Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 25 września 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 368/18, po rozpoznaniu sprawy ze skargi "A." Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] grudnia 2017 r. w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, uchylił zaskarżoną decyzję, a także zasądził od organu na rzecz skarżącego koszty postępowania.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
W dniach [...] marca, [...] marca, [...] marca, [...] marca, [...] marca, [...] marca, [...] marca 2017 r. Zarząd Dróg Miejskich w W. przeprowadził kontrolę zajęcia pasa drogowego ul. C. w rejonie nr [...] w W. Ustalił funkcjonowanie reklamy na nośniku firmy skarżącej o nr [...]. W dniu [...] marca 2017 r., Zakład Remontów i Konserwacji Dróg DRGE - Zespół Geodetów dokonał pomiaru sytuacyjnego 2 reklam zamontowanych na budynku, w tym będącej przedmiotem niniejszego postępowania oznaczonej jako reklama nr 1 i sporządził sprawozdanie techniczne wraz z pomiarem. W dniach [...] kwietnia, [...] kwietnia, [...] kwietnia 2017 r. Zarządca drogi dokonał ponownej kontroli ww. pasa drogi powiatowej stwierdzając dalsze funkcjonowanie reklamy. Dokonując kontroli pasa w dniu [...] kwietnia 2017 r., zarządca drogi nie stwierdził już funkcjonowania w pasie drogowym reklamy Spółki.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. Prezydent m.st. Warszawy nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 5.108,40 zł za zajęcie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia drogi powiatowej ul. C. poprzez umieszczenie w nim reklamy na nośniku firmy skarżącej znajdującej się częściowo w pasie drogowym, bez zezwolenia zarządcy drogi. Wysokość karu ustalono jako iloczyn powierzchni — reklamy, ustalonej stawki opłaty powiększonej 10-krotnie i liczby dni zajęcia pasa drogowego.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. utrzymało decyzję organu I instancji w mocy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę.
Sąd przypomniał, że w dniach [...] marca, [...] marca, [...] marca, [...] marca, [...] marca, [...] marca, [...] marca 2017r. Zarząd Dróg Miejskich w W. przeprowadził kontrolę zajęcia pasa drogowego ul. C. w rejonie nr [...] w W. stwierdził nielegalne zajęcie pasa drogowego poprzez nośnik reklamowy Skarżącej. W dniach [...] kwietnia, [...] kwietnia, [...] kwietnia 2017 r. Zarządca drogi dokonał ponownej kontroli ww. pasa drogi powiatowej stwierdzając dalsze funkcjonowanie reklamy. Dokonując kontroli pasa w dniu [...] kwietnia 2017 r., zarządca drogi nie stwierdził już funkcjonowania w pasie drogowym reklamy Spółki. Zawiadomieniem z dnia [...] kwietnia 2017 r. zarządca drogi wszczął z urzędu postępowanie administracyjne wobec skarżącej w sprawie zajęcia pasa drogowego ul. C. w rejonie posesji nr [...] poprzez umieszczenie reklamy na nośniku firmy skarżącej znajdującej się częściowo w pasie drogowym, bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi. Organ pouczył stronę o uprawnieniach i obowiązkach wynikających z art. 10 i 41 k.p.a. Zawiadomienie doręczono stronie [...] kwietnia 2017 r.
Powyższe działanie organu I instancji, zaakceptowane przez SKO, jest – zdaniem Sądu - niezrozumiałe i nie znajduje podstaw prawnych, zarówno materialnych, jak i proceduralnych. Niejasne jest, dlaczego organ zwlekał ze wszczęciem postępowania administracyjnego aż do [...] kwietnia 2017r. i nałożył karę pieniężną za okres od [...] marca 2017 r. W ocenie Sądu Organ I instancji, bezpodstawnie uznał, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie może wszcząć w dowolnym czasie i karę pieniężną nałożyć za dowolny okres zajmowania pasa drogowego przez nośnik reklamowy Skarżącego. Zarządca drogi nie ma możliwości miarkowania wysokości należnej kary. Nie może jednak dowolnie przyjąć ilości dni zajęcia pasa drogowego, niezależnie od rzeczywistego zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, przez nośnik reklamowy Skarżącego. Niedopuszczalna jest przy tym sytuacja, w której organ w dowolny sposób zwleka ze wszczęciem postępowania administracyjnego w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, co skutkuje wymierzeniem wyższej kary pieniężnej. Takiemu działaniu organu, sprzeciwiają się właśnie ogólne reguły postępowania administracyjnego.
W świetle powyższego Sąd stwierdził, że organ I instancji, stojąc, zgodnie z art. 7 K.p.a., na straży praworządności i będąc zobligowanym do podejmowania również z urzędu wszelkich czynności niezbędnych do załatwienia sprawy, mając przy tym na względzie nie tylko interes społeczny, ale i słuszny interes obywateli, powinien w myśl reguły szybkości postępowania (art. 12 K.p.a.), po dokonaniu ustaleń już dnia 4 marca, 7 marca i następnych dniach opisanych w decyzjach powinien podjąć bez zbędnej zwłoki z urzędu czynności postępowania, polegające na dokonaniu pomiaru część powierzchni reklamy, która znajdowała się w granicach pasa drogowego, informując jednocześnie o tej czynności Skarżącego. Takie działanie organu odpowiadałoby ogólnym regułom postępowania, w tym zasadzie prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, jak również pozwalałoby na wymierzenie kary pieniężnej za okres ewentualnego rzeczywistego zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ, zaskarżając go w całości i zarzucając mu, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że w sprawie zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2017r. nr [...] doszło do - wywierającego istotny wpływ na treść tego rozstrzygnięcia - naruszenia przepisów art. 7, art. 8 § 1 i art. 12 § 1 k.p.a., podczas gdy do takiego naruszenia nie doszło, a w konsekwencji powyższego uchybienia nietrafne było stwierdzenie przez Sąd I instancji, że naruszenie przepisów postępowania uniemożliwiło w niniejszej sprawie wymierzenie kary pieniężnej za okres możliwego rzeczywistego zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia - zważywszy (co Sąd I instancji całkowicie pominął), że z uzasadnienia decyzji zarządcy drogi wprost wynikało, że już inną własną decyzją z dnia [...] kwietnia 2017r. nr [...] nałożył na Stronę karę za zajęcie pasa za okres poprzedzający tj. od [...] stycznia 2017r. do [...] marca 2017r.
- - art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a, poprzez dokonanie błędnych ustaleń stanu faktycznego, nie wynikających z akt przekazanych przez organ i sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób uniemożliwiający dokonanie kontroli instancyjnej oraz poznanie procesu myślowego Sądu I instancji, w szczególności wskazywanie przez Sąd, że wymiar kary za zajęcie pasa w niniejszej sprawie mógł być mniejszy ze względu na ewentualny wcześniejszy demontaż reklamy i możliwość tę uprawdopodabnia działanie Strony podjęte po zawiadomieniu jej przez organ o wszczęciu postępowania, w sytuacji, gdy:
- - po pierwsze - z uzasadnienia decyzji zarządcy drogi wynikało, że inną własną decyzją z dnia [...] kwietnia 2017r. nałożył na Stronę karę za zajęcie pasa za okres poprzedzający tj. od [...] stycznia 2017r. do [...] marca 2017r.,
- - po drugie - z akt wynikało, że Strona zdemontowała nośnik reklamowy w okresie pomiędzy [...] a [...] kwietnia 2017r. a nie dopiero po doręczeniu jej zawiadomienia o wszczęciu postępowania w niniejszej sprawie, które zostało wydane przez organ [...] kwietnia 2017 r., a doręczone Stronie [...] kwietnia 2017 r. zgodnie z potwierdzeniem odbioru.
W związku z powyższym wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, a także o zasądzenie od Skarżącej na rzecz wnoszącego skargę kasacyjną poniesionych przez niego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną spółka wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważy co następuje:
Skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy przypomnieć, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze.
Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Ze skargi kasacyjnej, która oparta została na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie odnosi się do oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując legalność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego przez umieszczenie w nim reklamy bez zezwolenia zarządcy drogi stwierdził, że decyzja ta nie jest zgodna z prawem, co uzasadniało jej uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a.
Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku – najogólniej rzecz ujmując – wynika, że Sąd I instancji podważył legalność zaskarżonej decyzji przede wszystkim z tego powodu, że za niezgodne z prawem – a w szczególności za niezgodne z art. 12, art. 7 oraz art. 8 k.p.a. – uznał działanie polegające na zwłoce we wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi przez umieszczenie w nim reklamy w sytuacji, gdy zaistnienie stanu naruszenia prawa organ administracji ustalił w trakcie wcześniej przeprowadzonej kontroli – to jest trakcie kontroli poprzedzającej datę wszczęcia postępowania w sprawie – a wpływ na wysokość kary pieniężnej nakładanej za wymieniony delikt ma, jak wynika to z art. 40 ust. 12 w związku z ust. 6 ustawy o drogach publicznych, liczba dni zajmowania pasa drogowego.
Tym samym – jak wynika to z uzasadnienia zaskarżonego wyroku – jeżeli organ administracji prowadziłby postępowanie w sprawie w sposób uwzględniający znaczenie zasad ogólnych postępowania wynikających właśnie z art. 12, art. 7 oraz art. 8 k.p.a., to zdaniem Sądu I instancji, kara pieniężna mogłaby być nałożona w niższej wysokości, o czym należałoby wnioskować i na tej podstawie, że strona usunęła reklamę niezwłocznie po zawiadomieniu jej o wszczęciu postępowania w sprawie.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przywołane powyżej stanowisko Sądu I instancji, z którego wynika, że kontrolowana decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w zestawieniu z zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazaniami co do dalszego postępowania prowadzi do wniosku, że skarżący kasacyjnie organ nie bez usprawiedliwionych podstaw podnosi naruszenie art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a, poprzez dokonanie błędnych ustaleń stanu faktycznego i sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób uniemożliwiający dokonanie kontroli instancyjnej oraz poznanie procesu myślowego Sądu I instancji, w szczególności wskazywanie przez Sąd, że wymiar kary za zajęcie pasa w niniejszej sprawie mógł być mniejszy ze względu na ewentualny wcześniejszy demontaż reklamy.
Odnosząc się do zarzutu kasacyjnego dotyczącego art. 141 § 4 p.p.s.a., z którego wynika, że jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania, szczególnego zaakcentowania wymaga, że wskazania co do dalszego postępowania powinny być konkretne i jednoznacznie sformułowane, to jest tak, aby w ponowionym postępowaniu umożliwić organowi usunięcie wszystkich uchybień prawa, z powodu których sąd administracyjny uchylił zaskarżony akt, a w konsekwencji, aby doprowadzić do wydania w sprawie prawidłowego rozstrzygnięcia.
Z całą pewnością nie służy, ani też nie sprzyja temu sytuacja, gdy zawarte w uzasadnieniu wyroku wskazania co do dalszego postepowania nie spełniają wymienionych wymogów. A taka właśnie sytuacja wystąpiła, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpatrywanej sprawie.
W pierwszej kolejności Sąd I instancji "nie dopatrzył się w działaniu organów rozstrzygających w niniejszej sprawie nieprawidłowości, zarówno, gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i o zastosowanie do jego oceny przepisów prawa. Wyjaśnione zostały motywy podjętego rozstrzygnięcia, a przytoczona na ten temat argumentacja jest wyczerpująca". Natomiast w dalszej części uzasadnienia uznał za niezrozumiałe i niejasne działanie organu, który wg WSA, zwlekał ze wszczęciem postępowania administracyjnego aż do [...] kwietnia 2017 r. i nałożył karę pieniężną za okres od [...] marca 2017 r. Nie wiadomo, na jakiej podstawie Sąd I instancji uznał działanie organu I instancji za opieszałe, skoro ostatnim dniem kontroli (podczas której już nie stwierdzono funkcjonowania reklamy) był [...] kwietnia 2018 r., a zawiadomienie o wszczęciu postępowania zostało natomiast sporządzone przez organ I instancji w dniu [...] kwietnia 2017 r., zaś Stronie doręczone w dniu [...] kwietnia 2018 r., zgodnie ze zwrotnym potwierdzeniem odbioru.
Ponadto rozpoznając niniejszą sprawę Sąd I instancji nie odniósł się do okoliczności, która wprost wynikała z uzasadnienia pierwszoinstancyjnej decyzji, że Prezydent m.st. Warszawy inną własną decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. nałożył na Stronę karę pieniężną za zajęcie przedmiotowego pasa [...] drogowego ul. C. w rejonie posesji nr [...] w W., za okres poprzedzający tj. od dnia [...] stycznia 2017r. do dnia [...] marca 2017r. Natomiast decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. (będącą przedmiotem niniejszej sprawy) wymierzył Stronie karę pieniężną za dalszy okres funkcjonowania reklamy ww. pasie drogi ul. C. tj. od dnia [...] marca 2018 r. do dnia [...] kwietnia 2017 r. tj. do dnia ostatniej kontroli pasa, w której to ostatni raz stwierdzono funkcjonowanie reklamy.
Tym samym, na jakiej podstawie Sąd I instancji zarzucił organowi I instancji działanie na zwłokę i naruszenie przepisów art. 7 k.p.a. w związku art. 8 § 1 i art. 12 § 1 k.p.a., a przez to dowolne przyjęcie ilości dni nielegalnego zajęcia pasa drogowego.
WSA nie wyjaśnił również swojego poglądu, że wymiar kary za zajęcie pasa w niniejszej sprawie mógł być mniejszy ze względu na ewentualny wcześniejszy demontaż reklamy przez Stronę, i że możliwość tą uprawdopodabnia działanie Strony podjęte po zawiadomieniu jej przez organ o wszczęciu postępowania, skoro z akt sprawy wynika, że zarządca drogi przeprowadził w dniach [...] marca 2017r. i [...] kwietnia 2017 r, kontrole przedmiotowego pasa drogowego, w których stwierdził nielegalne funkcjonowanie reklamy w pasie drogowym. W dniu [...] kwietnia 2017 r. dokonując kolejnej kontroli zarządca drogi, nie stwierdził już funkcjonowania reklamy. Powyższe dawało zarządcy drogi podstawę do uznania, że ww. okresie przy uwzględnieniu wielkości reklamy, sposobu umocowania do ściany budynku, oraz dat kontroli, przedmiotowa reklama w sposób nieprzerwany zajmowała pas drogowy. Dlatego też przyjął okres zajęcia pasa od [...] marca 2017 r. do [...] kwietnia 2017 r. tj. do dnia kontroli, w której stwierdzono funkcjonowanie reklamy.
W tej sytuacji wskazania co do dalszego postępowania w formie i postaci zawartej w zaskarżonym uzasadnieniu wyroku, które są enigmatyczne, mają charakter wytycznych, których wykonanie należy uznać za wysoce utrudnione.
Z przedstawionych powodów zaskarżony wyrok podlegał więc uchyleniu.
Ponownie orzekając w sprawie ze skargi A. sp. z o.o. na decyzję w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, Sad I instancji uwzględni konsekwencje wynikające z przedstawionych ocen prawnych, w tym również znaczenie konsekwencji wynikających z art. 134 § 1 p.p.s.a. i wydane w sprawie orzeczenie uzasadni w sposób czyniący zadość wszystkim wymogom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a.
W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 p.p.s.a. oraz art. 203 pkt 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku