;
2. II. naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1 k.p.a. i art. 35 § 1 i § 3 k.p.a. polegające na tym, że sąd pierwszej instancji dokonując kontroli legalności zaskarżonych decyzji nie uwzględnił zarzutów skarżącej dotyczących akceptowanych przez organ II instancji i popełnionych przez organ I instancji naruszeń przepisów postępowania, a zwłaszcza art. 12 § 1 k.p.a. i art. 35 § 1 i § 3 k.p.a. i przyjął, że decyzja organu II instancji i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami, podczas gdy uwzględnienie zarzutu rażących i istotnych uchybień proceduralnych popełnionych przez organy wtoku niniejszego postępowania polegających w szczególności na nieuzasadnionym opóźnianiu wszczęcia postępowania administracyjnego, powinna skutkować uchyleniem ww. decyzji w całości, a więc skarga spółki winna być przez Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględniona.

W uzasadnieniu skarżąca przedstawiła argumenty, mające wskazywać na zasadność zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej.

Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału II Izby Gospodarczej NSA - w oparciu o art. 15 zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.; dalej: ustawa: COVID-19) sprawę skierowano na posiedzenie niejawne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Wobec zgłoszonego wniosku o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie i wobec wydanego w sprawie zarządzenia o skierowaniu sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, trzeba wskazać, że zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 1 ustawy COVID-19 w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy. W przypadku skierowania sprawy podlegającej rozpoznaniu na rozprawie na posiedzenie niejawne Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie trzech sędziów.

Zauważyć należy też, że stosownie do art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy COVID-19 przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Skład orzekający NSA podziela pogląd, że wykładnia funkcjonalna przepisów ustawy COVID-19 nakazuje opowiedzieć się za dopuszczalnością rozpoznania skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym. Przytoczone regulacje należy traktować jako "szczególne" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy COVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19. W niniejszej sprawie należało mieć też na uwadze ograniczone możliwości przeprowadzenia rozpraw we wszystkich sprawach przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku (por. wyrok NSA z 15 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 3743/21 i uchwała NSA z 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19 dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe cytowane orzeczenia tamże).

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, z przyczyn określonych w § 2 powołanego artykułu. Ponieważ w rozpoznawanym przypadku nie zaistniały okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności postępowania przewidziane w art. 183 § 2 pkt 1-6 p.p.s.a., jak też nie zachodzą przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania na podstawie art. 189 p.p.s.a., kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku sprowadzała się do oceny, czy narusza on przepisy wskazane zarzutach postawionych sądowi pierwszej instancji.

Rozpoznając sprawę w tych granicach skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego uznał, że zawarty w skardze kasacyjnej wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku zasługiwał na uwzględnienie, mimo częściowo nietrafnych zarzutów.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego usprawiedliwionej podstawy kasacyjnej nie stanowi zarzut naruszenia art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1 i art. 35 § 1 i § 3 k.p.a. - przez nieuzasadnione opóźnienie wszczęcia postępowania (pkt II. petitum skargi kasacyjnej). Z uzasadnienia powyższego zarzutu wynika, że zdaniem skarżącej kasacyjnie spółki, nie powinna ona ponosić konsekwencji zwłoki we wszczęciu postępowania, a na skutek długiego okresu między stwierdzeniem istnienia nośnika reklamowego w pasie drogowym, a wszczęciem postępowania, uległa nieuzasadnionemu zwiększeniu wysokość orzeczonej skarżącej kary.

Naczelny Sąd Administracyjny przede wszystkim zauważa, że zarówno art. 12 § 1 k.p.a. - wprowadzający zasadę szybkości i prostoty postępowania, jak i art. 35 § 1 i 3 k.p.a. - określający terminy załatwienia sprawy - regulują obowiązki organu administracji publicznej w toku postępowania administracyjnego. Tymczasem omawiany zarzut opóźnienia wszczęcia postępowania dotyczy okresu przed wszczęciem postępowania.

Poza tym skład orzekający NSA za trafne uznał stanowisko sądu pierwszej instancji, że wymierzona w sprawie kara wynika z zachowania skarżącej spółki, polegającego na zajęciu pasa drogowy bez zezwolenia a nie jest skutkiem wadliwego działania czy zaniechania organu. Wysokość kary uzależniona jest wprawdzie od okresu bezprawnego zajęcia pasa, jednakże czas trwania zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia jest zawsze związany z działaniem podmiotu zajmującego pas drogowy, nie zaś organu. Pogląd, że wysokość kary na zajęciu pasa drogowy bez zezwolenia nie jest spowodowana ewentualnym niesprawnym działaniem organu, tylko bezprawnym zajęciem pasa drogowego aż do momentu usunięcia obiektu umieszczonego tam bez zezwolenia, znajduje wsparcie w orzecznictwie NSA (por. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2017 r., sygn. akt II GSK 2078/15).

Jak już wskazano, przepisy art. 12 § 1 i 35 § 1 i 3 k.p.a. regulują tok postępowania administracyjnego, zatem od momentu formalnego wszczęcia postępowania. Nie ma natomiast żadnego przepisu prawa, który określałby obowiązek organu powiadomienia strony o powzięciu wiadomości o zaistniałym zdarzeniu powodującym jej odpowiedzialność za delikt administracyjny, bądź też który uwalniałby od odpowiedzialności administracyjnej za zajęcie pasa drogowego lub pozwalał na miarkowanie kary, z uwagi na upływ czasu między stwierdzeniem istnienia obiektu posadowionego w pasie drogowym bez zezwolenia, a datą wszczęcia postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi.

Wobec powyższego należy przyznać rację sądowi pierwszej instancji, że niezależnie od tego, czy organ wszczął postępowania bezzwłocznie, czy też nie, to za każdy dzień bezprawnego zajęcia pasa drogowego kara musi być wymierzona. Nawet ewentualne uchybienie wymienionym w zaskarżonym wyroku zasadom postępowania, w świetle art. 40 ust.12 pkt 1 u.d.p., nie ma wpływu na treść rozstrzygnięcia w sprawie. Nie można pominąć również tego aspektu, że skarżąca kasacyjnie spółka zajmuje się profesjonalnym prowadzeniem działalności polegającej na umieszczaniu w przestrzeni publicznej reklam na stanowiących jej własność nośnikach reklamowych.

Tym samym ciąży na niej obowiązek znajomości regulacji prawnych związanych z prowadzoną działalnością gospodarczą, a w szczególności dotyczących umieszczania reklam w pasie drogowym widocznych dla użytkowników drogi. Skarżąca kasacyjnie spółka winna mieć zatem świadomość bezprawności swojego działania i wynikających z tego konsekwencji, w tym także związanymi z obowiązkiem uiszczenie kary pieniężnej.

Zdaniem składu orzekającego NSA za zasadny uznać zaś należało zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. - regulując wymogi uzasadnienia wyroku - stanowi, że uzasadnienie to powinno zawierać między innymi przedstawienie zarzutów podniesionych w skardze. Z powyższego należy wyprowadzić wniosek, że w pisemnych motywach rozstrzygnięcia sąd powinien odnieść się do podniesionych w skardze zarzutów - o ile dotyczą one materii mającej znaczenie dla rozstrzygnięcia - w takim zakresie, aby z wywodów sądu wynikało dlaczego w sprawie doszło/nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze.

Z akt sprawy wynika, że w skardze do WSA sformułowano jednoznaczny zarzut naruszenia: "art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 189a § 1 k.p.a. w zw. z art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. poprzez ich błędną wykładnię, tj. przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie można mówić o znikomym charakterze naruszenia, co w konsekwencji skutkowało niezastosowaniem ww. przepisów, podczas gdy należyta analiza stanu sprawy i jej okoliczności przemawiających za odstąpieniem od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, powinna skutkować obligatoryjnym zastosowaniem przez Organ II instancji art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 189a § 1 k.p.a. i w konsekwencji odstąpieniem od nałożenia kary pieniężnej na Spółkę".

Z treści pisemnych motywów zaskarżonego wyroku wynika zaś, że sąd pierwszej instancji nie odniósł się do powyższego zarzutu. Możliwość odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej za zajęcie pasa drogowego na podstawie art. 189f § 1 k.p.a. nie była przedmiotem rozważań. Brak stanowiska sądu pierwszej instancji w powyższym zakresie powoduje, że wyrok nie poddaje się kontroli kasacyjnej. Nie budzi przy tym żadnej wątpliwości fakt, że przedstawione uchybienie wymogom uzasadnienia uznać należy za mogące mieć wpływ na wynik sprawy.

Z tych też względów skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji.

Postanowienie w przedmiocie kosztów postępowania kasacyjnego wydano na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) i § 14 ust. 1 pkt 1 lit a w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265, ze zm.). zasądzając od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz "S." Sp. z o.o. w W. 2289 zł przy czym na koszty te składają się: równowartość opłaty kancelaryjnej za sporządzenie uzasadnienia wyroku WSA (100 zł), równowartość wpisu sądowego od skargi kasacyjnej (389 zł), wynagrodzenie pełnomocnika za sporządzenie skargi kasacyjnej (1800 zł).