Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 23 listopada 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 1710/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę A. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2011 r. w przedmiocie cofnięcia licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego.
W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd przedstawił następujący stan faktyczny sprawy.
Pismem z dnia [...] listopada 2010 r. Prezydent m.st. W. zgodnie z art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1099 z późn. zm.) zawiadomił A. R. o zamiarze wszczęcia kontroli na podstawie art. 84 ust. 1 oraz art. 85 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym dotyczącej prowadzonej przez niego działalności gospodarczej w zakresie wykonywania usług krajowego transportu drogowego osób. Powyższe zawiadomienie zostało wysłane na wskazany przez A. R. adres zamieszkania oraz zostało doręczone prawidłowo.
W dniu [...] grudnia 2010 r. podjęto próbę kontroli przedsiębiorcy pod wskazanym adresem W., ul. L. [...]. W miejscu tym nie zastano przedsiębiorcy ani osoby upoważnionej do jego reprezentowania.
W związku z powyższym organ pismem z [...] stycznia 2011 r. wezwał skarżącego do przedłożenia w terminie 3 tygodni określonej w piśmie dokumentacji oraz informacji na temat prowadzonej działalności gospodarczej. Pismo doręczono do przedsiębiorcy na adres jego zamieszkania przez awizo.
W związku z nieprzedstawieniem żądanych dokumentów, Prezydent m.st. W. zawiadomieniem z dnia [...] lutego 2011 r. powiadomił A. R. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie cofnięcia licencji na wykonywanie transportu drogowego osób. Zawiadomienie to zostało doręczone skarżącemu na adres zamieszkania przez awizo.
Następnie pismem z [...] marca 2011 r., odebranym przez A. R. osobiście, organ pouczył go o treści art. 10 k.p.a.
Wobec niezajęcia przez skarżącego jakiegokolwiek stanowiska w sprawie, Prezydent m.st. W. decyzją z [...] maja 2011 r. cofnął mu licencję nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób.
W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił podjęte czynności w sprawie a następnie podał, że z uwagi na fakt, że przedsiębiorca swoim postępowaniem wyczerpał dyspozycję art. 15 ust. 3 pkt 1 k.p.a. cofnięcie mu posiadanej licencji było zasadne.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu odwołania decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. orzekło o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy, uznając, że organ I instancji prawidłowo podjął czynności wskazane w art. 84 ustawy o transporcie drogowym kontroli okresowej co 5 lat w zakresie spełniania wymagań do wydania licencji i brak poddania się tym rygorom doprowadził do naruszenia przez stronę dyspozycji art. 83 ww. ustawy – obowiązku przedstawienia w oznaczonym terminie dokumentów potwierdzających spełnienie wymagań ustawowych i warunków określonych w licencji.
Na powyższą decyzję A. R. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., zarzucając jej między innymi naruszenie art. 44 k.p.a. poprzez domniemanie skutecznego doręczenia pisma stronie, bowiem pierwsze, jak i następne pisma w sprawie kierowane były na nieaktualny adres zamieszkania strony.
Zaskarżonym wyrokiem Sąd I instancji oddalił skargę wskazując, że w postępowaniu skarżący występował jako osoba fizyczna prowadząca działalność gospodarczą w formie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej. A zatem należało mu doręczać pisma w sprawie zgodnie z postanowieniami art. 42–44 k.p.a., gdyż to na nim spoczywały prawa i obowiązki, a nie na jego przedsiębiorstwie.
Skarżący został wpisany do ewidencji działalności gospodarczej prowadzonej przez Prezydenta m.st. W. pod numerem [...], adres zamieszkania ul. L. [...], [...]-[...] Warszawa. Poza tym licencja nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego została udzielona A. R. również na adres ul. L. [...], [...]-[...] Warszawa.
W myśl art. 42 § 1 k.p.a. pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy. Oznacza to, że wybór miejsca doręczenia należał do organu. A zatem skarżący nie może skutecznie kwestionować, że Prezydent m.st. W. dokonywał doręczeń na jego adres miejsca zamieszkania, wynikający ze stosownych zapisów w ewidencji, tym bardziej że skarżący nie wskazał żadnego innego adresu dla korespondencji.
Sąd nie stwierdził wadliwości doręczeń kolejnych pism w sprawie. Nie doszło zatem do naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Podkreślił, że pismem z dnia [...] marca 2011 r. organ poinformował A. R., że zgodnie z art. 10 k.p.a. ma prawo do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów w przedmiotowej sprawie w terminie 7 dni od daty otrzymania pisma. Odbiór pisma z dnia [...] marca 2011 r. pokwitował sam skarżący, co dowodzi, że adres jego zamieszkania jest aktualny oraz że był on poinformowany o toczącym się postępowaniu oraz do swojego prawa do zgłaszania wniosków dowodowych. Pomimo tego skarżący nie skorzystał z możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz nie przedstawił dokumentów, do których złożenia był wezwany pismem organu z [...] stycznia 2011 r.
Sąd nie dopatrzył się również wadliwości w działaniu organu II instancji. Pomimo złożenia odwołania przez fachowego pełnomocnika skarżący nie zastosował się do dyspozycji przepisu art. 83 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym.
A. R. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy prawo o ustroju sądów administracyjnych; art. 3 § 2 p.p.s.a., art. 141 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., polegające na nieuchyleniu zaskarżonej decyzji naruszającej w sposób oczywisty przepisy postępowania administracyjnego, tj. art. 40 § 2 k.p.a., 42 § 1 k.p.a., 44 § 4 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., polegające na błędnym przyjęciu, iż doszło do prawidłowego doręczenia skarżącemu korespondencji oraz że adresem do korespondencji powinno być miejsce zamieszkania skarżącego oraz polegające na pominięciu zawiadomienia o czynnościach prawidłowo ustanowionego pełnomocnika, co skutkowało naruszeniem zasady czynnego udziału strony w postępowaniu.
W związku z powyższym wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. i zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podkreślił, że adresem zamieszkania skarżącego jest od 2006 r. W. ([...]-[...]) ul. L. nr [...]. Adresem głównego miejsca wykonywania działalności gospodarczej jest natomiast ul. T. [...], [...]-[...] Warszawa. Taki jest również adres do doręczeń, co wynika z zaświadczenia o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej. W dacie wszczęcia przedmiotowego postępowania organ skutecznie wskazał już nowy adres do doręczeń. Ponadto, złożył on w Biurze Działalności Gospodarczej i Zezwoleń Urzędu Miasta Stołecznego W pełnomocnictwo ogóle udzielone przez niego pełnomocnikowi – radcy prawnemu J. C. w 2006 r. z wnioskiem o kierowanie wszelkich pism, zawiadomień i decyzji bezpośrednio na adres Kancelarii pełnomocnika wskazany w treści pełnomocnictwa. Fakt posiadania stosownego pełnomocnictwa przyznaje sam organ choćby w piśmie z dnia [...] sierpnia 2011 r., w którym zawiadamia stronę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia na skarżącego kary pieniężnej za niezwrócenie w terminie druku licencji.
Skoro więc zostało ujawnione pełnomocnictwo organowi administracji, w tej sytuacji Prezydentowi m.st. W., to intencją strony było, aby była ona reprezentowana we wszelkich sprawach prowadzonych przez ten organ. Tym bardziej że z treści pełnomocnictwa, jakie posiada organ, nie wynika jakiekolwiek ograniczenie do poszczególnych spraw, czy etapów postępowania.
Skarżący prowadzi rozległą działalność gospodarczą na terenie całego kraju. Potwierdza to załączone zaświadczenie o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej. Bardzo często jest nieobecny w miejscu zamieszkania i w tym celu ustanowił pełnomocnika, aby ten prowadził jego sprawy i w terminie podejmował stosowne czynności prawne. Fakt, że skarżący odebrał osobiście pismo z dnia [...] marca 2011 r., czy że wcześniejsze doręczenia dla niego odbyły się w trybie zastępczym, nie wpływa jednak na obowiązek doręczenia stosownego pisma również jego pełnomocnikowi. Bez znaczenia pozostaje również fakt, że licencja nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego została udzielona na adres ul. L. [...], [...]-[...] W. Stronie uniemożliwiono należytą obronę swych praw.
Nie sposób zgodzić zatem z twierdzeniem o prawidłowości doręczeń stronie w przedmiotowej sprawie. W niniejszej sprawie pisma powinny być doręczane bezpośrednio pełnomocnikowi, ewentualnie na adres działalność gospodarczej strony, znajdujący się w ewidencji prowadzonej przez Biuro Działalności i Zezwoleń Urzędu m.st. W. Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zakres kontroli sądu odwoławczego w stosunku do zaskarżonego orzeczenia jest zdeterminowany, poza przypadkami nieważności postępowania, które w niniejszej sprawie nie występuje, granicami środka zaskarżenia.
Stosownie bowiem do art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.
Zarzut sformułowany w skardze kasacyjnej należy uznać za nieusprawiedliwiony.
Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do wyjaśnienia, od którego momentu skarżący był skutecznie reprezentowany przez pełnomocnika, któremu w związku z tym należało doręczyć pisma procesowe stosownie do art. 40 ust. 2 k.p.a.
Okolicznością przesądzającą w niniejszej sprawie jest przyjęcie momentu, od którego stronie przysługuje uprawnienie do ustanowienia pełnomocnika, a organowi – odpowiadający mu obowiązek doręczania mu pism i powiadamiania o wszelkich czynnościach.
Zgodnie z art. 32 k.p.a. strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Przepis ten nie wymaga znanego procedurze sądowej rozróżnienia pełnomocnictw ogólnego od szczególnego, ale jednocześnie nie ogranicza w swej treści zakresu pełnomocnictwa.
Przyjąć zatem należy, że pełnomocnictwo udzielone przez stronę w postępowaniu administracyjnym może obejmować upoważnienie do prowadzenia wszelkich spraw w imieniu strony lub do prowadzenia poszczególnych spraw albo też ich części bądź tylko niektórych czynności procesowych. Dla wykazania, że pełnomocnik został dla strony ustanowiony niezbędne jest okazanie dokumentu stwierdzającego ustanowienie takiego pełnomocnika. Z momentem przedstawienia pełnomocnictwa przez mocodawcę pełnomocnik wykazuje umocowanie do działania w postępowaniu, a organ uzyskuje możliwość zbadania prawidłowości i zakresu pełnomocnictwa.
Należy odróżnić stosunek pełnomocnictwa istniejący pomiędzy mocodawcą a pełnomocnikiem od ustanowienia pełnomocnika w postępowaniu. Pełnomocnictwo, aby mogło wywrzeć skutek w postępowaniu musi zostać uzewnętrznione, czyli informacja o jego istnieniu musi dotrzeć do organu po myśli art. 33 § 2 k.p.a. Informacja ta zgodnie z obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadą pisemności (art. 14 § 1 k.p.a.) musi znaleźć odzwierciedlenie w aktach sprawy. Stosownie bowiem do art. 33 § 3 zd. 1 k.p.a. pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa.
Z przepisów tych wynika, że organ musi zostać zawiadomiony o fakcie ustanowienia pełnomocnika w danej konkretnej sprawie, np. przez złożenie dokumentu pełnomocnictwa do akt. Przez akta, o których mowa w art. 33 § 3 k.p.a. należy rozumieć akta konkretnego postępowania administracyjnego.
W orzecznictwie podkreśla się, że organ administracyjny nie ma obowiązku poszukiwania pełnomocnictwa w aktach innych spraw (por. wyrok NSA z dnia 25 marca 2003 r., sygn. akt II SA 332/01; wyrok z dnia 24 października 2007 r., sygn. akt II FSK 1217/06; wyrok NSA z dnia 11 września 2007 r., sygn. akt II FSK 990/06; wyrok NSA z dnia 27 lutego 2007 r., sygn. akt I GSK 700/06).
Odnośnie momentu, kiedy pełnomocnik ma to uczynić, brak jest wskazań w Kodeksie postępowania administracyjnego. W Kodeksie postępowania cywilnego przepis art. 89 § 1 wyraźnie zastrzega, że chodzi tu o pierwszą czynność procesową i zasadę tę należy przenieść na grunt postępowania administracyjnego (por. G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Tom I, Komentarz do art. 1-103, Lex 2007, Wyd. II). Organ musi więc dysponować dokumentem, by móc ocenić czy pełnomocnik rzeczywiście został w postępowaniu ustanowiony. Obowiązki organu aktualizują się dopiero z chwilą skutecznego ustanowienia pełnomocnika w danym postępowaniu, niezależnie od tego czy i w jakim zakresie oraz od kiedy łączy stronę pełnomocnictwo poza postępowaniem.
Reasumując, strona od momentu wszczęcia postępowania może ustanowić w nim pełnomocnika. O ile strona ustanowiła pełnomocnika do wszystkich spraw, w tym także spraw, które w przyszłości mogą być przedmiotem postępowań (w ramach pełnomocnictwa ogólnego), to pełnomocnik zobligowany jest złożyć uwierzytelniony odpis tego pełnomocnictwa do akt każdej z prowadzonych spraw (por. cyt. wyżej wyrok NSA z dnia 24 października 2007 r., sygn. akt II FSK 1217/06).
W rozpoznawanej sprawie pełnomocnictwo udzielone przez skarżącego radcy prawnemu J. C. z dnia [...].04.2011 r. zostało dołączone do odwołania od decyzji nr [...] z dnia [...] maja 2011 r., które wpłynęło do organu w dniu [...].06.2011 r. Zatem w tej dacie organ dowiedział się o istnieniu pełnomocnika.
W tych okolicznościach niezrozumiały jest zarzut przedstawiony w skardze kasacyjnej wskazujący na naruszenie art. 40 § 2 k.p.a., w sytuacji kiedy pełnomocnictwo zostało przedstawione organowi z chwilą wniesienia odwołania i decyzja tego organu została doręczona ustanowionemu pełnomocnikowi. W konstrukcji zarzutu przedstawionego w petitum skargi kasacyjnej jej autor wymienił art. 42 § 1 k.p.a., art. 44 § 4 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., jednakże w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie przedstawił żadnej argumentacji, która mogłaby usprawiedliwić ich powołanie. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny nie może odnieść się w pełni do postawionego zarzutu.
Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.