Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. wyrokiem z dnia 12 stycznia 2012 r., o sygn. akt III SA/Wr 407/11, oddalił skargę B. Sp. z o.o. w W. na czynność materialno-techniczną Naczelnika Urzędu Celnego w L. z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] w przedmiocie wyrejestrowania automatów do gier o niskich wygranych z Krajowego Rejestru automatów do gier.
Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.
Zawiadomieniem z dnia [...] marca 2011 r. [...] Naczelnik Urzędu Celnego w L. poinformował B. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (zwaną dalej skarżącą lub spółką), że w związku z wygaśnięciem w dniu 14 grudnia 2010 r. decyzji pierwotnej z dnia [...] grudnia 2004 r. o numerze [...] udzielającej skarżącej zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych w 7 punktach zlokalizowanych na terenie województwa d., zgodnie z treścią § 10 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 czerwca 2003 r. w sprawie warunków urządzania gier i zakładów wzajemnych (Dz. U. Nr 102, poz. 946 ze zm.; dalej: rozporządzenie z 2003 r.), z datą 14 grudnia 2010 r. (tj. 6 lat od daty doręczenia decyzji pierwotnej) wyrejestrowano w systemie KRAG automaty do gier o niskich wygranych o nazwie:
- - HOT SPOT, numer fabryczny BER 01041, numer poświadczenia rejestracji [...]; zarejestrowany na decyzję zmieniającą z dnia [...] listopada 2005 r.;
- - VEGAS MULTIGAME, numer fabryczny 34402085, numer poświadczenia rejestracji [...]; zarejestrowany na decyzję pierwotną z dnia [...] grudnia 2004 r.;
- - SUPER DICE, numer fabryczny 1307064, numer poświadczenia rejestracji [...], zarejestrowany na decyzję zmieniającą z dnia [...] listopada 2005 r.;
- - SUPER DICE, numer fabryczny 1307064, numer poświadczenia rejestracji [...]; zarejestrowany na decyzję pierwotną z dnia [...] grudnia 2004 r.;
Z dokumentacji zebranej w toku postępowania administracyjnego przez Naczelnika Urzędu Celnego w L., w szczególności z pisma Naczelnika Urzędu Celnego w L. (Referat Dozoru) z dnia 3 lutego 2011 r. wynika, że automat go gier HOT SPOT, numer fabryczny BER 01041, numer poświadczenia rejestracji [...] ostatnio był eksploatowany w B. u D. – A. S., S. S., ul. [...] J. do dnia 30 czerwca 2010 r., automat VEGAS MULTIGAME, numer fabryczny 34402085, numer poświadczenia rejestracji [...] znajdował się ostatnio w P. H. – U. B. T.-L. – B. K. w L. do dnia 30 czerwca 2010 r., automat SUPER DICE, numer fabryczny 1307064, numer poświadczenia rejestracji [...] posadowiony był ostatnio w P. M. – R. R. w L. do dnia 31 marca 2009 r., natomiast automat SUPER DICE, numer fabryczny 1307064, numer poświadczenia rejestracji [...] posadowiony ostatnio był w sklepie S.-P. – M. S. w N. do dnia 31 grudnia 2009 r. W aktach sprawy znajdują się także druki GL-1 – wnioski o rejestrację, każdego z opisanych wyżej automatów. Do akt nie dołączono druków GL-2.
W piśmie z dnia 8 kwietnia 2011 r., tj. w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa skarżąca wskazała, że przed upływem terminu ważności pierwotnego zezwolenia z dnia [...] listopada 2004 r., złożyła zgłoszenie przemieszczenia (GL-2) przedmiotowych automatów, wskazując w części D.2 zgłoszenia - "Informacja dotycząca przyszłej eksploatacji" - numery innych zezwoleń, które zachowały i nadal zachowują ważność. Podkreślono, że zezwolenia wskazane w GL-1 utraciły ważność w okresie ważności rejestracji automatów. Naczelnik Urzędu Celnego zaakceptował natomiast, jak podniosła skarżąca, prawidłowość zgłoszeń przemieszczenia GL-2 i zatwierdził stosownymi postanowieniami zmiany do akt weryfikacyjnych nowych punktów gier dla przedmiotowych automatów włączając je do eksploatacji.
W ocenie skarżącej organy administracyjne nieprawidłowo przyjmują, powołując się jedynie na § 10 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia z 2003 r., że rejestracja automatu gier o niskich wygranych traci swoją ważność przed upływem okresu sześcioletniego także w sytuacji wcześniejszego wygaśnięcia zezwolenia z art. 24 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz. U. Nr 4, poz. 27 ze zm.; dalej: ustawa z dnia 29 lipca 1992 r.) które to zezwolenie jest ujawniane we wniosku o rejestrację GL-1 w związku ze wskazaniem "pierwszego" miejsca eksploatacji danego automatu, a jest zupełnie niezależnie od aktualnego miejsca eksploatacji danego automatu ujawnionego na druku GL-2 i ujawnionego w związku z tym "innego" zezwolenia. Skarżąca dodatkowo wskazała na błędną, oderwaną od przepisów zawartych w ustawie z dnia 29 lipca 1992 r., wykładnię § 10 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia z 2003 r. Zdaniem skarżącej dopuszczalna jest jedynie taka wykładnia, na mocy której "akt rejestracji" jest niezależny od "aktu zezwolenia", a obowiązek posiadania zezwolenia jest jedynie warunkiem określającym zdolność wnioskodawcy do uzyskania rejestracji i eksploatowania automatu na warunkach określonych w zezwoleniu.
Natomiast wygaśnięcie rejestracji automatu następuje jedynie wówczas, gdy wygasa "jedyne" zezwolenie operatora lub "ostatnie", jakie on posiada, a co najmniej ostatnie ujawnione w GL-2 (po skutecznej zmianie miejsca eksploatacji automatu).
Pismem z dnia 27 maja 2011 r. Naczelnik Urzędu Celnego w L. wskazał na podstawę prawną wyrejestrowania z systemu KRAG automatów o niskich wygranych w związku z wygaśnięciem zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier hazardowych, nie znajdując podstaw do cofnięcia swojej czynności.
W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. skarżąca wniosła o orzeczenie bezskuteczności czynności materialno – technicznej Naczelnika Urzędu Celnego w L. z dnia [...] marca 2011 r. (nr [...]) w przedmiocie wyrejestrowania automatów do gier o niskich wygranych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we W., jak wskazano na wstępie, skargę tę oddalił. Uzasadniając swoje stanowisko, w pierwszej kolejności wskazał na przepisy regulujące prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie gier losowych, zakładów wzajemnych i gier na automatach o niskich wygranych, tj. przepisy ustawy z dnia 29 lipca 1992 r., ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 ze zm.; dalej: ustawa z dnia 19 listopada 2009 r.) oraz rozporządzenia z 2003 r. Jak wskazał Sąd I instancji z treści przepisów ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. oraz rozporządzenia z 2003 r. wynika – wbrew stanowisku zaprezentowanemu przez organ, iż możliwa jest dalsza eksploatacja automatu o niskich wygranych po jego przemieszczeniu do innego zezwolenia, pomimo wygaśnięcia zezwolenia pierwotnego, jednakże pod warunkiem zgłoszenia zamiaru przemieszczenia przed wygaśnięciem zezwolenia, na podstawie którego jest prowadzona aktualnie działalność oraz przy założeniu, że sześcioletni okres ważności rejestracji automatu jeszcze nie upłynął.
Sąd I instancji podniósł, że z dokumentacji zgromadzonej w toku postępowania administracyjnego przez Naczelnika Urzędu Celnego L., w szczególności z pisma z dnia 3 lutego 2011 r. Referatu Dozoru Urzędu Celnego w L., wynikało, że przedmiotowe automaty zostały przekazane na magazyn. Jeden z automatów, a mianowicie VEGAS MULTIGAME nr fabryczny 34402085, został już po wygaśnięciu zezwolenia pierwotnego, w dniu 1 stycznia 2011 r. ponownie włączony w punkcie gier, natomiast z dniem 1 marca 2011 r. automat ten został ponownie czasowo zawieszony. Sąd stwierdza zatem, że skarżąca nie udowodniła, że przemieściła sporne automaty do innego zezwolenia przed wygaśnięciem zezwolenia pierwotnego. Skoro zatem strona skarżąca nie wykazała, że przedmiotowe automaty zostały przeniesione do innego zezwolenia przed wygaśnięciem zezwolenia pierwotnego, tym samym należało uznać zaskarżoną czynność materialno - techniczną za prawidłową.
Skarżąca wystąpiła ze skargą kasacyjną od wyroku Sądu I instancji, zaskarżając ten wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270; dalej: p.p.s.a.), tj.:
- 1) art. 3 § 2 pkt 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 122 i art. 187 § 1 Ordynacji podatkowej poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy powołanych wyżej przepisów poprzez ustalanie statusu automatów do gier o niskich wygranych na podstawie jedynie szczątkowych danych, a nie kompletu akt rejestrowych tych automatów, z których jednoznacznie wynika, że automaty te zostały przed wygaśnięciem zezwolenia pierwotnego skutecznie przemieszczone i objęte innym zezwoleniami, zaś ewentualne zawieszenie ich eksploatacji (przeniesienie na magazyn) nastąpiło już po tym przemieszczeniu;
- 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 54 § 2 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organ powołanego wyżej przepisu poprzez nieprzekazanie Sądowi kompletnych akt sprawy, której istotą sporu jest status określonych automatów do gier o niskich wygranych i ich historia, a jedynie szczątkowych, wybiórczych dokumentów dotyczących akt rejestrowych tych automatów.
Wraz ze skargą kasacyjną skarżąca złożyła kopie akt rejestrowych automatów do gier objętych niniejszym sporem (wnioski GL-1 oraz zgłoszenia GL-2).
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Naczelnik Urzędu Celnego w L. wniósł o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie kosztów sądowych wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. zasadą jest, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze pod rozwagę nieważność postępowania - z przyczyn enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a.
Zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2009r., sygn. akt II GPS 5/09, odstępstwo od zasady związania granicami skargi kasacyjnej przewiduje też art. 189 p.p.s.a. Przepis ten stanowi m.in., że jeżeli skarga ulegała odrzuceniu Naczelny Sąd Administracyjny uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę. Jak wskazano w powołanej uchwale "z jednoznacznej treści art. 189 p.p.s.a. wynika nakaz badania z urzędu przez Naczelny Sąd Administracyjny, czy przed wojewódzkim sądem administracyjnym prawidłowo nadano sprawie bieg, tzn. czy w sprawie nie zachodzą przesłanki odrzucenia skargi (...). Badanie dopuszczalności skargi pod kątem wskazanym w art. 189 p.p.s.a. nie jest związane zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej".
W tym stanie rzeczy skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego nie mógł nie wziąć z urzędu pod uwagę faktu, że wniesiona do sądu administracyjnego skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a., to jest z powodu niewyczerpania środków zaskarżenia.
Z jednolitej linii orzecznictwa NSA wynika, że stwierdzenie utraty ważności poświadczenia rejestracji automatu następuje w formie decyzji administracyjnej (v. postanowienie NSA z 13 czerwca 2013 r. sygn. akt II GSK 2381/11 - i powołany tam szereg orzeczeń).
Przyjęcie tego poglądu było wynikiem analizy znaczenia prawnego zarówno rejestracji automatu do gier na podstawie § 9 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r., jak i wydania "poświadczenia rejestracji" w rozumieniu § 10 ust. 1–3 wskazanego aktu wykonawczego, a także wykładni instytucji utraty ważności "poświadczenia rejestracji" (§ 10 ust.
4) w porównaniu z instytucją cofnięcia rejestracji automatu (§ 14 ust. 5). Z art. 36 ust. 1, art. 15b ust. 4 i 4a oraz art. 32 ust. 1 i art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. wynika, że eksploatować automaty do gier mogą tylko podmioty posiadające stosowne zezwolenie, ale w zezwoleniu tym nie są określone konkretne automaty, które będą używane przy korzystaniu z zezwolenia. Podmioty mające zezwolenie mogą eksploatować tylko te automaty, które zostały dopuszczone do eksploatacji przez właściwego naczelnika urzędu celnego, a właściwy organ dopuszcza do eksploatacji tylko te automaty, które mają właściwą opinię upoważnionej jednostki badającej.
Zgodnie z § 8 i 8a rozporządzenia z 2003 r. punktem wyjścia do dopuszczenia do eksploatacji automatu do gier o niskich wygranych jest uzyskanie opinii technicznej o automacie, wydanej przez jednostkę badającą, upoważnioną przez Ministra Finansów. W ramach badania i oceny cech technicznych urządzenia jednostka sprawdza także, czy na automacie jest umieszczona informacja o zezwoleniu na prowadzenie gier, o którym mowa w art. 24 ust. 1b ustawy o grach i zakładach wzajemnych. Należy zatem wnioskować, że pozytywną opinię dostanie tylko taki automat, który oprócz innych cech technicznych jest zaopatrzony w informację, że będzie eksploatowany w ramach konkretnego i ważnego zezwolenia.
Następnie podmiot posiadający pozytywną opinię o automacie i posiadający zezwolenie na prowadzenie gier składa wniosek o dokonanie rejestracji automatu, dołączając do niego opinię techniczną i kopię zezwolenia. Zgodnie z § 7 i § 9 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r. naczelnik urzędu celnego dokonuje rejestracji automatu. Sama rejestracja, a więc wprowadzenie automatu do stosownego rejestru KRAG, jest tylko czynnością techniczną i strona nie jest powiadamiana o jej dokonaniu. Prawnym rezultatem tej czynności technicznej jest natomiast wydanie przez naczelnika urzędu celnego dokumentu "poświadczenia rejestracji" poprzez dokonanie potwierdzenia rejestracji na wniosku. "Poświadczenie rejestracji" zawiera dane konkretnego automatu, numer rejestracji oraz datę ważności (§ 10 ust. 1, 2 i 3). Wystawienie tego dokumentu ma doniosłe znaczenie prawne, bowiem zgodnie z § 10 ust. 2 rozporządzenia z 2003 r. "poświadczenie rejestracji" stwierdza uprawnienie określonego podmiotu do wprowadzenia do eksploatacji i użytkowania wymienionego w nim automatu przez okres 6 lat.
Podmiot posiadający zezwolenie na działalność w zakresie gier i posiadający automat spełniający wymagania techniczne ma prawo eksploatować ten automat dopiero wówczas, gdy uzyska "poświadczenia rejestracji" wystawione przez uprawniony organ administracji publicznej. Bez "poświadczenia rejestracji" konkretnego automatu wnioskodawca, choćby miał zezwolenie i posiadał automat spełniający wymagania techniczne, nie ma uprawnienia do jego eksploatacji.
Zatem omawiany dokument, potwierdzając dokonanie rejestracji (po spełnieniu wymogów przez wnioskodawcę i automat), w istocie stanowi o uprawnieniu wnioskodawcy do eksploatacji automatu. Oceniając naturę prawną samego "poświadczenia rejestracji", uznać należy, że ma ono charakter decyzji administracyjnej o charakterze deklaratoryjnym (potwierdzającym) posiadanie uprawnienia do eksploatacji automatu.
Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie podziela zarówno pogląd prawny, jak i argumentację prawną zawartą w przywołanych postanowieniach NSA. Zauważa ponadto, że skoro "poświadczenie rejestracji" jest decyzją administracyjną, to taką samą formę prawną powinna przybrać "utrata ważności poświadczenia rejestracji". Z § 10 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia z 2003 r. (zgodnie z którym poświadczenie rejestracji traci ważność wraz z wygaśnięciem zezwolenia, o którym mowa w art. 24 ust. 1b ustawy o grach i zakładach wzajemnych w związku z § 10 ust. 2 cyt. rozporządzenia) wynika bowiem, że utrata ważności poświadczenia rejestracji to utrata uprawnień określonego podmiotu do eksploatacji i użytkowania automatu do gier.
Z § 10 ust. 4 rozporządzenia z 2003 r. wynika, że poświadczenie rejestracji może stracić ważność także przed upływem okresu, na jaki zostało wydane, w okolicznościach określonych w powołanym przepisie. Utrata ważności "poświadczenia rejestracji" oznacza utratę uprawnienia do eksploatacji automatu, którego ono dotyczyło, przyznanych decyzją administracyjną. Okoliczności wymienione w § 10 ust. 4 rozporządzenia z 2003 r. mogą być sporne, co dodatkowo wzmacnia pogląd, że okoliczności te muszą być ustalone w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez organ właściwy do wydania "poświadczenia rejestracji", a stwierdzenie ich skutku w postaci utraty ważności "poświadczenia rejestracji" także musi przyjąć charakter decyzji administracyjnej. Decyzja ta w istocie stanowi jednostronne rozstrzygnięcie organu administracji publicznej o utracie posiadanego dotychczas uprawnienia do eksploatacji automatu.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym zgadza się także z argumentacją składów poprzednio rozstrzygających ten problem prawny, że normodawca nie jest konsekwentny w stosowanej w rozporządzeniu terminologii. Zgodnie bowiem z § 10 ust. 4 pkt 2 lit. b) rozporządzenia z 2003 r. "poświadczenie rejestracji" traci ważność także w sytuacji określonej w § 14 ust. 5, tj. cofnięcia rejestracji po stwierdzeniu niezgodności stanu automatu z warunkami rejestracji. W omawianej sytuacji wadliwy automat zostaje usunięty z systemu KRAG, a w praktyce organów "cofnięcie poświadczenia rejestracji" w tym przypadku przybiera formę decyzji administracyjnej. Nie ma racjonalnych podstaw, by uznać, że utrata ważności poświadczenia, skutkująca utratą uprawnienia do eksploatacji automatu, następuje w formie decyzji tylko w razie utraty ważności tego poświadczenia w przypadku cofnięcia rejestracji. Zgodnie z § 10 ust. 5 rozporządzenia z 2003 r. uprawniony, którego "poświadczenie rejestracji" utraciło ważność, zwraca je naczelnikowi urzędu celnego.
W świetle powyższego uznać należy, że zarówno wtedy, kiedy wnioskodawca utracił uprawnienie do prowadzenia działalności (jego zezwolenie wygasło), jak i wtedy, kiedy automat utracił właściwe cechy techniczne, organ powinien stwierdzić utratę ważności "poświadczenia rejestracji" i zobowiązać do jego zwrotu. Właściwą formą działania organu jest decyzja administracyjna, bowiem chodzi w istocie o stwierdzenie utraty uprawnienia, które to uprawnienie wiązało się z posiadaniem ważnego "poświadczenia rejestracji" automatu.
Konkludując ten wątek rozważań Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zaskarżone do Sądu I instancji "pismo" - to decyzja administracyjna stwierdzająca utratę ważności poświadczenia rejestracji. Przesądzenie przez Naczelny Sąd Administracyjny, iż przedmiotem skargi do Sądu I instancji jest decyzja administracyjna ma ten skutek, że wyrejestrowanie automatu z KRAG, o którym w niej mowa, jest jednym z elementów tej decyzji, który będzie podlegał ocenie przy ponownym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy przez organ odwoławczy. Naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego byłoby w tej sytuacji wyrażenie poglądu przez sąd administracyjny.
Nie budzi przy tym wątpliwości, że zaskarżona decyzja została wydana przez organ I instancji. Niedopuszczalność skargi, o której mowa w art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. obejmuje m.in. sytuację, gdy skarga zostanie wniesiona bez wyczerpania środków zaskarżenia. Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W myśl natomiast art. 52 § 2 p.p.s.a. przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie.
Jak to już wyjaśniono stwierdzenie, że skarga podlegała odrzuceniu obliguje Naczelny Sąd Administracyjny do uchylenia zaskarżonego wyroku w formie postanowienia i odrzucenia skargi na podstawie art. 189 p.p.s.a.
Z tych też względów orzeczono jak w sentencji postanowienia.