Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 4 października 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 1013/07 oddalił skargę Apteki " F." D. sp. j. w W. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] kwietnia 2007 r., nr [...] odmawiającą zmiany zezwolenia na prowadzenie apteki.
Sąd orzekał w następującym stanie sprawy.
M. Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny decyzją z dnia [...] marca 2007 r., nr [...], na podstawie art. 99 ust 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (t.j. Dz. U. z 2004 Nr 53, poz. 533 ze zm., dalej: Prawo farmaceutyczne), art. 26 § 4, art. 553 § 2 ustawy z dnia 15 września 2000 r. - Kodeks spółek handlowych (Dz. U. Nr 94, poz. 1037 ze zm., dalej: k.s.h.), art. 155 k.p.a. odmówił zmiany zezwolenia z dnia [...] kwietnia 2003 r. na prowadzenie apteki ogólnodostępnej pod nazwą "F." przy ulicy A. [...] w W., poprzez odnotowanie, że zezwolenie przysługuje obecnie wspólnikom spółki Apteka "F." D. Spółka jawna.
W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki, tj. [...] kwietnia 2003 r., obowiązywała ustawa z dnia 19 listopada 1999 r. - Prawo działalności gospodarczej (Dz. U. nr 101, poz. 1178 ze zm.), która w art. 2 ust. 2 i art. 3 za przedsiębiorców uznawała osoby fizyczne, osoby prawne, a także osoby nie mające osobowości prawnej, spółki prawa handlowego (...), jak również wspólników spółki cywilnej w zakresie wykonywanej przez nich działalności gospodarczej. Zatem, według powołanej ustawy, spółka cywilna nie miała statusu przedsiębiorcy, bowiem przedsiębiorcami byli jej wspólnicy. M. Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny podniósł, że z akt sprawy wynika, iż spółka cywilna Apteka "F." D. w dniu 27 grudnia 2006 r., na podstawie art. 26 § 4 k.s.h., została przekształcona w spółkę jawną Apteka "F." D. sp. j. Zgodnie z art. 553 § 2 k.s.h. przekształcona spółka pozostaje podmiotem w szczególności zezwoleń, koncesji i ulg, które zostały przyznane spółce przed jej przekształceniem.
W ocenie organu spółka nie stała się jednak z mocy prawa podmiotem zezwolenia na prowadzenie apteki przy ulicy A. [...], bowiem zezwolenie zostało udzielone przedsiębiorcom - osobom fizycznym, do których przepisy k.s.h. o przekształceniach spółek nie mają zastosowania. Zmiana podmiotu zezwolenia nie jest dopuszczalna. Organ I instancji zauważył, że spółka jawna nie była stroną postępowania o zezwolenie na prowadzenie apteki i dlatego należało wykluczyć możliwości zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a.
Główny Inspektor Farmaceutyczny decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r., po rozpatrzeniu odwołania Apteki " F." D. sp. j., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji podnosząc ponadto, że przedsiębiorcy - osoby fizyczne nie mogą przekształcić się w spółkę prawa handlowego, ponieważ takiego przekształcenia nie przewidują przepisy k.s.h. Zezwolenie na prowadzenie apteki nie zostało udzielone spółce cywilnej, dlatego spółka jawna powstała w wyniku jej przekształcenia nie jest podmiotem zezwolenia udzielonego każdemu ze wspólników jako samodzielnemu przedsiębiorcy. Z tej też przyczyny nie można zgodzić się z twierdzeniem, że zezwolenie stanowi majątek wspólny wspólników spółki cywilnej o którym mowa w art. 26 § 5 k.s.h. Zdaniem Głównego Inspektora Farmaceutycznego zezwolenie mogłoby stanowić majątek wspólny wspólników spółki cywilnej, gdyby zostało udzielone spółce przed dniem 1 stycznia 2001 r., tj. przed wejściem w życie ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. - Prawo działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 101, poz. 1178 ze zm., dalej: Prawo działalności gospodarczej).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalając skargę na powyższą decyzję wskazał, że zgodnie z art. 99 ust. 1 Prawa farmaceutycznego apteka ogólnodostępna może być prowadzona tylko na podstawie uzyskanego zezwolenia na prowadzenie apteki. Zezwolenie na prowadzenie apteki wydane w niniejszej sprawie przez M. Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w dniu [...] kwietnia 2003 r. udzielone zostało na rzecz przedsiębiorców będących osobami fizycznymi, tj. D. S., A. S., J. S., J. S. – R. - wspólników spółki cywilnej.
Sąd I instancji podzielił stanowisko organów orzekających w sprawie, że skoro w dacie wydawania zezwolenia na prowadzenie apteki, każdy ze wspólników spółki cywilnej traktowany był jako odrębny przedsiębiorca, to zezwolenie udzielone decyzją z dnia [...] kwietnia 2003 r. nie mogło stanowić majątku wspólnego wspólników spółki cywilnej, o którym mowa w art. 26 § 5 k.s.h. Wprawdzie z art. 553 § 1 k.s.h. wynika, że spółce przekształconej przysługują prawa i obowiązki spółki przekształcanej, to jednak w rozpoznawanej sprawie przekształcana spółka cywilna nie posiadała zezwolenia na prowadzenie apteki, ponieważ zezwolenie posiadali tylko przedsiębiorcy: D. S., A. S., J. S., J. S. – R., będący wspólnikami tej spółki. W takiej sytuacji przekształconej spółce jawnej, nie mogło przysługiwać prawo, którego nie posiadała przekształcana spółka.
WSA dodał, że uwadze organów uszło, iż przepis art. 99 ust. 4 Prawa farmaceutycznego w ogóle nie przewiduje możliwości wydania zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej na rzecz spółki cywilnej, bowiem zgodnie z jego treścią prawo do uzyskania zezwolenia na prowadzenie apteki posiada wyłącznie osoba fizyczna, osoba prawna oraz mniemająca osobowości prawnej spółka prawa handlowego. Ponadto w trybie art. 155 k.p.a. możliwa jest zmiana w zakresie przedmiotu decyzji, nie można natomiast zmienić jej podmiotu. Niedopuszczalne jest przeniesienie uprawnień wynikających z decyzji administracyjnej wydanej konkretnemu podmiotowi na rzecz innego podmiotu.
Sąd I instancji zauważył, że utworzona spółka jawna nie była stroną postępowania administracyjnego o wydanie zezwolenia na prowadzenie apteki, dlatego nie można mówić o istnieniu następstwa prawnego, czy też sukcesji decyzji administracyjnej po stronie tego podmiotu. W prawie administracyjnym obowiązuje zasada niedopuszczalności następstwa prawnego decyzji mających charakter indywidualny. Odstępstwo od tej zasady wymaga wyraźnego określenia w ustawie.
Apteka "F." sp. j. w W. wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz zasądzenia kosztów postępowania.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:
naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 26 § 4 i 5 k.s.h., art. 553 § 2 i 3 k.s.h. oraz art. 99 ust. 4 Prawa farmaceutycznego w związku z art. 155 k.p.a., przez błędną ich wykładnię, naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 134 § 1 w związku z art. 3 § 1, art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 155 k.p.a., przez wyprowadzenie wadliwych wniosków ze stanu faktycznego sprawy i w konsekwencji oddalenie skargi, która powinna zostać uwzględniona, przez nierozpoznanie sprawy w zakresie kontroli prawidłowości rozstrzygnięć organów administracji publicznej w kontekście niezbadania przez te organy przesłanek wynikających ze stosowania nadzwyczajnego trybu wzruszania decyzji administracyjnych uregulowanego w art. 155 k.p.a. oraz w zakresie nierozpoznania zarzutów strony skarżącej dotyczących składników majątku wspólnego wspólników, mające istotny wpływ na wynik sprawy.
W uzasadnieniu skarżąca zwróciła uwagę, iż Sąd przy podejmowaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia, podzielając w tym zakresie stanowisko organów administracji, decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, nadał pojęciu przedsiębiorcy i konieczności posiadania tego statusu przez podmiot prowadzący aptekę ogólnodostępną na podstawie posiadanego zezwolenia. Zdaniem skarżącej wiązanie przez Sąd możliwości posiadania zezwolenia na prowadzenie apteki z koniecznością posiadania statusu przedsiębiorcy, na gruncie art. 99 ust. 4 Prawa farmaceutycznego stanowi naruszenie tego przepisu. Art. 99 ust. 4 Prawa farmaceutycznego nie przewiduje możliwości wydania zezwolenie na prowadzenie apteki na rzecz spółki cywilnej.
Należy jednakże zwrócić uwagę, iż spółka cywilna ze swej istoty ustrojowej nigdy nie posiadała podmiotowości prawnej, a tym samym zdolności prawnej czy zdolności do czynności prawnych, czy to w sferze stosunków cywilnoprawnych, czy to administracyjnych. Tę podmiotowość posiadali tylko i wyłącznie tworzący spółkę cywilną wspólnicy. Tym samym w sytuacji stanowienia o prawach czy obowiązkach spółki cywilnej zawsze w istocie rzeczy chodzi o wspólne prawa i obowiązki wspólników tworzących daną spółkę, które zostały przyznane im łącznie.
Skarżąca wskazała, że od dnia 1 stycznia 2001 r., tj. od dnia wejścia w życie przepisów ustawy - Prawo działalności gospodarczej, jak również pod rządami aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. - o swobodzie działalności gospodarczej, spółka cywilna utraciła dotychczasowy status bycia przedsiębiorcą (wcześniej - podmiotem gospodarczym). Nie oznacza to oczywiście, iż taka forma prowadzenia aktywności gospodarczej zanikła. Różnica w stosunku do stanu prawnego przed i po 1 stycznia 2001 r. polega na tym, iż status przedsiębiorcy, zamiast spółki cywilnej, uzyskali tworzący ją wspólnicy. Oznacza to, iż działalność prowadzona przez spółkę cywilną jest działalnością prowadzoną, w imieniu i na rzecz tworzących ją wspólników, i to oni występują na zewnątrz jako podmioty stosunków prawnych związanych z prowadzoną wspólnie działalnością.
Wnosząca skargę kasacyjną podniosła, że Sąd I instancji rozstrzygając o zakresie skutków przekształcenia spółki cywilnej w spółkę jawną skoncentrował się w zasadzie wyłącznie na literalnym brzmieniu przepisu art. 553 § 2 k.s.h. bez uwzględnienia kontekstu wynikającego z art. 26 § 5 k.s.h. Zdaniem Spółki art. 26 § 5 k.s.h. odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów art. 553 § 2 i 3 k.s.h., co oznacza, iż przepisy te należy odczytywać łącznie w ten sposób, iż w przypadku uprawnień (i obowiązków) wynikających ze stosunków administracyjnoprawnych, chodzi o takie, które wspólnie (łącznie) przysługują wspólnikom spółki cywilnej w związku ze wspólnie prowadzoną działalnością. Przepisu tego nie można natomiast odczytywać tak jak gdyby chodziło o uprawnienia spółki cywilnej, skoro jak wyżej wspomniano, spółka ta nie posiadając podmiotowości prawnej nie może być zatem podmiotem stosunków administracyjno-prawnych.
W ocenie skarżącej względy słusznościowe przemawiają za taką wykładnią omawianych przepisów, aby dotychczasowa struktura organizacyjna w postaci spółki cywilnej mogła działać w dotychczasowym zakresie, również po zmianie formy prawnej prowadzonej działalności, bez utraty jakichkolwiek uprawnień nabytych w toku dotychczas prowadzonej działalności, zresztą niesłusznie przypisywanych samej spółce zamiast jej wspólnikom.
Konkludując Spółka wskazała, że twierdzenia Sądu I instancji w zakresie braku możliwości zmiany decyzji administracyjnej, w zakresie podmiotu, w trybie art. 155 k.p.a., w świetle stanu faktycznego sprawy, należy uznać za pozbawione oparcia w obowiązującym stanie prawnym, w sytuacji, gdy taka możliwość wynika wprost ze wskazanych przepisów k.s.h. Naruszenie przepisów postępowania mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy wiąże się bezpośrednio z niewłaściwą wykładnią przepisów mających zastosowanie w niniejszej sprawie, dokonaną przez Sąd I instancji. Naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. polega przede wszystkim na tym, iż pomimo wyraźnej dyspozycji wynikającej wprost z przepisu art. 553 § 2 k.s.h. w związku z art. 26 § 5 k.s.h. w zakresie skutków przekształcenia spółki cywilnej w spółkę jawną w sferze stosunków administracyjnoprawnych, Sąd I instancji błędnie odczytując znaczenie tych przepisów, nie uchylił zaskarżonych rozstrzygnięć organów administracji publicznej i oddalił skargę strony zamiast ją uwzględnić.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, postanowieniem z dnia 8 sierpnia 2008 r., na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zawiesił postępowanie, do czasu rozstrzygnięcia przez skład siedmiu sędziów tego Sądu następującego zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości: "Czy w przypadku udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki, o jakim mowa w art. 99 ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (jedn. tekst Dz. U. z 2008 r., Nr 45, poz. 271) osobom fizycznym prowadzącym działalność gospodarczą w ramach spółki cywilnej, która następnie została przekształcona w spółkę osobową prawa handlowego, spółka przekształcona pozostaje podmiotem tego zezwolenia na podstawie art. 553 § 2 ustawy z dnia 15 września 2000 r. - Kodeks spółek handlowych (Dz. U. Nr 94, poz. 1037 ze zm.)?".
Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 14 stycznia 2009 r., sygn. akt II GPS 6/08, wyjaśnił, że "Spółka komandytowa powstała w wyniku przekształcenia spółki cywilnej, której wspólnicy prowadzili działalność gospodarczą na podstawie udzielonego im zezwolenia na prowadzenie apteki, o jakim mowa w art. 99 ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (tekst jednolity Dz. U. z 2008 r. Nr 45, poz. 271) pozostaje, w rozumieniu art. 553 § 2 ustawy z dnia 15 września 2000 r. - Kodeks spółek handlowych (Dz. U. Nr 94, poz. 1037 ze zm.), podmiotem tego zezwolenia.".
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Naczelny Sąd Administracyjny we wspomnianej uchwale z dnia 14 stycznia 2009 r. wyjaśnił zagadnienie prawne dotyczące kontynuacji uprawnień, wynikających z zezwolenia na prowadzenie apteki udzielonego wspólnikom spółki cywilnej w wypadku przekształcenia jej w spółkę komandytową. Stanowisko wyrażone w uchwale, z uwagi na identyczną regulację prawną, ma pełne zastosowanie w przypadku przekształcenia spółki cywilnej, której wspólnikom udzielono pozwolenia na prowadzenie apteki, w spółkę jawną. Podkreślenia przy tym wymaga, że z art. 269 § 1 p.p.s.a. wynika moc ogólnie wiążąca uchwał podejmowanych przez Naczelny Sąd Administracyjny, która sprowadza się do tego, że stanowisko zajęte w uchwale wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych. Oznacza to, że tak długo jak nie nastąpi zmiana tego stanowiska, sądy administracyjne powinny je respektować.
W skardze kasacyjnej kwestionowane było przede wszystkim stanowisko WSA, który uznał, że spółka jawna, powstała w wyniku przekształcenia spółki cywilnej nie może pozostawać podmiotem zezwolenia na prowadzenie apteki, gdyż zostało ono udzielone wspólnikom spółki cywilnej, a nie samej spółce, a tym samym w takiej sytuacji nie ma zastosowania art. 553 § 2 k.s.h. Natomiast według skarżącej, jeżeli przedsiębiorcy działający w ramach spółki cywilnej posiadali zezwolenie na prowadzenie wspólnie apteki ogólnodostępnej, to przekształcenie spółki cywilnej w spółkę jawną powoduje przejście na spółkę jawną wszystkich praw i obowiązków, także zezwoleń, które przysługiwały wspólnikom spółki cywilnej. Odniesienie się do tego stanowiska skarżącej ma podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wspomnianej uchwały zauważył, że zgodnie z art. 75 ust. 1 pkt 17 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie regulowanym ustawą z dnia 6 września 2001 r. – Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2004 r. Nr 53, poz. 533 ze zm.), w tym prowadzenie apteki, wymaga uzyskania zezwolenia (art. 99 ust. 1 Prawa farmaceutycznego). Zezwolenia jako akty wydawane przez organy administracji publicznej są źródłem uzyskania przez przedsiębiorcę uprawnień w sferze stosunków publicznoprawnych. Z tej przyczyny co do zasady nie stanowią one przedmiotu obrotu, w szczególności dokonywanego w drodze czynności cywilnoprawnych. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że zgodnie z art. 99 ust. 4 Prawa farmaceutycznego, prawo do uzyskania zezwolenia na prowadzenie apteki posiada osoba fizyczna, osoba prawna oraz niemająca osobowości prawnej spółka prawa handlowego.
Podmiot, który ubiega się o zezwolenie na prowadzenie apteki musi spełnić szereg warunków. W wypadku uzyskania pozwolenia na prowadzenie apteki przez osobę fizyczną – wspólnika spółki cywilnej, pozwolenie to z uwagi na ścisłe związanie uprawnień z niego wynikających z podmiotem, któremu zostało ono udzielone i niemajątkowy charakter pozwolenia nie może być przedmiotem wkładu, a co za tym idzie stanowić majątku wspólnego wspólników spółki cywilnej.
Wskazując, że z regulacji zawartej w art. 26 § 4 zdanie pierwsze k.s.h. wynika, że każda spółka cywilna może być przekształcona w spółkę jawną. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że w wypadku przekształcenia spółki cywilnej w spółkę handlową nie dochodzi do przekształcenia podmiotu w podmiot, ale do przekształcenia stosunku zobowiązaniowego w podmiot. Skutki przekształcenia w zakresie stosunków pomiędzy wspólnikami spółki cywilnej a handlową spółką przekształconą, niezależnie od jej typu, określone są w przepisach art. 26 § 5 zdanie 2 i 3 k.s.h. Z powołanych unormowań wynika, że "Spółce tej przysługują wszystkie prawa i obowiązki stanowiące majątek wspólny wspólników. Przepisy art. 553 § 2 i 3 stosuje się odpowiednio". Regulacja ta w pierwszej kolejności odnosi się do następstwa pomiędzy wspólnikami spółki cywilnej a spółką jawną powstałą z przekształcenia. Jednocześnie na mocy odesłania z art. 551 § 3 in fine k.s.h. ma ona zastosowanie przy przekształcaniu spółki cywilnej w spółkę handlową inną niż jawna.
Zgodnie z art. 553 § 2 k.s.h. "Spółka przekształcona pozostaje podmiotem w szczególności zezwoleń, koncesji oraz ulg, które zostały przyznane spółce przed jej przekształceniem, chyba, że ustawa lub decyzja o udzieleniu zezwolenia, koncesji albo ulgi stanowi inaczej". W przypadku przekształcenia spółek, odmiennie niż ma to miejsce przy ich połączeniu lub podziale nie dochodzi do sukcesji administracyjnej. O takiej sukcesji można mówić jedynie wtedy, kiedy w sytuację prawną określonego podmiotu wstępuje inny podmiot. Przy przekształceniu spółki handlowej zostaje zachowana tożsamość podmiotowa, gdyż spółka przekształcona i spółka przekształcana to ten sam podmiot, który jedynie zmienił formę organizacyjną, w której działa. Z tej przyczyny Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że w art. 553 § 2 k.s.h. ustanowiona została zasada kontynuacji praw i obowiązków administracyjnoprawnych. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślając, warunkowy charakter tej zasady zauważył, że prawa i obowiązki o charakterze publicznym nie przysługują spółce przekształconej, jeśli ustawa lub decyzja o udzieleniu koncesji (zezwolenia, ulgi itp.) stanowią inaczej.
W wypadku przekształcenia spółki cywilnej w spółkę jawną, spółce tej, zgodnie z art. 26 § 5 zdanie 2 k.s.h., przysługują wszystkie prawa i obowiązki stanowiące majątek wspólny wspólników. Uprawnienia i obowiązki o charakterze publicznoprawnym, w tym zezwolenia, z istoty swej nie mogą stanowić majątku wspólnego wspólników spółki cywilnej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, celem ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. o zmianie ustawy – Kodeks spółek handlowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 229, poz. 2276) było jednak szerokie ujęcie zasady kontynuacji w wypadku przekształcenia spółki cywilnej w spółkę handlową, o czym świadczy odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów statuujących zasadę kontynuacji w wypadku przekształcania spółek handlowych.
W związku z powyższym Sąd za niesłuszny uznał pogląd, że skoro spółka cywilna nie ma osobowości prawnej i nie jest przedsiębiorcą, to do przekształcenia tej spółki w spółkę handlową nie może mieć zastosowania art. 553 § 2 k.s.h. Nie powinno też budzić wątpliwości, że odpowiednie stosowanie przepisów art. 553 § 2 i 3 K.s.h. dotyczy tych uprawnień i obowiązków, które nie stanowią majątku wspólnego wspólników, gdyż tę kwestię reguluje art. 26 § 5 zdanie 2 k.s.h.
W obrocie gospodarczym stosunkowo często zdarza się, że wspólnicy spółki cywilnej uzyskują określone prawa i obowiązki administracyjne dotyczące wspólnej działalności (np. zezwolenie na prowadzenie określonej działalności). W rozważanym wypadku, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie sposób przyjąć, że chodzi tu o "wspólności" praw i obowiązków administracyjnych, jednak nie można nie dostrzec, że prawa i obowiązki administracyjne pozostają w związku ze wspólną działalnością (przedsiębiorstwem). Prowadzi to do wniosku, że w wypadku przekształcenia spółki cywilnej, w ramach której ta działalność jest prowadzona, wspomniane prawa i obowiązki powinny przejść na przejmującą tę działalność spółkę przekształconą.
Skoro realizacja celu ustawy wymagała ustanowienia zasady kontynuacji w sferze cywilnoprawnej, to należy uznać, że wspomniana zasada powinna mieć zastosowanie także w odniesieniu do uprawnień o charakterze publicznoprawnym. Możliwość kontynuowania dotychczasowej działalności gospodarczej, wymaga nie tylko istnienia bazy materialnej, ale również dopuszczalność korzystania z przysługującego uprzednio uprawnienia do prowadzenia reglamentowanej działalności gospodarczej. W związku z tym nakaz odpowiedniego stosowania art. 553 § 2 k.s.h. należy rozumieć w ten sposób, iż zezwolenia, koncesje lub ulgi przyznane indywidualnie wspólnikom, przechodzą z mocy prawa na spółkę komandytową (por. J. Frąckowiak, A. Kidyba, W. Popiołek, W. Pyzioł, A. Witosz Kodeks spółek handlowych. Komentarz, LexisNexis 2008, s. 85).
Ustawodawca w Prawie farmaceutycznym nie wyłączył możliwości kontynuacji, na podstawie art. 553 § 2 k.s.h., stosunków administracyjnoprawnych wykreowanych na podstawie tej ustawy. Na tle regulacji przyjętej w powołanym przepisie nie powinno budzić wątpliwości, że podmiotem zezwolenia na prowadzenie apteki, udzielonego wspólnikom spółki cywilnej, po jej przekształceniu pozostanie spółka jawna.
W świetle powyższych rozważań za uzasadniony należało uznać zarzut naruszenia przez WSA art. 26 § 4 i 5 k.s.h. w związku z art. 553 § 2 k.s.h. Niewłaściwe zastosowanie wskazanych przepisów prawa materialnego doprowadziło do błędnego oddalenia skargi.
Kwestią odrębną jest natomiast, czy potwierdzenie, że podmiotem zezwolenia na prowadzenie apteki, udzielonego wspólnikom spółki cywilnej, po jej przekształceniu pozostanie spółka jawna, może nastąpić na podstawie art. 155 k.p.a.
Jak trafnie zauważył WSA, w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że zmiana decyzji, w trybie określonym w art. 155 k.p.a., nie może dotyczyć zmiany adresata tej decyzji. Kontrola zaskarżonej decyzji wyłącznie z tego punktu widzenia doprowadziła Sąd I instancji do wniosku, że uwzględnienie wniosku strony skarżącej nie było możliwe. Podzielając ten pogląd nie można jednak pominąć, że we wniosku skarżąca nie wskazywała jako podstawy swego żądania art. 155 k.p.a. W okolicznościach sprawy nie można pominąć, że celem wszczęcia postępowania administracyjnego przez skarżącą było uzyskanie rozstrzygnięcia organu w przedmiocie przysługującego jej zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. W związku z tym rzeczą organu było załatwienie tego wniosku na podstawie właściwych przepisów.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, stwierdzenie, że podmiotem zezwolenia na prowadzenie apteki, udzielonego wspólnikom spółki cywilnej, po jej przekształceniu pozostanie spółka jawna, z uwagi na wymagania pewność obrotu prawnego prowadzonego z udziałem spółki przekształconej wymaga wydania deklaratoryjnej decyzji administracyjnej. Decyzja administracyjna o charakterze deklaratoryjnym nie tworzy wprawdzie nowej sytuacji prawnej, ale stwierdza w odniesieniu do konkretnego adresata jaki jest, w danej sytuacji faktycznej, jego stan prawny w sferze prawa administracyjnego. W konkretnej sprawie wydanie decyzji ma na celu potwierdzenie, że Apteka " F." D. sp. j. pozostała podmiotem pozwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej udzielonego wspólnikom spółki cywilnej, która następnie została przekształcona w skarżącą spółkę.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że Sąd I instancji nie naruszył przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a jedynie dopuścił się naruszenia prawa materialnego, na podstawie art. 188 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a. w związku z §14 ust. 2 pkt 1 lit. c) i ust. 2 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).