Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 2 października 2013 r., sygn. akt V SA/Wa 2162/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. (dalej: WSA w W. lub Sąd I instancji), po rozpoznaniu skargi M. J. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Prezes ARiMR) z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w zakresie przyznania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na rok 2005, w pkt 1 uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, w pkt 2 orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku, a w pkt 3 zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego.
Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K. przyznał M. J. płatność ONW w łącznej kwocie 180,79 PLN.
Decyzją z dnia [...] marca 2012 r. Dyrektor W. Oddziału Regionalnego ARiMR w P. na podstawie art. 156 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071), dalej: k.p.a., stwierdził nieważność powyższego aktu administracyjnego wskazując, że producentowi rolnemu udzielono płatności w nieprawidłowej wysokości. Stwierdził, że obszar zadeklarowany we wniosku o jednolite dopłaty przekroczył obszar zadeklarowany dla danej grupy upraw. Nieprawidłowości dotyczyły działek rolnych A i C. W wyniku wniesionego przez skarżącego odwołania, Prezes ARiMR decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Zdaniem organu decyzja przyznająca skarżącemu płatność rażąco naruszyła przepisy art. 7, 77 § 1 k.p.a. w zw. z § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 73, poz. 657 ze zm.), dalej: rozporządzenie ONW.
Kierownik BP ARiMR przyznając pomoc z tytułu ONW na rok 2005, nie przeprowadził w sposób wyczerpujący postępowania dowodowego mającego na celu ustalenie powierzchni działek kwalifikowanych do przyznania pomocy. W następstwie tego zaniechania wydana została decyzja przyznająca pomoc z tytułu ONW do powierzchni działek ewidencyjnych nr 32 i 68/2 wykraczającej poza ich powierzchnię ewidencyjno-gospodarczą wskazaną w ewidencji gruntów i budynków.
M. J. zaskarżył powyższą decyzję do WSA w W., wnosząc o jej uchylenie.
W ocenie Sądu I instancji, brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu wnioskodawcy płatności w oparciu o przesłankę wynikającą z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
WSA w W. stwierdził, że powzięcie wątpliwości co do prawidłowości przeprowadzonego postępowania administracyjnego, które mogło skutkować zawyżeniem kwoty przyznanej płatności, nie stanowi podstawy do uznania, że postępowanie to zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem prawa, a co za tym idzie ewentualne nieprawidłowości nie mogą być konwalidowane wzruszeniem decyzji w trybie postępowania nadzwyczajnego - nieważnościowego. Wskazane przez Prezesa ARiMR przepisy procedury administracyjnej nie mogą stanowić w przypadku ich naruszenia podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji z powodu ich rażącego naruszenia.
Nie można bowiem przyjąć, wbrew twierdzeniom organu, że treść decyzji jaką podjął Kierownik Biura ARiMR o przyznaniu skarżącemu płatności bezpośrednich stoi w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanych w sprawie przepisów prawa, bądź rozstrzygnięcie organu o przyznaniu rolnikowi płatności zawiera wadę tkwiącą w samej decyzji, a tylko w takiej sytuacji zaistniałyby przesłanki do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prezes ARiMR. Organ domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi M. J., względnie przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przypisanych.
Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej: p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 156 ust. 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm.), dalej: u.r.o.w. art. 7 i 77 k.p.a., art. 17 rozporządzenia Rady nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz.
UE L 30 z 31 stycznia 2009 r., s. 16), dalej: rozporządzenie 73/2009 oraz art. 24 ust. 1 lit. c/ rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. Urz. UE L 141 z 30 kwietnia 2004 r., s. 18 ze zm.), dalej: rozporządzenie 796/2004 poprzez stwierdzenie, że w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa mimo, że przyznano płatności do powierzchni większej niż powierzchnia kwalifikowana.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej.
Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W sprawie będącej przedmiotem skargi kasacyjnej Prezes ARiMR stawia zarzut z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenia prawa materialnego, wskazując na naruszenie przez Sąd I instancji art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 u.r.o.w.
Skarga kasacyjna oparta na tak zbudowanym zarzucie nie ma usprawiedliwionych podstaw prawnych, z tego powodu nie mogła prowadzić do uwzględnienia zawartych w niej wniosków.
Sąd II instancji oddalając skargę kasacyjną, wskazuje dwa powody takiego rozstrzygnięcia.
Po pierwsze, skarga kasacyjna jest wadliwa formalnie. Wprawdzie ta wada nie prowadzi do odrzucenia skargi, podlega sanacji, jednak trzeba zauważyć, że skarga kasacyjna to środek prawny profesjonalny i sformalizowany, zatem powinien być dopełniony z zastosowaniem rygorów przewidzianych przez prawo, zwłaszcza dlatego, że pochodzi od organu administracyjnego, a ten podmiot ma szczególne obowiązki w zakresie przestrzegania przepisów prawa. Dla Sądu II instancji jest faktem oczywistym, że Sąd I instancji nie mógł naruszyć art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z powołanymi w zarzucie przepisami, gdyż ten Sąd nie stosował i stosować nie mógł wskazanych przepisów. Istota sądowej kontroli działań administracji polega na tym, że sądy dokonują oceny sposobu stosowania właściwych przepisów prawa. Z tego należy wyprowadzić wniosek, że wadliwość wyroku, a tym samym działanie Sądu I instancji, może polegać na dokonaniu wadliwej oceny, a to wymusza postawienie Sądowi zarzutu naruszenia właściwych dla Sądu przepisów.
Brak ich wskazania jest brakiem formalnym skargi na gruncie p.p.s.a. Konkludując, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna powinna powoływać stosowny przepis z art. 145 § 1-2 p.p.s.a. lub art. 151 p.p.s.a., oczywiście w zależności od kierunku żądanej przez stronę weryfikacji zaskarżonego wyroku. Skarga kasacyjna Prezesa ARiMR tego warunku nie spełnia, tym samym Sąd II instancji nie ma wyznaczonych granic kontroli skarżonego wyroku, a przecież kontrola kasacyjna może być dokonywana tylko w granicach wyznaczonych przez tę skargę. Wprawdzie w judykaturze utrwalił się pogląd, że przy wadliwym postawieniu zarzutu można uznać taki błąd za mało istotny, o ile z uzasadnienia skargi kasacyjnej daje się wyprowadzić istotę stawianego zarzutu i strona przedstawia jego uzasadnienie, czyli daje Sądowi II instancji możliwość odniesienia się do ocen sformułowanych przez Sąd I instancji z punktu widzenia oceny dokonanej przez stronę.
W rozpoznawanej sprawie jest to niemożliwe, ponieważ uzasadnienie skargi kasacyjnej odnosi się do sposobu rozumienia treści art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz przepisów unijnych związanych z przyznawaniem płatności. W skardze kasacyjnej nawet jednym zdaniem nie wskazano na czym polega błąd Sądu I instancji, ale na pięciu stronach przedstawiono charakterystykę postępowań w sprawie przyznania płatności, a więc problematykę zbędną z punktu widzenia skargi kasacyjnej, a nadto dobrze znaną Sądowi II instancji.
Po wtóre, skarga kasacyjna nawet przy założeniu, że pozwalałaby dokonać kontroli skarżonego wyroku, jest merytorycznie niezasadna. Sąd II instancji w pełni podziela i aprobuje pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji, że wady w zakresie postępowania wyjaśniającego, a z takimi mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, nie mogą być traktowane jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Podkreślić należy, że w rozpoznawanej sprawie błąd w wyjaśnieniu stanu faktycznego popełniły organy, zatem żadną miarą nie może to być przesłanka do stwierdzenia nieważności, zwłaszcza że prowadziły postępowanie wyjaśniając pojawiające się wątpliwości. Skoro tak, to mogły poprawnie ustalić powierzchnię działek.
Wreszcie podkreślić należy, że rażące naruszenie prawa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. może być odnoszone także do naruszenia przepisów procesowych, jednak nie może być utożsamiane z wadami w zakresie postępowania wyjaśniającego. Wadliwe ustalenie faktów mających znaczenie prawne, to wada postępowania, a nie decyzji, toteż do takich sytuacji można by co najmniej odnosić instytucję wznowienia postępowania, oczywiście o ile w sprawie zaistniałaby przyczyny wymienione w treści art. 145 §1 k.p.a.
Poza tym Sąd II instancji zwraca uwagę, że gdyby nawet decyzja była dotknięta wadą nieważności, to organ musi rozważać skutki takiej decyzji, bo one muszą być niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności. Zatem Sąd I instancji trafnie zwrócił uwagę na koszty prowadzonego postępowania i jego społeczne reperkusje, a więc korzystanie przez organ z prawa do sądu w warunkach jego nadużycia.
Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.