Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 grudnia 2014 r., sygn. akt VIII SA/Wa 436/14 po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. w B. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] lutego 2014 r. w przedmiocie płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego w pkt.
- 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. z dnia [...] grudnia 2012 r.; w pkt.
- 2. stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; w pkt.
- 3. zasądził od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. na rzecz skarżącej P. Sp. z o.o. w B. kwotę 457 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
W dniu [...] maja 2012 r. N. sp. z o.o. z siedzibą w B. (której następcą prawnym jest P. sp. z o.o.) złożyła w Biurze Powiatowym ARiMR w B. wniosek o przyznanie płatności na 2012 r. We wniosku zadeklarowała działki rolne o powierzchni 116,00 ha do przyznania jednolitej płatności obszarowej (JPO) oraz 102,60 ha do przyznania uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych (UPO).
Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. na podstawie art. 7 ust. 1 i 2, art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r., poz. 1164; dalej: ustawa o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego), § 17a rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 marca 2009 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 40, poz. 326, ze zm.; dalej: rozporządzenie w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: k.p.a.) przyznał Spółce płatności na rok 2012 w wysokości 98.431,89 zł, w tym jednolitą płatność obszarową w kwocie 85.358,20 zł oraz uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni grupy upraw podstawowych w wysokości 13073,69 zł wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 8.656,99 zł ze względu na zastosowaną modulację płatności.
W wyniku złożenia odwołania Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR (dalej: Dyrektor Oddziału ARiMR, organ II instancji) decyzją z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Po rozpoznaniu skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 września 2013 r., sygn. akt VIII SA/Wa 392/13 uchylił zaskarżoną decyzję.
Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku wskazał, że stan faktyczny sprawy jest bezsporny, natomiast zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 3 ust. 2 pkt 1 i pkt 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik rozpoznawanej sprawy. Dyrektor Oddziału ARiMR nie wyjaśnił bowiem w sposób wystarczający, czy zostały spełnione warunki niezbędne do zastosowania modulacji, o których mowa w art. 10 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. UE L 30 z 31.01.2009 r., str. 16, ze zm.; dalej: rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009).
Jednocześnie Sąd wskazał, iż z akt sprawy wynika, że skarżąca konsekwentnie kwestionowała istnienie podstawy materialnoprawnej pozwalającej organom na zastosowanie zmniejszenia płatności w ramach modulacji płatności. W związku z powyższym, za niewystarczające WSA uznał powoływanie się przez organ odwoławczy na przepisy art. 7 (w tym ust.
4) ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, § 17a rozporządzenia w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz art. 1 ust. 4 decyzji KE z 24 lipca 2012 r. Podniósł, że organ ten nie wykazał, iż ostatnio wymieniony akt został w sposób należyty opublikowany, wiążąc swoimi przepisami zarówno państwo członkowskie, do którego został skierowany (RP), jak i polskich rolników, pomimo istnienia warunków, o których mowa w przepisach art. 10 ust. 1-2 rozporządzenia (WE) nr 73/2009.
Sąd I instancji zalecił Dyrektorowi Oddziału ARiMR uwzględnienie rozważań prawnych przedstawionych w uzasadnieniu wyroku jak też udzielenie spółce niezbędnych pouczeń dotyczących istnienia podstawy materialnoprawnej pozwalającej na zmniejszenie płatności w wyniku zastosowania modulacji, zgodnie z art. 10 ust. 1 – 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009. Nadto zobowiązał do przedstawienia w uzasadnieniu decyzji (kończącej postępowanie administracyjne w sprawie wniosku spółki o przyznanie płatności JPO oraz UPO na 2012 rok) rozważań w tym zakresie.
Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. decyzją z dnia [...] lutego 2014 r., działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., orzekł o uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia.
W uzasadnieniu decyzji stwierdził naruszenie przez organ I instancji art. 107 § 3 k.p.a. polegające na braku uzasadnienia faktycznego, jako obligatoryjnego elementu decyzji. Uznał bowiem, że wydając decyzję pomniejszającą przyznane płatności, wskutek zastosowania modulacji, organ I instancji nie wytłumaczył powyższej okoliczności w uzasadnieniu decyzji. Przywołał w tym zakresie stanowisko Sądu zawarte w uzasadnieniu podjętego w sprawie wyroku sygn. akt VIII SA/Wa 392/13, dotyczące naruszenia art. 3 ust. 2 pkt 1 i pkt 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego i art. 107 § 3 k.p.a. Podniósł, że decyzja organu I instancji nie spełnia wymogu art. 107 k.p.a., gdyż przytacza jedynie przepisy prawa, które organ zastosował, nie zawiera zaś właściwego uzasadnienia faktycznego. Charakter stwierdzonych uchybień popełnionych przez organ I instancji – w ocenie Dyrektora Oddziału ARiMR uniemożliwia ich sanowanie, bowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności zawartą w art. 15 k.p.a. Stwierdził, że powyższe uchybienie ogranicza spółce możliwość polemiki ze stanowiskiem organu i to zarówno jeśli idzie o poczynione w sprawie ustalenia faktyczne jak i dokonaną przez organ wykładnię przepisów prawa, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia.
Dyrektor Oddziału ARiMR nakazał organowi I instancji dokładne wyjaśnienie, na jakich ustaleniach oparł rozstrzygnięcie, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, które winno stanowić konsekwencję ustalonego w postępowaniu stanu faktycznego i jego oceny w świetle obowiązujących przepisów prawa. Wskazał, że organ I instancji powinien ustosunkować się do całego materiału dowodowego, przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego do wydania decyzji o przekonującej treści.
P. spółka z o.o. z siedzibą w B. (następca prawny N. sp. z o.o. z siedzibą w B.) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. decyzję, wnioskując o jej uchylenie.
Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Podniosła, że w świetle wiążącego dla organu uzasadnienia wyroku Sądu, organ winien był sprawę rozstrzygnąć, a nie przekazywać do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Spółka zarzuciła też przekroczenie granic odwołania.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału ARiMR wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Odnosząc się do zarzutu przekroczenia granic rozpoznania odwołania Dyrektor ARiMR wskazał, że gdy odwołujący się kwestionuje decyzję pierwszoinstancyjną wyłącznie w ściśle określonej części to orzeczenie o uchyleniu decyzji odnosi się tylko do tego zaskarżonego rozstrzygnięcia, a nie całego orzeczenia organu I instancji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 grudnia 2014 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję pierwszoinstancyjną.
Sąd I instancji na wstępie podkreślił, że przedmiotowa sprawa była już rozpoznana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który w wyroku z dnia 12 września 2013 r., sygn. akt VIII SA/Wa 392/13 stwierdził, że stan faktyczny rozpoznawanej sprawy jest bezsporny, a zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które stanowiły podstawę uchylenia poprzedniej decyzji Dyrektora ARiMR, sprowadzały się do naruszenia przepisu art. 3 ust. 2 pkt 1 i pkt 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego i art. 107 § 3 k.p.a. o tyle, że nie wyjaśniono w sposób wystarczający, czy zostały spełnione warunki, o których mowa w przepisach art. 10 ust. 1-2 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009, pozwalające na zastosowanie przepisów regulujących modulację płatności. Wskazał, że z treści tych przepisów, wynika możliwość zastosowania modulacji, o jakiej mowa w art. 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 w przypadku, gdy poziom płatności bezpośrednich stosowany w tym państwie członkowskim na ten rok kalendarzowy zgodnie z art. 121 jest co najmniej równy poziomowi stosowanemu wówczas w państwach członkowskich innych niż nowe państwa członkowskie, z uwzględnieniem wszelkich zmniejszeń zastosowanych na mocy art. 7 ust. 1 (art. 10 ust. 1).
Przepis art. 10 ust. 2 wskazuje zaś na ograniczenie wysokości modulacji w nowych krajach członkowskich. Zatem spełnienie warunków określonych przywołanym art. 10 rozporządzenia Rady (WE) 73/2009 nie dotyczy warunków przedmiotowych czy podmiotowych istniejących w odniesieniu do skarżącej, ale porównania poziomu płatności bezpośrednich w Polsce z poziomem tych płatności w krajach członkowskich. Zupełnie bezpodstawnie Dyrektor Oddziału ARiMR uznał zatem, że z wyroku Sądu w sprawie VIII SA/Wa 357/13 wynikała konieczność uzasadnienia stanu faktycznego dotyczącego skarżącej, podczas gdy zarzucane przez Sąd naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. dotyczyło nieustalenia faktów, o jakich mowa w art. 10 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009, które nie są związane z sytuacją samej skarżącej, a możliwość ich ustalenia i wykazania leży po stronie organu odwoławczego.
Za uprawniony Sąd I instancji uznał zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., wskazując, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji tylko wtedy, gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, zatem gdy nie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego podjęcie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uznać należy za równoznaczne z naruszeniem tego przepisu.
WSA na podstawie art. 135 p.p.s.a. uchylił także decyzję organu I instancji uznając za konieczne przeprowadzenie w sprawie postępowania od początku i usunięcie naruszeń prawa, co uzasadnił rozbieżnością pomiędzy powodami uchylenia decyzji I instancji wskazanymi przez Dyrektora Oddziału ARiMR w zaskarżonej decyzji, a uzasadnieniem jej uchylenia wskazanym w odpowiedzi na skargę.
WSA w Warszawie wskazał, że organy ARiMR ponownie rozpoznając sprawę zastosują się do zaleceń Sądu zawartych w wyroku z dnia 12 września 2013 r. i wyjaśnią czy ze względu na uwarunkowania krajowe istnieją podstawy do zastosowania modulacji zgodnie z przepisami art. 10 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009, a jeśli tak, to uwzględnią treść art. 10 ust. 2 tego rozporządzenia. Ponadto organy wykażą, czy wobec skarżącej mogą być stosowane skutki decyzji KE z 24 lipca 2012 r. uwzględniając rozważenie kwestii mocy obowiązującej takich przepisów wobec obywateli oraz wezmą pod uwagę czy w odniesieniu do skarżącej zachodzą przesłanki określone w art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji Nr 1975/2006 uzasadniające odmowę wnioskowanych płatności w związku ze stworzeniem sztucznych warunków do uzyskania płatności.
P. Sp. z o.o. w B. w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
naruszenie art. 135 p.p.s.a., poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie, skutkujące uchyleniem przez Sąd także decyzji organu I instancji, w sytuacji gdy nie było to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy, naruszenie art. 135 p.p.s.a., poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie, z uwagi na fakt rozbieżności pomiędzy powodami uchylenia decyzji I instancji wskazanymi przez Dyrektora ARiMR w zaskarżonej decyzji, a uzasadnieniem jej uchylenia skazanym w odpowiedzi na skargę, w sytuacji gdy odpowiedź na skargę organu administracji nie jest źródłem praw i obowiązków dla strony i nie wpływa na sposób załatwienia sprawy, a tym samym nie ma znaczenia dla końcowego załatwienia sprawy, naruszenie art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a., poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie, skutkujące uchyleniem przez Sąd także decyzji organu I instancji, w sytuacji gdy z wydanego z sprawie wyroku z dnia 17 września 2013 roku, sygn. akt.
VIII SA/Wa 392/13, a także z samego uzasadnienia skarżonego wyroku, wynika że stan faktyczny w sprawie jest bezsporny, wobec czego nie istnieją przesłanki każące wyjaśniać okoliczności dotyczące zastosowania art. 10 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009, bądź zastosowania art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006, naruszenie art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 138 § 2 k.p.a., poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie, skutkujące uchyleniem przez Sąd decyzji organu I instancji, w sytuacji gdzie sam Sąd i instancji przyznał, że w ustalonym bezspornym stanie faktycznym organ nie powinien był podejmować decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., naruszenie art. 134 § 2 p.p.s.a., poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie, skutkujące wydaniem przez Sąd I instancji orzeczenia na niekorzyść skarżącego, pomimo braku stwierdzenia naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności, a tym samym naruszenie zasady reformationis in peius, naruszenie art. 134 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a., poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie skutkujące wydaniem przez Sąd I instancji orzeczenia na niekorzyść skarżącego, będącego jednocześnie orzeczeniem sprzecznym z oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu tegoż Sądu w wyroku z dnia 17 września 2013 roku, sygn. akt VIII SA/Wa 392/13, które to wiążą Sąd w niniejszej sprawie, naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a., poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie, skutkujące zawarciem przez Sąd w uzasadnieniu wyroku wskazań dla organu, co do dalszego postępowania, sprzecznych z oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku tegoż Sądu z dnia 17 września 2013 roku, sygn. akt VIII SA/Wa 392/13, które to wiążą Sąd w niniejszej sprawie, naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i nakazanie zbadania organowi administracji, czy w odniesieniu do skarżącej zachodzą przesłanki do zastosowania art. 5 ust, 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r., uzasadniające odmowę przyznania wnioskowanych płatności w związku ze stworzeniem sztucznych warunków do uzyskania płatności, podczas gdy przepis ten nie może mieć zastosowania do płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego.
Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. spółka zarzuciła także naruszenie przepisów prawa materialnego mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 roku poprzez jego niewłaściwe zastosowanie (art. 30 Rozporządzenia Rady 73/3009 w związku z art. 1 ust. 4 dyrektywy wykonawczej Komisji Europejskiej z dnia 24 lipca 2012 roku) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie oraz § 17a rozporządzenia w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą.
Pismem z dnia 29 lipca 2016r. skarżąca podtrzymując dotychczasowe zarzuty jednocześnie rozszerzyła ich uzasadnienie i wniosła o rozważenie przez Naczelny Sąd Administracyjny możliwości skorzystania z uprawnienia do wydania na podstawie art. 188 p.p.s.a. wyroku reformatoryjnego.
Dyrektor [...] Oddziału ARiMR w W. nie skorzystał z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę. Natomiast pełnomocnik organu na rozprawie przed NSA wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami i granicami zaskarżenia, wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku prawnym przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Sąd drugiej instancji. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 ppsa, które w sprawie niniejszej nie występują.
Rozpoznając zatem sprawę w granicach określonych skargą kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, zasługuje ona na uwzględnienie, mimo że nie wszystkie podniesione w niej jej zarzuty są usprawiedliwione.
Zasadniczą kwestią w sprawie niniejszej pozostaje fakt, że zaskarżona decyzja uchylająca decyzję organu I instancji zapadła wskutek uprzedniego rozstrzygnięcia podjętego przez WSA w Warszawie, który uchylając wyrokiem z dnia 17 września 2013r. sygn. akt VIIISA/Wa392/13 decyzję dyrektora [...] Oddziału ARiMR z [...] marca 2013r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji o przyznaniu skarżącej płatności obszarowych za rok 2012r w zmniejszonej wysokości na skutek tzw. modulacji, wskazał na naruszenie przepisu art. 3 ust 2 pkt 1 i pkt 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego i art. 107 §3 kpa, w takim znaczeniu, że nie wyjaśniono w sposób wystarczający czy zostały spełnione warunki o których mowa w art. 10 ust 1-2 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 pozwalające na zastosowanie przepisów regulujących modulację płatności.
Zatem przy ponownym rozpoznaniu sprawy należało uwzględnić zasady określone przepisem art. 153 p.p.s.a.
Zgodnie z normą w nim zawartą ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie.
Związanie samego sądu oznacza, że jest on zobowiązany do podporządkowania się wcześniej wyrażonemu przez siebie poglądowi w pełnym zakresie. Innymi słowy, w przypadku gdy sprawa po raz drugi jest rozpoznawana przez wojewódzki sąd administracyjny - sąd ten jest związany oceną prawną wyrażoną w poprzednim wyroku.
Przez ocenę prawną, o której stanowi art. 153 p.p.s.a. należy z kolei rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy i może ona dotyczyć zarówno stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji.
Między oceną prawną, a wskazaniami co do dalszego postępowania zachodzi ścisły związek. Ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania organów administracyjnych w sprawie, podczas gdy wskazania określają sposób ich postępowania w przyszłości. Wskazania stanowią więc konsekwencję oceny prawnej, zwłaszcza oceny przebiegu postępowania przed organami administracyjnymi i rezultatu tego postępowania w postaci materiału procesowego zebranego w danej sprawie. Wskazania sądu administracyjnego co do dalszego postępowania wytyczają zatem kierunek działania organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1377/05, System Informacji Prawnej LEX nr 281309).
W orzecznictwie i literaturze jednolicie przyjmuje się, iż związanie samego sądu administracyjnego w rozumieniu cytowanego wyżej przepisu oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem lecz zobowiązany jest do podporzadkowania się mu oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (J. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo prawnicze Lexis- Nexis W-Wa 2004r.).
W realiach rozpatrywanej sprawy, w ocenie NSA Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że w uprzednio wydanym orzeczeniu sygn. akt VIII SA/ Wa 392/13 Sąd uznał, że stan faktyczny ustalony w dotychczasowym postępowaniu jest bezsporny, a więc wystarczająco uzasadniony, a naruszenie art. 107§ 3 kpa dotyczy nieustalenia faktów o jakich mowa w art. 10 ust 1 i 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 73 i leży po stronie organu odwoławczego. Tym samym ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy postępując zgodnie z zasadami określonymi art. 138 § 1 pkt 2 kpa powinien w pierwszej kolejności dążyć do merytorycznego rozpoznania sprawy. Stanowisko to zasługuje na aprobatę. Ustalony bowiem w postępowaniu przed organem I instancji stan faktyczny sprawy nie pozwalał na decyzję kasacyjną organu odwoławczego z powodów wskazanych w jej uzasadnieniu.
Tym nie mniej wydając zaskarżony skargą kasacyjną wyrok Sąd I instancji nieprawidłowo zastosował art. 135 p.p.s.a. uchylając także decyzję organu I instancji. W tym zakresie zasadne okazały się zarzuty skargi naruszenia normy określonej tym przepisem. Zgodnie bowiem z treścią art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Zdaniem NSA dokonana przez WSA w Warszawie ocena legalności decyzji organu I instancji narusza art. 135 p.p.s.a. W sprawie niniejszej bowiem granice sprawy sądowoadministracyjnej wyznacza zakwestionowane przez skarżącą rozstrzygnięcie organu odwoławczego, uchylające decyzję organu I instancji, a nie materialnoprawny stosunek prawa administracyjnego ukształtowany decyzją organu pierwszej instancji. Nie może bowiem umknąć z pola widzenia, że wniesioną do Sądu skargą spółka zakwestionowała kasacyjne rozstrzygnięcie organu odwoławczego domagając się merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy.
Zatem podzielając argumentację skarżącej w tym zakresie Sąd I instancji uchylając zaskarżoną decyzję z jednoczesnym uchyleniem decyzji organu I instancji wydał rozstrzygnięcie nielogiczne i sprzeczne z oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu tegoż Sądu w wyroku z 17 września. 2013., a ponadto, jak słusznie zarzuca kasator na niekorzyść skarżącej, co czyni zasadny podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 134 § 2 p.p.s.a w zw. z art. 153 p.p.s.a
Ponadto Sąd I instancji nie uzasadnił w sposób właściwy potrzeby uchylenia decyzji organu I instancji na podstawie art. 135 p.p.s.a. zatem autor skargi kasacyjnej słusznie podnosi pod adresem zaskarżonego wyroku zarzut naruszenia art. 141§ 4 p.p.s.a. Wskazanie bowiem na rozbieżności między powodami uchylenia decyzji wynikającymi z jej uzasadnienia, a podanymi w odpowiedzi na skargę jest niezasadne jak też i niezrozumiałe. Niezależnie od tego, że stanowisko organu w sprawie niniejszej zawarte w odpowiedzi na skargę nie powołuje innych aniżeli zawarte w zaskarżonej decyzji powodów uchylenia decyzji organu I instancji, to nawet przyjmując, że takowe by się w niej znalazły nie mogły by mieć one znaczenia dla oceny legalności wydanego aktu gdyż, jak zasadnie podnosi skarżąca kasacyjnie spółka, odpowiedź organu na skargę nie jest źródłem praw i obowiązków dla skarżącej.
Przypomnieć w tym miejscu wypada, co wielokrotnie podnoszono w orzecznictwie sądowo administracyjnym – że Sąd I instancji nie może ocenić stanowiska organu jako mającego znaczenie dla sprawy, jeżeli zostało ono wyrażone jedynie w odpowiedzi na skargę. W tej płaszczyźnie Sąd ocenia bowiem zaskarżony akt, a nie odpowiedź na skargę. Kontrolując zaskarżony akt, ocenia jego legalność na dzień wydania rozstrzygnięcia w oparciu o przeprowadzone w sprawie postępowanie administracyjne. Skoro Sąd I instancji podzielając zarzuty skargi stwierdził uchybienia skutkujące nieprawidłowością zastosowania przepisów art. 153 p.p.s.a, winien uchylić decyzję kasacyjną organu odwoławczego. Uchylając natomiast wydane przez organy obu instancji decyzje, w realiach przeprowadzonego postępowania administracyjnego brak było podstaw do nakazania zbadania organowi administracji, czy w odniesieniu do skarżącej istnieją przesłanki uzasadniające odmowę przyznania wnioskowanych płatności w związku ze stworzeniem sztucznych warunków do uzyskania płatności skoro kwestie te nie znalazły się w kręgu zainteresowania organu i nie stanowiły podstawy do uchylenia przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji o przyznaniu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w zmniejszonej wysokości.
Mając to wszystko na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za uzasadnione zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania w zakresie, w jakim Sąd zdecydował się na podstawie art. 135 p.p.s.a w uchylić decyzję organu I instancji, uznając za konieczne przeprowadzenie w sprawie postępowania od początku i usunięcie naruszeń prawa w sytuacji gdy uznał zasadność zarzutów skargi o bezpodstawności rozstrzygnięcia kasacyjnego organu.
Wobec uchylenia zaskarżonego wyroku z przedstawionych wyżej przyczyn, bezprzedmiotowe jest odnoszenie się do wskazanych w skardze zarzutów naruszenia prawa materialnego.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny podzielając stanowisko zaprezentowane w skardze kasacyjnej, iż zaskarżony wyrok narusza przepisy art. 135 p.p.s.a., art 134 § 2 p.p.s.a oraz art. 141 § 4 p.p.s.a w zw. art. 153.p.p.s.a, a kasacyjne rozstrzygnięcie organu odwoławczego z przyczyn omówionych na wstępie jest wadliwe gdyż niezgodne z zasadami określonymi w art. 153 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok, a uznając jednocześnie, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona - uchylił zaskarżoną decyzję.
Ponownie rozpoznając sprawę - przy czym Naczelny Sąd Administracyjny nie przesądza jej ostatecznego wyniku - organ odwoławczy rozpozna odwołanie skarżącej od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z [...] grudnia 2014r., mając na uwadze wytyczne co do dalszego postępowania w sprawie zawarte w wyroku z dnia 17 września 2013r. sygn. akt VIIISA/Wa 392/13 oraz wynikające z art. 153 p.p.s.a zasady i granice związania oceną prawną przedstawioną w tym orzeczeniu.
W oparciu o powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania sądowego NSA orzekł stosownie do treści art. 203 pkt 1 i 200 p.p.s.a