Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 13 grudnia 2010 r., sygn. akt V SA/Wa 1654/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Powiatu S. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] maja 2010 r., nr [...], w przedmiocie określenia kwoty podlegającej zwrotowi do budżetu państwa z tytułu wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem.
I
Z uzasadnienia wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji przyjął następujące ustalenia.
W związku z podziałem środków rezerwy celowej zapisanej w ustawie budżetowej na 2008 r. w części 83 poz. 33, Wojewoda [...] pismem z dnia [...] czerwca 2008 r. zwrócił się m.in. o starostów powiatów o przedłożenie zapotrzebowania na środki finansowe w rozdziale 85220 § 2130 na dofinansowanie sieci ośrodków interwencji kryzysowej związanej z realizacją zadań wynikających z Krajowego Programu Zwalczania i Zapobiegania Handlu Ludźmi na lata 2007-2008 oraz określenie planów utworzenia ośrodków interwencji kryzysowej.
W odpowiedzi na to zapytanie Starosta S. złożył zapotrzebowanie na środki finansowe w wysokości 32 500 zł.
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r., nr [...], Wojewoda [...] przyznał m.in. Powiatowi S. dotację w wysokości 32 500 zł na dofinansowanie działalności bieżącej funkcjonujących ośrodków interwencji kryzysowej. Kwota dotacji została następnie przekazana na konto Starostwa Powiatowego.
W dniu [...] marca 2009 r. inspektorzy Wydziału Polityki Społecznej [...] Urzędu Wojewódzkiego przeprowadzili kontrolę doraźną dotyczącą wykorzystania dotacji w roku 2008. Ustalono, że pismem z dnia [...] października 2008 r. Dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie zwrócił się do Zarządu Powiatu o wyrażenie zgody na utworzenie ośrodka interwencji kryzysowej w budynku pawilonu administracyjno-mieszkalnego przy Domu Pomocy Społecznej w S., zaś w dniu [...] października 2008 r. Zarząd Powiatu S. jednogłośnie wyraził zgodę na umiejscowienie Ośrodka na terenie wspomnianego Domu Pomocy Społecznej, zobowiązując Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie do wykorzystania dotacji Wojewody do końca roku w związku z realizacją zadania. Stwierdzono również, że uchwałą nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. Zarząd Powiatu S. utworzył ośrodek interwencji kryzysowej w W., w skład którego wchodził również hostel.
Decyzją z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...], Wojewoda [...] orzekł o obowiązku zwrotu do budżetu państwa wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem dotacji przyznanej decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych od daty stwierdzenia nieprawidłowości do dnia zapłaty. Organ I instancji stwierdził, że dotacja została przyznana na dofinansowanie działalności bieżącej funkcjonujących ośrodków interwencji kryzysowej, a zatem nie mogła być ona wykorzystana na utworzenie ośrodka.
Powiat S. złożył odwołanie od decyzji Wojewody. Stwierdził, że dotacja została wykorzystana zgodnie z przeznaczeniem. Powiat wykorzystał ją na dofinansowanie istniejącego ośrodka interwencji kryzysowej umiejscowionego w ramach Punktu Specjalistycznego Poradnictwa dla Mieszkańców Powiatu S. przy Powiatowym Centrum Pomocy Rodzinie w S. K. z siedzibą w W. Pomoc ta – w ramach bieżących działań – polega również na zabezpieczeniu dla zgłaszających się o pomoc ofiar miejsca do ich bezpiecznej i spokojnej, całodobowej egzystencji. Zabezpieczenie to Powiat zrealizował w postaci hostelu. Czynnością jedynie formalną było uwidocznienie schematu powyższych działań w zakresie interwencji kryzysowej w postaci odpowiedniej zmiany Regulaminu Organizacyjnego Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w S. K. z siedzibą w W. Decyzją z dnia [...] maja 2010 r. Minister Finansów utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Organ odwoławczy stwierdził, że dotacja celowa przekazana na podstawie decyzji z dnia [...] sierpnia 2008 r. miała na celu "dofinansowanie działalności bieżącej funkcjonujących ośrodków interwencji kryzysowej". Tymczasem środki tej dotacji zostały przez Powiat przeznaczone na utworzenie nowej jednostki organizacyjnej pomocy społecznej w postaci ośrodka interwencji kryzysowej - środki te zostały wykorzystane na remont i wyposażenie nowego ośrodka. W tej sytuacji organ odwoławczy, powołując się na art. 145 ust. 1 pkt 1 i art. 144 ust. 4 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104, ze zm.; dalej jako "ustawa o finansach publicznych z 2005 r."), uznał, że dotacja została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem.
Powiat S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Ministra Finansów. Skarżący stwierdził w szczególności, że uchwała Zarządu Powiatu z dnia [...] kwietnia 2009 r. była jedynie formalnym potwierdzeniem już istniejącego i funkcjonującego ośrodka pomocy kryzysowej. Czynności podjęte w celu wydatkowania przyznanej dotacji zmierzały do praktycznego celu zgodnego z przeznaczeniem, którym było działanie ośrodka interwencji kryzysowej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.
Sąd pierwszej instancji stwierdził, że przekazana Powiatowi S. dotacja miała na celu dofinansowanie działalności bieżącej funkcjonujących ośrodków interwencji kryzysowej, natomiast środki z tej dotacji zostały przeznaczone na utworzenie nowej jednostki organizacyjnej pomocy społecznej w postaci ośrodka interwencji kryzysowej. Ponadto, dotacja została przyznana na rok 2008 r., natomiast formalne utworzenie ośrodka interwencji kryzysowej nastąpiło w roku następnym – w drodze uchwały Zarządu Powiatu z dnia [...] kwietnia 2009 r.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji, organy administracji zasadnie zatem przyjęły, że przyznana dotacja została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem. Dotacja taka podlegała zatem – zgodnie z art. 145 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych z 2005 r. – zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych.
II
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Powiat S. Zaskarżył to orzeczenie w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz decyzji organów obu instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi wnoszący skargę kasacyjną zarzucił na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a.") naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, a mianowicie art. 145 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych z 2005 r. w związku z art. 113 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240, ze zm.; dalej jako "ustawa o finansach publicznych z 2009 r."), polegającą na uznaniu przez Sąd pierwszej instancji, że dotacja udzielona Powiatowi S. została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem.
W uzasadnieniu wnoszący skargę kasacyjną wskazał, że pismo Wojewody z dnia [...] czerwca 2008 r. dotyczyło składania zapotrzebowania na dofinansowanie sieci ośrodków interwencji kryzysowej oraz określenie planów utworzenia ośrodków interwencji kryzysowej w roku 2008. W zapotrzebowaniu złożonym przez Starostę S. wskazano potrzebę utworzenia ośrodka interwencji kryzysowej. Wojewoda – wbrew złożonemu zapotrzebowaniu, lecz mając pełne informacje o stanie zadania polegającego na prowadzonej przez Powiat działalności pomocy społecznej, w tym ośrodków interwencji kryzysowej – przyznał dotację na dofinansowanie działalności bieżącej funkcjonujących ośrodków interwencji kryzysowej. W takiej sytuacji Powiat uznał, że skoro Wojewoda sklasyfikował jego dotychczasowe działania jako funkcjonujący ośrodek interwencji kryzysowej, to przyznana dotacja będzie wydatkowana prawidłowo, jeżeli jej celem będą planowane przez Powiat działania dotyczące hostelu.
Tak też dotacja została wykorzystana, a brak formalny polegający na wyrażeniu zgody przez Zarząd Powiatu na utworzenie ośrodka interwencji kryzysowej pod nowym adresem jedynie w formie protokołu z posiedzenia Zarządu Powiatu z dnia [...] października 2008 r. został uzupełniony w postaci uchwały nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r.
Kasator podkreślił, że czynności podjęte w celu wydatkowania przyznanej dotacji zmierzały do praktycznego celu zgodnego z przeznaczeniem, to jest działaniem ośrodka interwencji kryzysowej. Wydatki te zostały przeznaczone na funkcjonowanie hostelu, który wciąż działa i pełni swoją doniosłą społecznie rolę.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Finansów wniósł o oddalenie środka odwoławczego złożonego przez Powiat, a także o zasądzenie na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
III
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona.
Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zaskarżone orzeczenie w granicach skargi kasacyjnej i jest związany jej treścią. Kasator jest zatem zobowiązany określić podstawy kasacyjne i sformułować zarzuty kasacyjne w sposób precyzyjny i jasny. Kasator musi wskazać przepisy prawa naruszone przez sąd pierwszej instancji i wyjaśnić, na czym jego zdaniem uchybienie polegało. Kasator powinien też zgodnie z art. 176 p.p.s.a. przedstawić w skardze kasacyjnej, jako jej obligatoryjny element, uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. Do oczywistości należy zaliczyć wymóg, że między treścią przytoczonej podstawy kasacyjnej a jej uzasadnieniem powinna istnieć korelacja, co oznacza, że treść uzasadnienia powinna wyjaśniać, dlaczego sformułowana została taka, a nie inna podstawa kasacyjna. Jedynie nieważność postępowania sąd kasacyjny bierze pod uwagę z urzędu. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związany granicami skargi kasacyjnej i podanymi w niej podstawami, nie jest uprawniony do jakiejkolwiek ich korekty, czy też interpretacji niejasności.
Art. 174 pkt 1 p.p.s.a. stanowi, że jedną z dwóch podstaw kasacyjnych jest naruszenie prawa materialnego polegające na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu. Najkrócej rzecz ujmując, błędna wykładnia to błędne rozumienie przepisu prawa. Niewłaściwe zastosowanie - to zastosowanie prawidłowo rozumianego przepisu w sytuacji, w której nie powinien on zostać zastosowany lub przeciwnie -niezastosowanie prawidłowo rozumianego przepisu, mimo że powinien on zostać zastosowany.
Zarzut błędnej wykładni prawa materialnego powinien wskazywać przepis prawa materialnego, zawierać określenie na czym polegało błędne rozumienie oraz wskazanie, jak w ocenie kasatora przepis powinien być prawidłowo rozumiany.
Przenosząc rozważania powyższe na grunt sprawy niniejszej wskazać należy, że kasator sformułował jeden tylko zarzut kasacyjny tj. zarzucił błędną wykładnię art. 145 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych. Nie wskazał jednak, na czym błędne rozumienie polegało, ani też jaka wykładnia byłaby prawidłowa. Dalsza część zarzutu zdaje się wskazywać, że kasator uważa, iż powołany przepis nie powinien znaleźć zastosowania w sprawie. Podstawa kasacyjna została zatem wadliwie sformułowana. Natomiast uzasadnienie skargi kasacyjnej zmierza w kierunku zakwestionowania ustalenia, że celem dotacji było dofinansowanie istniejących ośrodków interwencji kryzysowej, a także ustalenia, że w 2008 r. ośrodek taki w Powiecie S. nie istniał. Nie została jednak w skardze kasacyjnej sformułowana podstawa kasacyjna polegająca na naruszeniu prawa procesowego (np. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.) przez akceptację błędnych ustaleń organów administracji, ani też wskazane naruszone przepisy k.p.a., które naruszył organ dokonując błędnych ustaleń (np. art. 80 k.p.a.).
W skardze kasacyjnej występuje zatem niedopuszczalna niespójność między wskazanymi podstawami kasacyjnymi a ich uzasadnieniem, co powoduje, że sformułowana podstawa kasacyjna właściwie nie zawiera uzasadnienia. Te wady skargi kasacyjnej powodują konieczność uznania, że wskazana w skardze kasacyjnej podstawa kasacyjna jest nieusprawiedliwiona.
Na marginesie jedynie zauważyć należy, że z treści decyzji Wojewody [...] o przyznaniu dotacji wynika bez żadnej wątpliwości, iż przyznana ona była na dofinansowanie funkcjonujących ośrodków interwencji kryzysowej, a w sprawie jest właściwie niesporne (i potwierdzone przez kasatora na rozprawie), że w Powiecie S. w 2008 r. ośrodek interwencji kryzysowej nie istniał. Dotacja wykorzystana na organizację takiego ośrodka była zatem wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1. sentencji.
O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 209 p.p.s.a. w związku z art. 204 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz na podstawie § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c) w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. a) i § 6 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349, ze zm.).