Uzasadnienie
Objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 22 czerwca 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 315/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę M. W. na postanowienie Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania.
Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.
W dniu [...] października 2010 r. M. W. przystąpiła do części pisemnej poprawkowego egzaminu komorniczego, organizowanego przez Krajową Radę Komorniczą, składanego przed komisją egzaminacyjną. Po otrzymaniu oceny pozytywnej skarżąca przystąpiła do części ustnej egzaminu z którego otrzymała następujące oceny: prawo cywilne materialne i procesowe w zakresie czynności wykonywanych przez komornika oraz postępowanie egzekucyjne – ocenę niedostateczną, z ustroju organów ochrony prawnej z elementami prawa konstytucyjnego – ocenę niedostateczną, ze znajomości ustawy o komornikach sądowych i egzekucji z uwzględnieniem spraw Samorządu Komorniczego i Kodeksu etyki zawodowej komorników – ocenę dostateczną. Komisja oceniła egzamin skarżącej na ogólną ocenę niedostateczną.
W dniu [...] listopada 2010 r. skarżąca złożyła do Ministra Sprawiedliwości odwołanie od ustalonego przez Komisję wyniku poprawkowego egzaminu komorniczego, które zatytułowała "Skarga/Odwołanie". Zdaniem odwołującej, Minister Sprawiedliwości jest właściwy do rozpoznania jej odwołania z uwagi na to, że znowelizowana ustawa o komornikach sądowych i egzekucji wskazuje Ministra Sprawiedliwości jako organ właściwy w tej sprawie.
Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 r. Minister Sprawiedliwości na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej: k.p.a.) stwierdził niedopuszczalność odwołania skarżącej od wyniku egzaminu komorniczego. W uzasadnieniu organ wskazał, że skarżąca rozpoczęła odbywanie dwuletniej aplikacji komorniczej w dniu [...] października 2007 r. tj. przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 24 maja 2007 r. o zmianie ustawy o komornikach sądowych i egzekucji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 112, poz. 769). Zgodnie z art. 12 ust. 1 cyt. ustawy do aplikacji komorniczej rozpoczętej przed dniem wejścia w życie tej ustawy tj. 1 stycznia 2008 r., stosuje się przepisy dotychczasowe. Powyższe oznacza, że do oceny prawnej sytuacji skarżącej ma zastosowanie przywołany art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 24 maja 2007 r. Dla tej grupy aplikantów komorniczych, zasady przeprowadzenia egzaminu komorniczego regulują przepisy art. 31 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji (Dz. U. z 2006 r. Nr 167, poz. 1191 ze zm., dalej: ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r.) – w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ww. ustawą z dnia 24 maja 2007 r. oraz rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 5 sierpnia 1999 r. w sprawie zakresu egzaminu komorniczego, trybu postępowania komisji egzaminacyjnej wysokości wynagrodzenia jej członków (Dz. U. Nr 69, poz. 770 – zwane dalej "rozporządzeniem z dnia 5 sierpnia 1999 r.").
Taka regulacja prawna oznacza brak normy kompetencyjnej dla Ministra Sprawiedliwości do uznania się za organ właściwy do rozpoznania odwołania wniesionego przez Zdającą, co skutkuje oceną, że Minister nie ma uprawnień do rozpoznania odwołania, a zatem jest ono niedopuszczalne.
Ponadto organ stwierdził, że sformułowane przez skarżącą zarzuty dotyczące przebiegu egzaminu zawodowego mają charakter skargi w rozumieniu art. 227 k.p.a. W takim przypadku organem właściwym do rozpatrzenia i załatwienia skargi, zgodnie z art. 231 k.p.a. jest organ samorządu komorniczego, tj. Krajowa Rada Komornicza, która w zakresie swego działania ma organizowanie egzaminów komorniczych dla aplikantów, którzy rozpoczęli aplikację przed dniem 1 stycznia 2008 r. (zgodnie z art. 31, art. 85 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. przed nowelizacją).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalając skargę stwierdził, że zaskarżone postanowienie odpowiada zarówno zasadom ogólnym procedury administracyjnej, jak też przepisom prawa materialnego tj. ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. w brzmieniu sprzed nowelizacji tej ustawy dokonanej ustawą z dnia 24 maja 2007 r. oraz przepisom rozporządzenia z dnia 5 sierpnia 1999 r. Wymienione wyżej przepisy nie przewidują możliwości odwołania od wyniku egzaminu komorniczego do Ministra Sprawiedliwości. Zatem złożenie odwołania od wyników egzaminu komorniczego dla osoby, która rozpoczęła aplikację przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 24 maja 2007 r. o zmianie ustawy o komornikach sądowych i egzekucji oraz niektórych innych ustaw jest niedopuszczalne.
Sąd I instancji wskazał, że zaświadczenie komisji egzaminacyjnej kończy postępowanie w sprawie ustalenia wyniku egzaminu.
Sąd stwierdził również, że z ogólnej zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 15 k.p.a. nie można domniemywać kompetencji Ministra do rozpatrzenia odwołania. Skoro bowiem ustawodawca nie określił wprost w omawianych wyżej przepisach o możliwości złożenia odwołania, to nie można domniemywać, że strona takie prawo posiada. W konsekwencji, tym bardziej nie można domniemywać, że kompetencje do rozpatrzenia odwołania ma Minister Sprawiedliwości, gdyż naruszyłoby to zasadę praworządności.
Sąd nie podzielił również poglądu skarżącej, że z faktu i zakresu nowelizacji przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. m.in. przez wprowadzenie możliwości odwołania dla zdającego od wyniku egzaminu komorniczego (art. 31 h ust. 2 ustawy), wynika uprawnienie do odwołania się dla zdającego egzamin komorniczy w stosunku do którego znowelizowane przepisy tej ustawy nie mają zastosowania.
Jednocześnie Sąd podkreślił, że w omawianej sytuacji nie występuje luka w prawie ponieważ art. 12 ust.1 ustawy z dnia 24 maja 2007 r. jednoznacznie przesądził, że "do aplikacji komorniczej rozpoczętej przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe", czyli zasady przeprowadzenia egzaminu komorniczego określone w art. 31 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. w brzmieniu sprzed nowelizacji oraz rozporządzeniu z dnia 5 sierpnia 1999 r., które to przepisy nie przewidują możliwości odwołania od wyniku egzaminu komorniczego do Ministra Sprawiedliwości.
Sąd nie podzielił również zarzutu skarżącej naruszenia treści art. 134 k.p.a., uasadnienie postanowienia zawiera wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione i dowodów, na których się oparł oraz wyjaśnienie podstawy prawnej, z przytoczeniem przepisów prawa, a zatem jest zgodne z wymogami art. 107 § 3 k.p.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła M. W. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wg. norm przepisanych. W skardze kasacyjnej wskazano, że jest ona oparta na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.), zarzucając naruszenie:
- 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 134 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i błędne uznanie, iż skarżącej nie przysługiwało prawo do wniesienia odwołania do Ministra Sprawiedliwości od decyzji komisji egzaminacyjnej powołanej przez Ministra Sprawiedliwości do przeprowadzenia egzaminu komorniczego;
- 2. naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, a tym samym nieuwzględnienie, iż postępowanie przed komisją egzaminacyjną powołaną prze Ministra Sprawiedliwości do przeprowadzenia egzaminu komorniczego na podstawie przepisu art. 31 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. jest postępowaniem, do którego mają zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, ze względu na fakt, iż powołana przez Ministra Sprawiedliwości komisja egzaminacyjna jest organem administracji publicznej właściwym do rozstrzygania spraw indywidualnych w drodze decyzji administracyjnych, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż niezastosowanie powyższego przepisu spowodowało błędne uznanie, iż skarżącej nie przysługuje odwołanie do Ministra Sprawiedliwości zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego;
- 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 104 k.p.a., poprzez niezastosowanie, a tym samym nieuwzględnienie, iż rozstrzygnięcie komisji egzaminacyjnej jest decyzją w rozumieniu k.p.a.;
- 4. naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 17 pkt 3 poprzez jego niezastosowanie, a tym samym błędne przyjęcie, iż Minister Sprawiedliwości nie jest organem wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a. nad komisją egzaminacyjną;
- 5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 127 § 1 i 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, a tym samym błędne stwierdzenie, iż skarżącej nie przysługuje odwołanie od decyzji komisji egzaminacyjnej w zakresie wyniku egzaminu końcowego skarżącej do Ministra Sprawiedliwości, jako organu administracji publicznej wyższego stopnia;
- 6. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 15 k.p.a., poprzez naruszenie podstawowej zasady postępowania administracyjnego, tj. zasady dwuinstancyjności poprzez odmowę skarżącej złożenia skutecznego odwołania od decyzji komisji egzaminacyjnej w sprawie jej wyniku egzaminu komorniczego;
- 7. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 6 k.p.a., poprzez naruszenie zasady praworządności, gdyż WSA w W., błędnie stwierdził, iż Minister Sprawiedliwości jest niekompetentny do rozpoznania odwołania skarżącej od wyniku egzaminu komorniczego ustalonego przez komisję egzaminacyjną.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd I instancji w ramach swoich kompetencji, a także świadomości istnienia zasady zupełności systemu prawnego, powinien był doszukiwać się normy prawnej ogólnej, z której wynika spełnienie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie, bowiem jeżeli nie ma przepisu szczególnego zastosowanie mają normy ogólne, tj. normy wyrażone w k.p.a. Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną Minister Sprawiedliwości jest organem administracji publicznej wyższego stopnia (II instancji) nad organem administracji publicznej, jakim jest komisja egzaminacyjna, jako podmiot który powołał i nadzoruje działalność komisji.
Stwierdzono również, że powołana na podstawie art. 31 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji komisja egzaminacyjna jest organem administracji publicznej. Podjęcie decyzji o wyniku egzaminu komorniczego jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 § 1 i 2 kpa. Zatem decyzja komisji egzaminacyjnej może być zaskarżona odwołaniem na mocy przepisu art. 127 § 1 k.p.a. Właściwym do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Sprawiedliwości wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie jest zasadna.
W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje wynikająca z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a. zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami i granicami zaskarżenia, wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku prawnym przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Sąd drugiej instancji. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w tej sprawie nie występują.
Zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej dotyczą naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.p.s.a. w związku z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 1 pkt. 1, 104, 17 pkt 3 oraz 127 § 1 i 2 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, a tym samym nieuwzględnienie, że powołana przez Ministra Sprawiedliwości na podstawie art. 31 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. komisja egzaminacyjna jest organem administracji publicznej, a jej rozstrzygnięcie jest decyzją w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, która podlega zaskarżeniu do Ministra Sprawiedliwości, będącego w stosunku do niej organem wyższego stopnia.
Tym samym, zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, naruszono podstawowe zasady postępowania administracyjnego tj. zasadę praworządności i dwuinstancyjności zawarte w art. 15 i 6 k.p.a. oraz art. 134 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że skarżącej nie przysługiwał prawo do wniesienia odwołania do Ministra Sprawiedliwości.
Rozważenia zatem wymaga jaki charakter ma komisja egzaminacyjna powołana przez Ministra Sprawiedliwości, która przeprowadza egzamin komorniczy organizowany przez Krajową Radę Komorniczą. Zgodnie z art. 1 pkt 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego normuje on postępowanie: 1) przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych, 2) przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw określonych w pkt 1 (...).
W myśl art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. przez organy administracji publicznej rozumie się ministrów, centralne organy administracji rządowej (zespolonej i niezespolonej), organy jednostek samorządu terytorialnego (organy administracji w znaczeniu ustrojowym) oraz inne organy państwowe lub podmioty, gdy są one powołane z mocy prawa do załatwiania spraw indywidualnych w drodze decyzji administracyjnej (organy administracji w znaczeniu funkcjonalnym). Poza dyskusją jest, że powoływana przez Ministra Sprawiedliwości komisja egzaminacyjna nie należy do organów administracji publicznej w znaczeniu ustrojowym, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można też przypisać jej cech organu administracji publicznej w rozumieniu art. 1 pkt 2 k.p.a., gdyż obowiązujące przepisy prawa w taki atrybut jej nie wyposażały.
Zgodnie z art. 31 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. o komornikach sądowych i egzekucji w brzmieniu obowiązującym sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 24 maja 2007r. o zmianie ustawy o komornikach sądowych i egzekucji oraz niektórych innych ustaw, aplikacja komornicza kończy się egzaminem komorniczym, organizowanym przez Krajową Radę Komorniczą, składanym przed komisją egzaminacyjną powołaną przez Ministra Sprawiedliwości. Zakres egzaminu komorniczego, tryb postępowania komisji egzaminacyjnej i wysokość wynagrodzenia jej członków został uregulowany rozporządzeniem Ministra Sprawiedliwości z dnia 5 sierpnia 1999r. wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 31 ust. 4 ustawy z 29 sierpnia 1997r. Egzamin komorniczy składa się z części pisemnej i ustnej (§ 3), na końcowy wynik składają się oceny części pisemnej i ustnej egzaminu (§ 5), komisja egzaminacyjna dla każdego składającego sporządza protokół egzaminu, zawierający m.in. ogólny wynik egzaminu (§ 7).
Ponadto zgodnie z § 8 rozporządzenia – w przypadku pozytywnie złożonego egzaminu aplikant otrzymuje świadectwo wystawione przez komisję egzaminacyjną ze złożonego egzaminu. Zatem wystawienie świadectwa przez komisję egzaminacyjną kończy postępowanie w sprawie ustalenia wyniku egzaminu, jeśli jest to wynik pozytywny, w przypadku negatywnego wyniku jedynym efektem działania komisji jest protokół zawierający ogólny wynik egzaminu.
Formy prawne działania organów administracji publicznej określają przepisy prawa, przyznające kompetencje tym organom. Kompetencje do wydawania decyzji administracyjnych są konstruowane w ustawach w różnych sposób, począwszy od ich bezpośredniego nazwania, do metod wymagających rekonstrukcji norm w wyniku wykładni. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wskazywał, że na zakwalifikowanie danej czynności do kategorii decyzji administracyjnych nie ma wpływu nazwa tego aktu. Przepisy prawne dla określenia tej właśnie formy działania administracji posługują się różnymi określeniami, mającymi zarówno charakter sformułowań rzeczownikowych (np. zezwolenie, pozwolenie, orzeczenie, uchwała, zgoda, koncesja), jak i czasownikowych (np. organ zezwala, przyznaje, stwierdza, określa), (por. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 12 października 1998 r., sygn. OPS 6/98, ONSA 1999/1/3; uchwała 5 sędziów NSA z dnia 15 listopada 1999 r., sygn. OPK 24/99, ONSA 2000/2/54; uchwała 7 sędziów NSA z dnia 8 września 2003 r., sygn. OPS 2/03, ONSA 2004/1/5; uchwała 7 sędziów NSA z dnia 29 marca 2006 r., sygn. II GPS 1/06, ONSAiWSA 2006/4/95; uchwała 7 sędziów z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. II GPS 3/06, ONSAiWSA 2007/3/59).
Przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. w brzmieniu obowiązującym w niniejszej sprawie oraz rozporządzenia z dnia 5 sierpnia 1999 r. nie określają charakteru prawnego działania komisji egzaminacyjnej ustalającej wynik ogólny egzaminu komorniczego, brak jest również sformułowań czasownikowych czy rzeczownikowych, które wskazywałyby, że zostaje wydane rozstrzygnięcie władcze o charakterze decyzji administracyjnej. Komisja bowiem, co wyżej wspomniano, sporządza protokół egzaminu, w którym znajduje się wynik ogólny tego egzaminu. Inne rozwiązanie przyjęto w ustawie z dnia 29 sierpnia 1997r. – po znowelizowaniu jej ustawą z dnia 24 maja 2007r. o zmianie ustawy o komornikach sądowych i egzekucji oraz niektórych innych ustaw. W nowym stanie prawnym, zgodnie z art. 31h ust. 1 ustawy – komisja egzaminacyjna niezwłocznie po przeprowadzeniu egzaminu komorniczego w drodze uchwały ustala wyniki egzaminu uzyskane przez zdających, natomiast zgodnie z ust. 2 od uchwały tej zdającemu przysługuje, w części dotyczącej uzyskanego przez niego wyniku, odwołanie do Ministra Sprawiedliwości w terminie 14 dni od dnia jej doręczenia.
W tym więc wypadku przepisy prawa dają podstawę do uznania uchwały komisji egzaminacyjnej za decyzję administracyjną w rozumieniu art. 104 k.p.a., a materialno prawną podstawę owej decyzji stanowi 31h ust.1 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji. Takiej podstawy materialnoprawnej brak natomiast dla zakwalifikowania działania komisji egzaminacyjnej jako decyzji administracyjnej, w rozważanym stanie prawnym.
Jak wspomniano wyżej ustawa z 24 maja 2007r. o zmianie ustawy o komornikach sądowych i egzekucji oraz niektórych innych ustaw wprowadziła nowe zasady naboru na aplikację komorniczą, przeprowadzania egzaminu konkursowego na aplikację komorniczą i egzaminu komorniczego oraz wpisu na listę aplikantów komorniczych. Zasadnicza zmiana poległa po pierwsze na wprowadzeniu egzaminu konkursowego na aplikację (w dotychczasowym stanie prawnym nabór odbywał się bez egzaminu wstępnego), po drugie - na nadaniu egzaminom konkursowemu i komorniczemu charakteru egzaminów państwowych. Jednak zgodnie z art. 12 ust. 1 ustawy zmieniającej do aplikacji komorniczej rozpoczętej przed wejściem w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Stosownie do art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 2 sierpnia 1997r. w brzmieniu sprzed nowelizacji – aplikacja komornicza kończy się egzaminem komorniczym, co oznacza, że w stosunku do M. W. znajdują zastosowanie przepisy regulujące przeprowadzanie egzaminu komorniczego na dotychczasowych zasadach.
Nie mogą zatem być również uwzględnione zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. w zw. z art. 17 pkt 3, 127 § 1 i 2, 15 oraz 134 k.p.a. Konsekwencją braku uznania komisji egzaminacyjnej przeprowadzającej egzamin komorniczy za organ administracji oraz sporządzonego przez nią protokołu zawierającego wyniku egzaminu - za decyzję administracyjną, jest stwierdzenie braku podstaw do złożenia do tego wyniku odwołania. Z tych przyczyn trafnie uznano w sprawie, na podstawie art. 134 k.p.a., że odwołanie od wyniku egzaminu komorniczego przeprowadzonego w dniach 4 i 25 października 2010r. nie przysługuje.
W sprawie nie naruszono również zasady praworządności, nakazującej działanie organom jedynie na podstawie kompetencji przyznanych przez przepisy prawa.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.