Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 11 grudnia 2013 r., sygn. akt I SA/Po 487/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu sprawy ze skargi H. Spółki z o.o. w W. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w P. z dnia [...] marca 2013 r. w przedmiocie kary pieniężnej za urządzanie gier na automatach poza kasynem gry, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Naczelnika Urzędu Celnego w L. z dnia [...] września 2012 r., stwierdził, że ww. decyzje nie podlegają wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku oraz zasądził od Dyrektora Izby Celnej w P. na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego.
Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji wskazał, że w dniu 21 października 2010 r. w toku czynności kontrolnych funkcjonariusze celni ustalili, że w [...] prowadzonym przez J. Ł. w miejscowości P., [...], znajdują się dwa urządzenia komputerowe o nazwie "Apex Hot Magic Fruits". Prowadzący lokal przedłożył umowę o wspólnym przedsięwzięciu, z której wynika, że dysponentem urządzeń jest Spółka. W wyniku tego postępowania dniu [...] września 2012 r. Naczelnik Urzędu Celnego w L. wydał decyzję, którą, na podstawie art. 207 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 749; dalej: O.p.), w zw. z art. 2 ust. 5, art. 3, art. 4 ust. 1 pkt 1a, art. 14 ust. 1 art. 89 ust. 1 pkt 2, art. 89 ust. 2 pkt 2, art. 90 oraz art. 91 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 ze zm.; dalej: u.g.h., wymierzył H. Sp. z o.o. karę pieniężną w wysokości 24.000 zł z tytułu urządzania gier na dwóch ww. automatach poza kasynem gry.
Dyrektor Izby Celnej w P., decyzją z dnia [...] marca 2013 r., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Wskazał, że mimo, że w wyroku TSUE z dnia 19 lipca 2012 r. w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11 i C-217/11, uznano, że art. 14 ust. 1 u.g.h. stanowi przepis techniczny w rozumieniu dyrektywy notyfikacyjnej (pkt 25 wyroku), nie oznacza to możliwości dowolnego prowadzenia działalności w zakresie gier na automatach i gier na automatach o niskich wygranych. Ww. przepis nie stanowił podstawy rozstrzygnięcia w sprawie. Przepisu art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. nie należy bezpośrednio utożsamiać z art. 14 ust. 1 tej ustawy, brak jest bowiem w art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. odniesienia do art. 14 ust. 1 u.g.h. Zdaniem organu przepis art. 14 ust. 1 u.g.h. odnosi się do tych podmiotów, które działają legalnie, tzn. na podstawie zezwolenia, po wygaśnięciu którego będą musiały przenieść swoją działalność do kasyn gry.
Skargę na powyższą decyzję do WSA Poznaniu wniosła Spółka.
Sąd I instancji uzasadniając swoje rozstrzygnięcie w sprawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), za kluczowy uznał najdalej idący zarzut skargi, dotyczący tego, czy art. 89 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 14 i art. 2 ust. 5 u.g.h. stanowi przepis techniczny w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy nr 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz. U. UE Nr L 204 z dnia 21 lipca 1998 r., s. 37 ze zm.; dalej: dyrektywa nr 98/34). Sąd stwierdził, że przepisy u.g.h. nie zostały notyfikowane Komisji Europejskiej, zaś naruszenie obowiązku notyfikacji przepisu technicznego jest przesłanką odmowy jego zastosowania.
WSA miał na uwadze, że orzeczenie TSUE z dnia 19 lipca 2012 r. w sprawach połączonych o sygn. akt C-213/11, C-214/11 i C-217/11 nie dotyczyło wprost przepisów z art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h., jednak uwzględnił uwagi zawarte zwłaszcza w punkcie 25 uzasadnienia wyroku, w którym stwierdza się, że przepis art. 14 ust. 1 u.g.h., zgodnie z którym urządzanie gier na automatach dozwolone jest jedynie w kasynach gry, należy uznać za przepis techniczny w rozumieniu art. 1 pkt 11 Dyrektywy 98/34. W ocenie Sądu, przepisy u.g.h. stanowiące podstawę wymierzenia kary pieniężnej za urządzanie gier poza kasynem gry są powiązane z przepisem art. 14 ust. 1 u.g.h. Możliwość wymierzenia kary pieniężnej z zastosowaniem art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h., zachodzi bowiem tylko, o ile u.g.h. przewiduje zakaz gry na automatach poza kasynem gry.
Zatem zachodzi tu zależność polegająca na tym, że art. 14 ust. 1 u.g.h. nakazuje (zakazuje) takie zachowania, których spełnienie jest zasadniczym celem ustanowienia tego przepisu, natomiast art. 89 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 pkt 2 u.g.h., nakazują organom państwa podjęcie działań sankcjonujących w stosunku do adresatów art. 14 ust. 1 u.g.h., w przypadku niezgodnego z nimi zachowania adresata. Sąd zauważył, że zakaz, o którym mowa w art. 14 ust. 1 u.g.h. można wyprowadzić z przepisów art. 89 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 pkt 2 u.g.h., natomiast z art. 14 ust. 1 u.g.h. nie da się odtworzyć i wymierzyć sankcji. Jeśli zatem art. 14 ust. 1 u.g.h. jest normą sankcjonowaną o charakterze technicznym, to taki charakter ma również art. 89 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 pkt 2 u.g.h. jako norma sankcjonująca. Organ odwoławczy nie wziął zaś pod uwagę, że art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. odwołuje się do przepisu technicznego ustawy, który w wyniku braku notyfikacji nie powinien być stosowany.
Wobec powyższego Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie również ze względu na naruszenie przez organy art. 8 ust. 1 w zw. z art. 1 pkt 11 dyrektywy nr 98/34 w zw. z § 4, § 5, § 8 i § 10 w zw. z § 2 pkt 1a, 2, 3, i 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2002 r. w sprawie sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Dyrektor Izby Celnej w P. zaskarżając to orzeczenie całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Poznaniu, a także o zasądzenie niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego.
Wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj.:
- - art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nierozważenie argumentów przedstawionych przez organ i niewłaściwe uzasadnienie wyroku;
- - art. 106 § 3 p.p.s.a. przez brak przeprowadzenia postępowania dowodowego przez Sąd i art. 134 p.p.s.a. przez nierozstrzygnięcie w granicach sprawy.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono również naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie:
- - w zw. z błędną wykładnią art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h., przez uznanie, że jest on przepisem technicznym w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy nr 98/34/WE, co zdaniem Sądu miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie wymierzenia skarżącej spółce kary pieniężnej z tytułu urządzania gier na automacie /.../ poza kasynem gry,
- - art. 1 pkt 11 w zw. z art. 8 ust. 1 akapit pierwszy dyrektywy nr 98/34/WE w zw. z art. 14 oraz art. 89 u.g.h. w świetle wyroku TSUE w sprawach połączonych C- 213/11, C-214/11 i C-217/11 przez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przepisy art. 14 i art. 89 u.g.h. w świetle wyroku TSUE, nie mogą być stosowane wobec podmiotów urządzających nielegalne gry hazardowe,
- - niewłaściwe zastosowanie (przez pominięcie) art. 10 ust. 1 dyrektywy 98/34/WE (klauzula derogacyjna), przez uznanie, że przepis art. 14 u.g.h. jest przepisem podlegającym notyfikacji Komisji Europejskiej,
- - art. 2, art. 8 ust. 1, art. 10, art. 95 ust. 1, art. 178 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 4 ust. 2 Traktatu o Unii Europejskiej przez uznanie, że art. 14 u.g.h. nie obowiązuje w polskim systemie prawnym.
Spółka wniosła pismo z dnia 30 grudnia 2015 r., uzupełnione pismem z dnia 11 stycznia 2016 r., zawierające m. in. jej stanowisko dotyczące spornych okoliczności.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku zasługuje na uwzględnienie, mimo że nie wszystkie z podstaw, na których skargę kasacyjną oparto, można ocenić jako usprawiedliwione.
Przede wszystkim nietrafny jest zarzut, że Sąd I instancji wadliwie uznał przepis art. 14 u.g.h. za przepis podlegający notyfikacji Komisji Europejskiej.
Kwestia wymogu notyfikacji przepisów technicznych - wobec regulacji zawartej w art. 8 dyrektywy 98/34/WE - jest poza sporem. Sąd I instancji uznając przepis art. 14 ust. 1 u.g.h. za techniczny zasadnie oparł się zaś na treści wyroku TSUE z dnia 19 lipca 2012 r. w sprawach połączonych C-213/11, C214/11, C-217/11. W wyroku tym TSUE dokonując interpretacji artykułu 1 pkt 11 dyrektywy nr 98/34/WE wskazał bowiem wystarczająco jednoznacznie (pkt 25), że przepisy tego rodzaju jak art. 14 ust. 1 ustawy o grach hazardowych należy uznać za przepis techniczny.
Oczekiwanego skutku nie mógł też odnieść zarzut błędnego przyjęcia przez Sąd I instancji, że art. 14 u.g.h. nie obowiązuje w polskim systemie prawnym. Przede wszystkim należy wskazać, że - jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku - Sąd I instancji nie wyraził takiego poglądu. Stwierdził jedynie, że art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. odwołuje się do technicznego przepisu ustawy (art. 14 ust. 1), który w wyniku braku notyfikacji nie powinien być stosowany. Należy przy tym wyjaśnić, że niewątpliwie zaniechanie realizacji obowiązku notyfikacji przepisów o charakterze technicznym skutkuje – w świetle orzecznictwa TSUE – odmową ich stosowania (por. np. wyrok TSUE w sprawie C-194/94, C-303/04). Bezskuteczność przepisów ustanowionych z naruszeniem wymogu notyfikacji nie znaczy jednak, że przepisy te mogą być z tego tytułu uznane za nieobowiązujące.
Za trafny nie może być też uznany zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 106 § 3 p.p.s.a. przez brak przeprowadzenia postępowania dowodowego przez Sąd i art. 134 p.p.s.a. przez nierozstrzygnięcie w granicach sprawy.
Wprawdzie TSUE w powołanym wyżej wyroku w połączonych sprawach C-213/11, C-214/11 i C-217/11 wskazał, że ocena czy przepisy krajowe tego rodzaju jak przepisy ustawy o grach hazardowych wymagają ustalenia czy przepisy te wprowadzają warunki mogące mieć istotny wpływ na właściwość lub sprzedaż produktu a dokonanie tego ustalenia należy do sądu krajowego (pkt 40), niemniej jednak ta ocena jest kwestią prawa nie zaś kwestią faktu, wymagającego przeprowadzenia postępowania dowodowego.
Nie można w końcu zgodzić się z wnoszącym skargę kasacyjną organem, że zaskarżony wyrok uchybia art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nierozważenie argumentów przedstawionych przez organ i niewłaściwe uzasadnienie wyroku.
Pierwszy z powołanych przepisów stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Skarga kasacyjna nie wskazuje zaś, w czym naruszenie tego przepisu ma się przejawiać. Z kolei art. 141 § 4 p.p.s.a. określa wymogi uzasadnienia. Istotnie, skoro uzasadnienie winno przedstawiać zarzuty strony, zasadne jest też odniesienie się do nich w ramach wyjaśniania podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Przypomnienia wymaga jednak, że w rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji uchylił kontrolowane decyzje przyjmując, że zastosowane w sprawie przepisy art. 89 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 14 ust. 1 u.g.h. są przepisami technicznymi, nienotyfikowanymi a tym samym bezskutecznymi. Właśnie z uwagi na powyższe, wobec uznania za trafny najdalej idącego zarzutu skargi, WSA za zbędne uznał odnoszenie się do pozostałych zarzutów. Co do zasady stanowisko to jest zasadne.
Zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można natomiast skutecznie podważać prawidłowości rozstrzygnięcia. Przy tym przepis ten – jako przepis prawa procesowego – może być zasadną podstawą kasacyjną tylko w razie wykazania, że jego naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie nie wykazano natomiast, że to brak odniesienia się do stanowiska prezentowanego przez spółkę skutkował wydaniem zaskarżonego wyroku.
Skarga kasacyjna zasługiwała jednak na uwzględnienie. Usprawiedliwioną podstawę kasacyjną stanowią bowiem zarzuty dotyczące wadliwego uznania przez Sąd I instancji art. 89 ust. 1 pkt 2 za techniczny a w konsekwencji – wobec braku jego notyfikacji - błędnego stwierdzenia, że nie może on być stosowany.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można bowiem podzielić poglądu co do technicznego charakteru przepisu art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych, jak i też zależności, jaka w ocenie Sądu I instancji zachodzi pomiędzy tym przepisem, a nakazem określonym w art. 14 ust. 1 tej ustawy.
Obie te kwestie były przedmiotem uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2016 r. sygn. akt II GPS 1/16. Zgodnie z punktem 1 sentencji uchwały art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych nie jest przepisem technicznym w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego, którego projekt powinien być przekazany Komisji Europejskiej zgodnie z art. 8 ust. 1 akapit pierwszy tej dyrektywy i może stanowić podstawę wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o grach hazardowych, a dla rekonstrukcji znamion deliktu administracyjnego, o którym mowa w tym przepisie oraz jego stosowalności w sprawach o nałożenie kary pieniężnej, nie ma znaczenia brak notyfikacji oraz techniczny - w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE - charakter art. 14 ust. 1 tej ustawy.
Podkreślenia wymaga, że uchwałą tą skład orzekający jest związany mocą art. 269 § 1 p.p.s.a. Powołany przepis nie pozwala bowiem żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 8 lipca 2014 r., sygn. akt II GSK 1518/14, dostępne w CBOSA).
Z podanych względów wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku zasługiwał na uwzględnienie.
Z uwagi na fakt, że Sąd I instancji nie odniósł się do wszystkich zarzutów skargi – w tym do zarzutów dotyczących oceny charakteru gry i kwestii skierowania decyzji do podmiotu niebędącego urządzającym gry – Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że istota sprawy nie została należycie wyjaśniona i brak jest możliwości zastosowania art. 188 p.p.s.a.
Wobec powyższego na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt.1 sentencji wyroku.
Postanowienie w przedmiocie kosztów postępowania (pkt 2 wyroku) wydano na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. oraz w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.).